Zbirke Državnega zbora RS - predlogi aktov

Show details for EVIDENČNI PODATKIEVIDENČNI PODATKI

REPUBLIKA SLOVENIJA
VLADA REPUBLIKE SLOVENIJE



EVA: 2009-2011-0037
Številka: 00000-2/2010/9
Ljubljana, 18.03.2010




PREDSEDNIK DRŽAVNEGA ZBORA

L J U B L J A N A



Vlada Republike Slovenije je na 73. redni seji dne 18.3.2010 določila besedilo:

- Predloga za začetek postopka za spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije z osnutkom ustavnega zakona,

ki vam ga pošiljamo v obravnavo na podlagi 168. člena Ustave Republike Slovenije in 173. člena poslovnika Državnega zbora.

Vlada Republike Slovenije je na podlagi 45. člena poslovnika Vlade Republike Slovenije in na podlagi 235. člena poslovnika Državnega zbora določila, da bodo kot njeni predstavniki na sejah Državnega zbora in njegovih delovnih teles sodelovali:

- Aleš Zalar, minister za pravosodje,
- Boštjan Škrlec, državni sekretar, Ministrstvo za pravosodje,
- Andreja Lang, generalna direktorica, Ministrstvo za pravosodje.





mag. Milan Martin CVIKL
GENERALNI SEKRETAR



PRILOGA: 1
EVA 2009-2011-0037



PREDLOG ZA ZAČETEK POSTOPKA ZA SPREMEMBE 160., 161. IN 162. ČLENA USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE


I. PREDLOG ZA ZAČETEK POSTOPKA ZA SPREMEMBO USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE Z OSNUTKOM USTAVNEGA ZAKONA

Vlada Republike Slovenije na podlagi prvega odstavka 168. člena Ustave Republike Slovenije predlaga Državnemu zboru Republike Slovenije, naj začne postopek za spremembe Ustave Republike Slovenije.

Vlada predlaga, da se spremenijo 160., 161. in 162. člen Ustave Republike Slovenije, tako da bo Ustavno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustavno sodišče) lahko učinkovito opravljalo funkcijo varuha Ustave ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Predlog vsebuje spremembe 160., 161. in 162. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Spremenjen 160. člen izhaja iz pravila, da se pristojnosti Ustavnega sodišča določijo v Ustavi. V dopolnjenem 161. členu se v povezavi s 160. členom določajo pooblastila sodišča pri ustavnosodni presoji. V predlaganem 162. členu so določeni predlagatelji postopka in načelo proste izbire pobud in ustavnih pritožb.

Z uveljavitvijo Ustave dne 23.12.1991 je bil na novo določen položaj Ustavnega sodišča kot posebnega organa v sistemu državne oblasti, ki izhaja iz načel demokratičnosti, pravne države in delitve oblasti. Z določitvijo pristojnosti in s pooblastili pri odločanju je bila Ustavnemu sodišču zaupana vloga varuha ustavnosti, pa tudi vloga varuha zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pri izvajanju te vloge glede na opredeljene pristojnosti nadzoruje delovanje zakonodajne veje oblasti z vidika ustavnosti (in skladnosti z mednarodnimi pogodbami), delovanje izvršilne veje oblasti tako z vidika ustavnosti kot tudi z vidika zakonitosti in delovanje sodne veje oblasti z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Ustava je drugače kot druge ustavne ureditve omogočila dvojen dostop posameznikov in pravnih oseb do Ustavnega sodišča, in sicer z možnostjo vložitev ustavnih pritožb zoper posamične pravne akte po izčrpanju vseh pravnih sredstev pred pristojnimi sodišči in z možnostjo vložitve pobude za začetek postopka za presojo ustavnosti zakona ali drugega predpisa. Pooblastilo za določitev pooblaščenih predlagateljev postopka je bilo prepuščeno zakonu, razen glede sodišč, ki jih je Ustava v 156. členu zavezala k sprožitvi postopka za oceno ustavnosti zakona. Na tej podlagi je bil z zakonsko ureditvijo določen krog pooblaščenih predlagateljev, ki lahko z zahtevo začnejo postopek za presojo ustavnosti zakona oziroma za presojo ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa, predpisa lokalne skupnosti ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil.

Po uveljavitvi Ustave se je začela spreminjati struktura zadev, v katerih so bili s pobudo za začetek postopka za presojo ustavnosti izpodbijani predpisi, in sicer tako, da so bili vedno večkrat izpodbijani zakoni. V drugi polovici devetdesetih let je pričelo bistveno naraščati število zadev, še posebej število ustavnih pritožb. Številne pristojnosti in širok dostop do Ustavnega sodišča so povzročili, da je Ustavno sodišče prejemalo tisoče zadev, o katerih ni moglo odločati v razumnem roku. Poleg številnih ustavnih pritožb je Ustavno sodišče odločalo o velikem številu sporov glede pristojnosti med sodiščem in državnim organom. Zakonodajna veja oblasti se je na takšno stanje leta 2007 odzvala s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07; ZUstS-A). Zakonske spremembe so v ustavnih okvirih omogočile predvsem hitrejše odločanje o ustavnih pritožbah, niso pa mogle vplivati na odločanje glede drugih pristojnosti, ki so določene v Ustavi.

Večina pristojnosti Ustavnega sodišča je urejena v 160. členu Ustave. Ustavnemu sodišču je bila poverjena presoja ustavnosti zakonov, ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, ustavnosti mednarodnih pogodb ter ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti. Poverjena mu je bila vloga arbitra v sporih glede pristojnosti med državnim zborom, predsednikom republike in vlado, državo in samoupravnimi lokalnimi skupnostmi ter med sodišči in drugimi državnimi organi. Določena je bila pristojnost presoje ustavnosti aktov in delovanja političnih strank ter posebej možnost t. i. predhodne presoje ustavnosti mednarodne pogodbe v postopku njene ratifikacije. Ustava določa še dve posebni pristojnosti Ustavnega sodišča, in sicer odločanje o obtožbi zoper predsednika republike, predsednika vlade in ministre (109. in 119. člen Ustave) ter odločanje o verodostojnosti volilnih rezultatov volitev v državni zbor (tretji odstavek 82. člena Ustave). Ustava je v zadnji alineji prvega odstavka 160. člena dopustila možnost, da se pristojnosti Ustavnega sodišča določijo z zakonom. Na podlagi tega so določene pristojnosti Ustavnega sodišča v Zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi, Zakonu o Državnem svetu, Zakonu o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament in Zakonu o lokalni samoupravi.

Temeljno izhodišče predlaganih sprememb je, da se pristojnosti Ustavnega sodišča praviloma uredijo v Ustavi. Na podlagi tega predlog predvideva, da se v 160. členu Ustave določijo tudi nekatere izmed pristojnosti, ki so sedaj določene z zakoni. Poleg tega je predvideno, da lahko tudi zakon določi dodatno pristojnost, vendar mora tak zakon Državni zbor sprejeti z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev.

Primerjava z ustavnimi ureditvami drugih držav in dosedanje izkušnje pri delu Ustavnega sodišča kažejo na to, da nekatere pristojnosti (npr. presoja podzakonskih predpisov, odločanje o določenih sporih glede pristojnosti) ne pomenijo reševanja tako pomembnih ustavnopravnih vprašanj, da bi moralo o njih odločati Ustavno sodišče kot najvišji varuh ustavnosti, saj se vprašanja nanašajo zlasti na presojo zakonitosti aktov in ravnanj. Zato je drugo izhodišče spremembe 160. člena možnost prenosa takšnih pristojnosti z Ustavnega sodišča na druga sodišča, če tako določi zakonodajalec.

Glede na predvideno možnost prenosa pristojnosti za presojo podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti na druga sodišča naj bi Ustava določala temeljna pooblastila tudi za odločanje drugih sodišč. Po predlagani spremembi 161. člena naj bi tako kot Ustavno sodišče tudi druga sodišča imela pri izvrševanju teh pristojnosti pooblastilo razveljaviti oziroma odpraviti navedene predpise. Predvideno je črtanje tretjega odstavka 161. člena, ker ni potrebna posebna ustavna določba za ureditev pravnih posledic odločitev Ustavnega sodišča z zakonom.

Ustava v 162. členu prepušča ureditev postopka pred Ustavnim sodiščem zakonu. Glede na predlagano ustavno ureditev, da se pristojnosti Ustavnega sodišča praviloma določijo v Ustavi, se v predlogu izrecno določajo subjekti, ki so zaradi svojega ustavnega položaja oziroma pomena upravičeni z zahtevo začeti postopek pred Ustavnim sodiščem. O njihovi zahtevi Ustavno sodišče mora odločiti. Tudi večina drugih primerljivih ustav določa predlagatelje za začetek postopka za presoje ustavnosti zakona v ustavi.

Z namenom zagotoviti učinkovitejše varstvo ustavnosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin se predlaga, naj Ustavno sodišče samo izbere pobude in ustavne pritožbe, o katerih bo odločalo. V pravni državi morajo vsi organi državne ali lokalne oblasti, med njimi še posebej sodišča, zagotavljati varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Vloga Ustavnega sodišča kot najvišjega varuha ustavnosti in človekovih pravic pa naj bo, da s svojimi odločitvami v izbranih zadevah vzpostavlja visoke ustavne standarde njihovega varstva, ki bodo vodilo drugim organom pri odločanju o pravicah in obveznostih. Hkrati bo Ustavno sodišče na ta najpomembnejša vprašanja lahko odgovorilo v bistveno krajšem času kot doslej, s čimer bo tudi v postopku pred Ustavnim sodiščem zagotovljena človekova pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. S tem bo – kljub manjšemu številu odločitev Ustavnega sodišča – dejansko in v krajšem času zagotovljeno varstvo ustavnih pravic večjemu številu državljank in državljanov.
II. OSNUTEK USTAVNEGA ZAKONA O SPREMEMBAH 160., 161. IN 162. ČLENA USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE

I


V Ustavi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04 in 68/06) se spremenijo naslednje določbe:
1. člen

V 160. členu se v prvem odstavku druga alineja spremeni tako, da se glasi:
"– o skladnosti zakonov s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo;".

Tretja, četrta in peta alineja se črtajo.

Šesta alineja postane nova tretja alineja.

Sedma in osma alineja se črtata.

Deveta in deseta alineja postaneta novi četrta in peta alineja.

Doda se nova šesta alineja, ki se glasi:
"– o pritožbah proti odločitvi glede potrditve mandata oziroma glede ugotovitve izidov volitev članov državnega sveta, poslancev v evropskem parlamentu in predsednika republike;".

Dosedanja enajsta alineja, ki postane sedma alineja, se spremeni tako, da se glasi:
"– o drugih zadevah, ki so mu naložene s to ustavo ali z zakonom, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino navzočih poslancev.".

Tretji odstavek se spremeni tako, da se glasi:

"Ustavno sodišče odloča o skladnosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z ustavo, s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, in z zakoni, ter o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, s podzakonskimi predpisi, če zakon, sprejet z dvotretjinsko večino navzočih poslancev, ne določa, da o tem odloča drugo sodišče."

2. člen

V 161. členu se naslov spremeni tako, da se glasi:
"(presoja ustavnosti predpisov)"

V četrtem stavku prvega odstavka se za besedo "sodišče" doda besedilo "ali drugo pristojno sodišče". V petem stavku se za besedo "sodišče" doda besedilo "ali drugo pristojno sodišče".

Drugi odstavek se spremeni, tako da se glasi:
"Če ustavno sodišče pri odločanju o ustavnosti zakona ugotovi tudi protiustavnost podzakonskega predpisa, predpisa lokalne skupnosti ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ga lahko v skladu s prejšnjim odstavkom odpravi ali razveljavi tudi, če zakon v skladu s tretjim odstavkom prejšnjega člena za presojo njegove skladnosti določa pristojnost drugega sodišča."

Tretji odstavek se spremeni tako, da se glasi:
"Če ustavno sodišče pri odločanju o ustavni pritožbi ugotovi tudi protiustavnost zakona, drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, ga lahko v skladu s prvim odstavkom tega člena odpravi ali razveljavi. Enako lahko odloči tudi, če zakon v skladu s tretjim odstavkom prejšnjega člena za presojo skladnosti predpisa določa pristojnost drugega sodišča."

3. člen

V 162. členu se drugi odstavek spremeni tako, da se glasi:
"Presojo ustavnosti zakona v postopku pred ustavnim sodiščem lahko zahtevajo:
– tretjina poslancev državnega zbora,
– državni svet,
– vlada,
– predsednik republike,
– varuh človekovih pravic, če meni, da zakon protiustavno posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine,
– samoupravna lokalna skupnost, če meni, da zakon posega v njen z ustavo zagotovljen položaj in
– reprezentativni sindikat za območje države, če meni, da zakon protiustavno posega v pravice delavcev."

Doda se nov tretji odstavek, ki se glasi:
"Presojo ustavnosti oziroma zakonitosti podzakonskega predpisa, akta lokalne skupnosti ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko zahtevajo v postopku pred ustavnim sodiščem državni zbor in vlada ter predlagatelji iz pete do sedme alineje prejšnjega odstavka pod pogoji iz navedenih alinej, če ni z zakonom iz tretjega odstavka 160. člena določeno drugače. Presojo ustavnosti oziroma zakonitosti akta lokalne skupnosti lahko zahteva tudi župan pod pogoji, ki jih določa zakon."

Doda se nov četrti odstavek, ki se glasi:
"Predlagatelji iz prve do četrte alineje drugega odstavka tega člena lahko zahtevajo presojo ustavnosti zakona v roku, ki ga določa zakon."

Doda se nov peti odstavek, ki se glasi:
"Predlagatelji ne morejo zahtevati presoje ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov, ki so jih sami sprejeli."

Doda se nov šesti odstavek, ki se glasi:
"Pobudo za začetek postopka za presojo ustavnosti zakona ali za presojo ustavnosti in zakonitosti drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes."

Doda se nov sedmi odstavek, ki se glasi:
"Ustavno sodišče odloča o ustavni pritožbi zaradi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin po izčrpanju vseh pravnih sredstev pred pristojnimi sodišči."

Doda se nov osmi odstavek, ki se glasi:
"Ustavno sodišče prosto odloči, ali bo pobudo oziroma ustavno pritožbo obravnavalo."

V dosedanjem tretjem odstavku, ki postane deveti odstavek, se za besedo "podlagi" dodata besedi "pobude ali".

II

1. Zakon o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo) je treba uskladiti s tem ustavnim zakonom v enem letu po njegovi uveljavitvi. Do tedaj odloča ustavno sodišče na podlagi veljavnega zakona.

2. O sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi ter med samimi lokalnimi skupnostmi, o zadevah iz 47.a in 90.c člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08 in 79/09) ter o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov države ali predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti, ki skladno z zakonom urejajo prostor, odloča sodišče v upravnem sporu.

3. V enem letu po uveljavitvi tega ustavnega zakona se z zakonom določi postopek, po katerem sodišče odloča v zadevah iz prejšnje točke.

4. Do uveljavitve zakona iz prejšnje točke odloča o teh zadevah Ustavno sodišče Republike Slovenije.



Ta ustavni zakon začne veljati z razglasitvijo v Državnem zboru Republike Slovenije.

OBRAZLOŽITEV:


1. K SPREMEMBAM 160. ČLENA USTAVE


1. 1. PRVI ODSTAVEK

Pristojnosti Ustavnega sodišča so v Ustavi določene pretežno v prvem in v drugem odstavku 160. člena, poleg tega pa tudi v tretjem odstavku 82. člena (odločanje o potrditvi poslanskih mandatov) ter v 109. in v 119. členu (ugotavljanje odgovornosti predsednika republike, predsednika vlade in ministrov). Na podlagi ustavnega pooblastila iz enajste alineje 160. člena, po katerem odloča Ustavno sodišče tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z zakoni, so bile pristojnosti tega sodišča določene tudi s tretjim odstavkom 50. člena Zakona o Državnem svetu (odločanje o potrditvi mandatov članov Državnega sveta), s 5.č in z 21. členom Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (spori glede predmeta in vprašanja referenduma ter nastanka protiustavnih posledic), s prvim odstavkom 23. člena Zakona o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (odločanje o potrditvi mandatov teh poslancev) ter z drugim odstavkom 47.a člena in s četrtim odstavkom 90.c člena Zakona o lokalni samoupravi (presoja ustavnosti zahteve za razpis referenduma in sklepa o razpustitvi občinskega sveta). Temeljno izhodišče predlaganih sprememb je, da se pristojnosti Ustavnega sodišča praviloma določijo v Ustavi.

Vendar pa predlog v prvi odstavek 160. člena Ustave ni vključil oziroma prenesel vseh pristojnosti Ustavnega sodišča, ki so sedaj urejene v prej navedenih zakonih. Glede pristojnosti Ustavnega sodišča, da na podlagi drugega odstavka 47.a člena in četrtega odstavka 90.c člena Zakona o lokalni samoupravi presoja o ustavnosti zahteve za razpis lokalnega referenduma in o sklepu Državnega zbora o razpustitvi občinskega sveta, je v 2. točki II. razdelka predloga ustavnega zakona predvideno, da bi o tem odločalo sodišče v upravnem sporu. Prenos pristojnosti Ustavnega sodišča za odločanje o sporih glede predmeta referenduma, referendumskega vprašanja in glede nastanka protiustavnih posledic zaradi referenduma, ki so urejene v 5.č in v 21. členu Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, v Ustavo, pa ni potreben, ker je ta pristojnost že po veljavni ureditvi urejena v zakonu, ki se v skladu s predlagano sedmo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave sprejema z dvotretjinsko večino navzočih poslancev.


1. 1. 1. Sprememba druge alineje

Druga alineja prvega odstavka 160. člena določa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava. Predlagano besedilo druge alineje (Ustavno sodišče odloča "o skladnosti zakonov s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo") je usklajeno z besedilom 8. člena Ustave. Pri tem gre za redakcijo, ki naj zagotovi enotno uporabo pojmov v celotnem ustavnem besedilu.





1. 1. 2. Črtanje dosedanjih tretje, četrte in pete alineje

Ustava bi po tem predlogu pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo skladnosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni ter pristojnost za presojo skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, s podzakonskimi predpisi urejala v novem tretjem odstavku 160. člena, vendar bi tudi odprla pot zakonodajalcu za prenos posameznih pristojnosti na drugo sodišče (gl. obrazložitev k dopolnitvi 160. člena Ustave s tretjim odstavkom).


1. 1. 3. Črtanje sedme alineje

Po veljavni ureditvi odloča Ustavno sodišče tudi o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi in med samimi lokalnimi skupnostmi. Predlog predvideva črtanje sedme alineje, ki vsebuje to pristojnost Ustavnega sodišča. Varstvo lokalnih skupnosti glede njihovega ustavnopravnega položaja pred posegi države se namreč zagotavlja s tem, da so lokalne skupnosti upravičene zahtevati presojo ustavnosti zakona, za katerega menijo, da ogroža ustavni položaj oziroma pravice lokalne skupnosti. Tudi dosedanje odločitve Ustavnega sodišča v teh vrstah zadev kažejo, da spori glede pristojnosti nastanejo na ravni izvajanja zakona in s tem uporabe zakona, ne pa na ustavnopravni ravni. Z zakonom je mogoče določiti, da o teh sporih odloča drugo sodišče. Predlog izvedbenega dela ustavnega zakona (2. točka II. razdelka) skladno s tem vsebuje določbo, po kateri bo upravno sodstvo odločalo o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi in o sporih glede pristojnosti med lokalnimi skupnostmi. Kljub takemu prenosu bo Ustavno sodišče še vedno pristojno za odločanje o ustavnosti zakonov, ki urejajo pristojnosti samoupravnih lokalnih skupnosti in položaj, ki jim ga zagotavlja Ustava. Najpomembnejše odločitve o ustavnosti zakonskih določb, ki urejajo vertikalno delitev oblasti v Republiki Sloveniji, bi bile s tem še vedno v pristojnosti Ustavnega sodišča.


1. 1. 4. Črtanje osme alineje

Črtanje te alineje, ki določa, da odloča Ustavno sodišče o sporih glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi, ne pomeni, da bi morali določiti nov organ, ki bi odločal o teh kompetenčnih sporih. O tem, ali zadeva sodi v sodno pristojnost ali ne, bi odločalo sodstvo samo in bi bila odločitev sodišča obvezujoča tudi za druge državne organe.


1. 1. 5. Nova šesta alineja

Pristojnost Ustavnega sodišča za odločanje o volilnih sporih je v Ustavi določena samo za poslance Državnega zbora, ne pa tudi za člane Državnega sveta, poslance Evropskega parlamenta iz Republike Slovenije in predsednika republike. Volilni spor pri volitvah Državnega sveta in Evropskega parlamenta ureja zakon, zato se v skladu z izhodiščem, da se pristojnosti Ustavnega sodišča praviloma določijo v Ustavi, predlaga ureditev teh pristojnosti v novi šesti alineji. Sodno varstvo glede volitev predsednika republike zakonsko sploh ni urejeno, zato se predlaga, naj o verodostojnosti volilnega postopka in volilnih rezultatov, ker gre za volitve na državni ravni, prav tako odloča Ustavno sodišče. Na tak način se konstitucionalizira ustavnosodno varstvo volitev šefa države in članov vseh predstavniških teles na državni oziroma evropski ravni.


1. 1. 6. Sprememba sedanje enajste alineje, ki postane nova sedma alineja

Temeljno izhodišče predlaganih sprememb je, naj se pristojnosti Ustavnega sodišča določijo v Ustavi. Če bi se zakonodajalec odločil za njihovo razširitev, pa naj bo za to določena zahtevnejša dvotretjinska večina navzočih poslancev. S predlagano rešitvijo bi ustavodajalec dosegel sorazmerje med dvema pomembnima ciljema. V primeru, da se glede na drugačne razmere v družbi ali pravnem sistemu pojavi potreba po določitvi nove pristojnosti Ustavnega sodišča, ni treba spreminjati Ustave, ki naj bo kot najvišji pravni akt podvržena spremembam le izjemoma in po poglobljeni in široki strokovni in javni razpravi. Če bi bile namreč pristojnosti Ustavnega sodišča določene taksativno v Ustavi, bi lahko prišlo do primera, ko bi zaradi potrebe po novi pristojnosti morali spremeniti Ustavo. Po drugi strani pa bi z zahtevo po kvalificirani večini za sprejem zakona, s katerim se določajo nove pristojnosti Ustavnega sodišča, ustavodajalec preprečil, da bi prišlo do prenagljenega sprejemanja zakonskih določb, ki bi dodajale nove pristojnosti. Z dodajanjem novih pristojnosti na ravni zakona bi bilo lahko izničeno osredotočenje funkcije Ustavnega sodišča na najpomembnejša ustavnopravna vprašanja, s tem pa tudi namen, zaradi katerega se predlagajo te ustavne spremembe.


1. 2. TRETJI ODSTAVEK

Dosedanja vsebina tretjega odstavka 160. člena se na novo ureja v predlaganem besedilu 162. člena.

Ker je po svoji vlogi Ustavno sodišče predvsem varuh ustavnosti in skladno s tem pristojno za ustavnosodno presojo zakonov kot temeljnih pravnih aktov, ki urejajo razmerja v družbi, je s predlagano spremembo Ustave predvidena možnost, da se lahko presoja pravne pravilnosti splošnih pravnih aktov, ki so nižji od zakona, prenese na druga sodišča. S tem se zasleduje cilj zmanjševanja obremenitve Ustavnega sodišča z namenom zagotavljanja njegove večje učinkovitosti, saj se je v praksi pokazalo, da je ustavnih sporov, ki se nanašajo na izpodbijanje ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov pred Ustavnim sodiščem preveč in da bi lahko navedene postopke v mnogih primerih učinkovito razreševala tudi druga sodišča. Na ta način bi se povečala tako učinkovitost Ustavnega sodišča kot tudi učinkovitost varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj bi lahko dosegli višjo stopnjo pravnega varstva že v drugih sodnih postopkih (npr. v upravnem sporu), ne da bi bilo treba za to doseči obravnavo njihove zadeve pred Ustavnim sodiščem po izčrpanju vseh drugih pravnih sredstev.

Podzakonski predpisi države ter splošni akti za izvrševanje javnih pooblastil so po svoji pravni naravi namenjeni podrobnejšemu urejanju vprašanj, ki jih že ureja zakon na določenem področju. Le zakon je namreč tisti, s katerim lahko država določa pravice in obveznosti (87. člen ustave) tako, da izvirno (originarno) ureja pravni položaj posameznikov in pravnih oseb. Zato so podzakonski akti, ki jih sprejemajo državni organi (npr. vlada, ministri), namenjeni le potrebam razrešitve izvedbenih vprašanj, ki se pojavijo v okviru zakonsko vzpostavljenih temeljnih razmerij. Enako velja tudi za splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, kjer je zakonodajalec za izdajo podzakonskega splošnega akta, s katerim se podrobneje razčlenjujejo zakonske določbe, pooblastil določeno pravno ali fizično osebo, kar se je v praksi zgodilo predvsem na področju ustanavljanja javnih agencij kot neodvisnih regulatorjev določenih dejavnosti (npr. energetika, elektronske komunikacije, trg vrednostnih papirjev itd.). Akti samoupravnih lokalnih skupnosti, kamor po sedanji ureditvi uvrščamo predvsem občinske odloke, lahko sicer tudi izvirno urejajo določena vprašanja, ki izvirajo iz pristojnosti in nalog lokalne samouprave in se nanašajo predvsem na prebivalce posamezne lokalne skupnosti. Vendar tudi zanje velja podrejenost zakonu, saj teh pravnih razmerij ne morejo urejati v nasprotju z zakonsko ureditvijo določenega področja in preko okvirjev pristojnosti za urejanje le-tega z občinskimi predpisi, ki jih predpiše zakonodajalec.

Za vse navedene podzakonske predpise, predpise lokalnih skupnosti in splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, veljajo stroge ustavnopravne zahteve glede njihove skladnosti z višjimi pravnimi akti, saj morajo biti glede na njihovo pravno naravo skladni z Ustavo, s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, ter z zakoni (tako tudi 153. člen Ustave).

Po dosedanji ureditvi, kot je že navedeno, odloča o ustavnosti in zakonitosti navedenih predpisov in splošnih aktov Ustavno sodišče. Ustavno sodišče lahko v svojem postopku navedene akte odpravi ali razveljavi (161. člen Ustave). Vendar pa ne kaže prezreti tega, da tudi druga sodišča, ki odločajo v postopkih o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznikov ali pravnih oseb, na podzakonske predpise države in samoupravnih lokalnih skupnosti in splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, niso vezana, saj so po ustavni ureditvi sodišča vezana le na Ustavo in zakon (125. člen Ustave). To že po sedaj veljavni ureditvi omogoča, da lahko katerokoli sodišče, ki ugotovi, da je podzakonski akt neustaven ali nezakonit, odkloni njegovo uporabo in odloči zgolj na podlagi Ustave in zakona. Možnost, da sodišče odkloni uporabo podzakonskega predpisa (exceptio illegalis), pa ne pomeni, da je v primeru uporabe tega pooblastila podzakonski predpis prenehal veljati. Zato tako odločanje sodišča nima učinkov, ki bi presegali okvirje spora, ki ga sodišče v konkretnem primeru razrešuje. Po veljavni ustavni ureditvi ima pristojnost posegati v veljavnost podzakonskih predpisov le Ustavno sodišče, kar pomeni, da se mora za dosego razveljavitve ali odprave podzakonskega predpisa zadeva obravnavati vselej tudi na Ustavnem sodišču, torej na najvišji stopnji pravnega varstva.

S predlagano rešitvijo novega tretjega odstavka 160. člena Ustave se sicer primarno ohranja pristojnost Ustavnega sodišča, da tako kot do sedaj odloča o skladnosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti in splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, s hierarhično višjimi pravnimi akti, vendar pa se dopušča možnost, da se ta pristojnost prenese na drugo sodišče.

Prenos pristojnosti navedene presoje podzakonskih aktov z Ustavnega sodišča na drugo sodišče je po predlogu ustavnega zakona mogoč z zakonom, ki je sprejet z dvotretjinsko večino navzočih poslancev. Prenos pristojnosti bo torej mogoč glede vseh ali zgolj nekaterih podzakonskih aktov, pri čemer bi bilo tudi ustavno dopustno, da se pristojnosti prenesejo glede različnih vrst podzakonskih aktov na različne vrste sodišč (npr. na upravno sodišče) ali stopnje sodnega odločanja. Zaradi zahtevane kvalificirane večine pri sprejemanju takega zakona je mogoče predvidevati, da se bo na podlagi te ustavne določbe sprejel poseben zakon o prenosu pristojnosti z Ustavnega sodišča na drugo sodišče, saj posamezne določbe ne bi bilo smotrno vključevati v področen zakon, ki bi se moral potemtakem v celoti sprejemati s to posebno večino. Možno pa je tudi, da bi se nekatere pristojnosti prenesle z Ustavnega sodišča na drugo sodišče že s tem ustavnim zakonom v delu, ki ne spreminja Ustave, temveč ureja izvedbo spremembe ustavnih določb, saj bi bil tudi ta sprejet z ustavno zahtevano večino.

Glede na navedeno pristojnost oziroma dolžnost, da sodišča že na podlagi sedaj veljavne ureditve 125. člena Ustave presojajo, ali so podzakonski akti, ki so jih dolžna uporabiti pri svojem odločanju, skladni z Ustavo, zakonom in s pravili mednarodnega prava, je treba poudariti, da se s prenosom take pristojnosti z Ustavnega sodišča na drugo sodišče obremenjenost tega drugega sodišča ne bo povečala oziroma to povečanje ne bo bistveno.

Prenos pristojnosti na drugo sodišče bo pravno sistemsko gledano pomenil zgolj dvoje:

a. Postopek presoje ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa se bo končal že pred drugim sodiščem – torej z vidika stranke že v zgodnejši fazi postopka – in ne šele s presojo pred Ustavnim sodiščem.

Prenos pristojnosti glede presoje ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov na drugo sodišče torej pomeni tudi pristojnost za dokončno odločitev o pravni usodi teh aktov v primeru, če to drugo pristojno sodišče spozna njihovo protiustavnost ter jih pravnomočno odpravi ali razveljavi. Pravni učinki take presoje s tem nastopijo z učinkom erga omnes, s tem pa so tudi zavarovane pravice in pravne koristi vseh drugih pravnih oseb in posameznikov, ki bi bili lahko z izvrševanjem takega protiustavnega ali nezakonitega predpisa prizadeti. Na pravnomočno sodbo sodišča so vezani vsi drugi državni organi. Tudi Ustavno sodišče v primeru izpodbijanja take sodbe z ustavno pritožbo po predlagani ureditvi ne bi imelo več pristojnosti, da samo preko presoje pravilnosti izpodbijane sodbe vsebinsko (ponovno) presoja protiustavnost ali nezakonitost odpravljenega ali razveljavljenega podzakonskega akta. Temeljni namen navedenega prenosa pristojnosti z Ustavnega sodišča na drugo sodišče je namreč prav v tem, da se lahko že v postopku pred tem sodiščem dokončno in pravnomočno zavarujejo ustavne in zakonske pravice posameznika, v katere bi bilo poseženo na podlagi protiustavnega in nezakonitega podzakonskega predpisa – s tem se poveča učinkovitost pravnega varstva posameznikov in pravnih oseb in hkrati razbremeni Ustavno sodišče. Z razveljavitvijo ali odpravo podzakonskega akta s strani (drugega) pristojnega sodišča so tako pravice in pravni interesi posameznika zavarovani, saj na njegovi podlagi ne more več priti do protiustavnega ali nezakonitega posega v njegov pravni položaj – zato tudi ne bi imel več pravnega interesa izpodbijati sodbe sodišča, ki je tak akt odpravilo ali razveljavilo. Posledica navedene pravnomočne sodbe bo praviloma ta, da bo pristojni organ namesto odpravljenega ali razveljavljenega podzakonskega akta moral sprejeti nov akt, ki bo skladen z Ustavo in zakonom, da so bodo na tej podlagi lahko pravno pravilno uresničevali tako javni interes kot tudi interesi drugih subjektov. Ni pa nobene omejitve, po kateri Ustavno sodišče ne bi moglo v okviru odločanja o ustavni pritožbi samo odpraviti ali razveljaviti protiustavnega podzakonskega akta, če bi drugo pristojno sodišče v okviru prenesene presoje pravilnosti podzakonskega akta predhodno presodilo, da protiustavnost ni podana, in bi akt pustilo v veljavi Ustavno sodišče namreč tudi v tem primeru ostaja najvišji organ za varstvo ustavnosti in zato lahko samo vselej presodi drugače ter ugotovi, da je zaradi varstva ustavnih pravic pravnih ali fizičnih oseb treba tak podzakonski akt odpraviti ali razveljaviti.

b. Učinek take sodne odločbe po predlagani ureditvi bo imel učinek tudi za druge sodne in pravne postopke (erga omnes), saj bi imelo to sodišče pooblastilo, da poseže v veljavnost neustavnega oziroma nezakonitega podzakonskega akta in ga odpravi ali razveljavi (glej predlagane spremembe 161. člena Ustave) in ne le, da odkloni njegovo uporabo v konkretnem primeru (exceptio illegalis) kot po veljavni ureditvi.

Zato je mogoče ugotoviti, da bi na podlagi tovrstnega prenosa pristojnosti z Ustavnega sodišča na drugo sodišče slednje pridobilo predvsem novo pooblastilo in ne tudi novih nalog, saj je tako presojo dolžno izvrševati že v sedanjih postopkih po veljavni ustavni ureditvi. Dodatne obremenitve tega drugega sodišča bi se lahko pojavile le v primeru, če bi ob prenosu pristojnosti s spremembami procesnih zakonov, ki urejajo sodne postopke (zakon o pravdnem postopku, zakon o upravnem sporu itd.), uvedli tudi nove možnosti tožb oziroma pravnih sredstev, ki bi jih zakonodajalec predvidel zaradi tovrstnega prenosa pristojnosti.

S predlaganim novim tretjim odstavkom, ki v celoti nadomesti dosedanji tretji odstavek, se omogoča presoja vseh predpisov, tako zakonov kot tudi podzakonskih predpisov, tudi v primerih prenesenih pristojnosti, v okviru postopka z ustavno pritožbo. Takšna ureditev je predlagana, da se zagotovi celovito varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki mu je namenjena ustavna pritožba.


2. K SPREMEMBAM 161. ČLENA USTAVE


2. 1. NASLOV

Naslov 161. člena Ustave je po sedaj veljavnem besedilu "razveljavitev zakona", predlog ustavnega zakona pa ga nadomešča z naslovom "protiustavnost predpisov". Naslov je ustreznejši in natančneje opredeljuje vsebino določb, saj se člen že po veljavni vsebini nanaša na celotno izvrševanje pristojnosti ustavnosodne presoje zakonov in drugih predpisov. Poleg tega gre pri razveljavitvi zakona le za eno od možnosti odločanja, ki jih ima Ustavno sodišče tako po sedanji kot tudi po predlagani ustavni ureditvi. S tega vidika je sedanji naslov neustrezen, predlagane spremembe tega člena Ustave pa bi to neustreznost še povečale.


2. 2. PRVI ODSTAVEK

Ker predvideva predlagana sprememba tretjega odstavka 160. člena Ustave, da je mogoče z zakonom prenesti pristojnost za odločanje o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov z Ustavnega sodišča na drugo sodišče (glej obrazložitev k tretjemu odstavku 160. člena), je treba ustrezno dopolniti tudi 161. člen Ustave tako, da se tudi sodiščem, na katere bi bile te pristojnosti prenesene, omogoči ustrezno izvrševanje njihovih novih pooblastil. Skladno s to rešitvijo je v prvem odstavku 161. člena na dveh mestih dodano besedilo "ali drugo pristojno sodišče", kar pomeni:
da bi lahko poleg Ustavnega sodišča po novi ustavni ureditvi protiustavne ali nezakonite predpise ali splošne akte odpravilo ali razveljavilo tudi drugo pristojno sodišče in
da bi lahko poleg Ustavnega sodišča tudi drugo pristojno sodišče pod pogoji, ki jih določa zakon, do končne odločitve v celoti ali delno zadržalo izvrševanje akta, katerega ustavnost ali zakonitost presoja.

Sodišču, na katerega bi zakonodajalec prenesel pristojnost presoje ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov, se na ta način podeljujejo enaka pooblastila, kot jih ima v tovrstnih postopkih Ustavno sodišče, saj se tako zagotavlja enaka učinkovitost sodnega varstva pravnega položaja posameznikov in pravnih oseb ne glede na to, katero sodišče bo tako pristojnost izvrševalo (torej, ali bo tako pristojnost še naprej izvrševalo Ustavno sodišče ali na podlagi odločitve zakonodajalca drugo pristojno sodišče).

Ponovno kaže poudariti, da se z morebitnim prenosom pristojnosti presoje ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov z Ustavnega sodišča na drugo sodišče obremenitev teh sodišč samo zaradi tega ne bi bistveno povečevala (glej obrazložitev k predlagani spremembi tretjega odstavka 160. člena ustave). S prenosom te pristojnosti bi prišlo le do spremembe pooblastil, ki jih sodišča v slovenskem ustavnem sistemu že imajo. Glede na ustavno določeno vezanost sodnikov na Ustavo in zakon (125. člen ustave) imajo sodniki že sedaj pooblastilo, da podzakonskega akta, za katerega menijo, da je protiustaven ali protizakonit, v konkretnem postopku in z učinkom med strankama ne uporabijo in odločijo neposredno na podlagi Ustave in zakona. S predlagano spremembo Ustave, če ji bo sledil prenos pristojnosti, pa bo pristojno sodišče dobilo tudi pooblastilo, da predpis z učinkom erga omnes razveljavi ali odpravi, torej z učinkom tudi za vse druge primere in ne le za tistega, ki ga trenutno obravnava.

Povedano drugače: sodišča že po veljavni ureditvi pri odločanju o sporih, ki so pred njimi, lahko presojajo tudi ustavnost ter zakonitost podzakonskih aktov, ki so podlaga za njihovo presojo, vendar pa je v primeru ugotovljenega neskladja posledica lahko le ta, da sodišče neustavnega ali nezakonitega podzakonskega predpisa v obravnavanem primeru ne bo uporabilo; po predlagani ureditvi pa bi v primeru te ugotovitve sodišče imelo tudi možnost, da tak podzakonski predpis s svojo sodbo odpravi ali razveljavi (torej poseže v njegovo veljavnost), kar bo imelo neposredni učinek tudi na odločanje drugih sodišč in organov v zadevah, kjer bi bilo treba tak predpis uporabiti kot pravno podlago za odločitev.


2. 3. DRUGI ODSTAVEK

Zaradi morebitnega prenosa pristojnosti presoje ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov z Ustavnega sodišča na drugo sodišče je treba ustavno urediti tudi vprašanje, kako naj Ustavno sodišče ravna v primeru, če tudi po prenosu pristojnosti v svojem postopku odločanja ugotovi, da je določen podzakonski predpis protiustaven. To se lahko zgodi v primeru, ko bo Ustavno sodišče presojalo ustavnost zakonske ureditve, ki je podrobneje razčlenjena s podzakonskim predpisom, oba pa sta bila pravna podlaga za protiustaven poseg v pravni položaj posameznika, ter v primeru, ko bo Ustavno sodišče odločalo o ustavni pritožbi zoper sodno odločbo o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, zoper katero ni več drugih pravnih sredstev in je sprejeta v obravnavo.

Prvo situacijo rešuje predlagani nov drugi odstavek, ki v celoti nadomesti sedaj veljavni drugi odstavek 161. člena Ustave. Z njim se vzpostavlja pooblastilo Ustavnemu sodišču, da lahko ob presoji ustavnosti zakona presoja ustavnost podzakonskih predpisov tudi v primerih, ko bi bilo sicer za njihovo presojo pristojno drugo sodišče. To pooblastilo je potrebno, saj bi se sicer Ustavno sodišče moralo omejiti le na presojo zakona, medtem ko bi morali bodisi upravičeni predlagatelji bodisi posamezniki ali pravne osebe varstvo svojih pravic glede podzakonskega akta po odločitvi Ustavnega sodišča o ustavnosti zakona zahtevati v postopku pred drugim pristojnim sodiščem, kar bi bilo seveda neracionalno.

Podrobnejši pregled te predlagane rešitve pokaže, da bo do presoje ustavnosti podzakonskega akta prišlo le v primeru, ko bo Ustavno sodišče presojalo ustavnost določenega zakona in le v povezavi s to presojo. Tako to pooblastilo ne pomeni podvajanje funkcij sodnega nadzora nad ustavnostjo podzakonskih aktov, temveč le razrešuje morebitno situacijo, ko bi Ustavno sodišče pri opravljanju svoje temeljne funkcije presoje ustavnosti zakonske ureditve ugotovilo, da se protiustavnost razširja tudi na podzakonski akt, izdan na podlagi izpodbijanega zakona. Prav tako velja dodati, da Ustavno sodišče seveda ne bo širilo svoje presoje na podzakonski akt v primeru, če je ta podzakonski akt že pravnomočno odpravilo ali razveljavilo drugo sodišče, ki je o tem odločilo na podlagi prenesene pristojnosti skladno s predlaganim tretjim odstavkom 160. člena Ustave. V takem primeru je njegova protiustavnost že ugotovljena, izpodbijani akt pa ne obstaja več, zato tudi ne bi bilo nobenega razloga, da njegovo morebitno protiustavnost presoja še Ustavno sodišče.


2. 4. TRETJI ODSTAVEK

Druga situacija presoje podzakonskih aktov, ki nastopi v primeru odločanja o ustavni pritožbi, pa se ureja s predlaganim novim tretjim odstavkom, ki v celoti nadomesti sedanji tretji odstavek. S to določbo se Ustavnemu sodišču v okviru postopka odločanja o ustavni pritožbi omogoča, da presoja ustavnost vseh predpisov, tako zakonov kot podzakonskih predpisov, tudi v primerih prenosa pristojnosti presoje skladnosti podzakonskih aktov na drugo sodišče po predlagani rešitvi tretjega odstavka 160. člena. Takšna ureditev je predlagana, da se zagotovi celovito varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki mu je namenjena ustavna pritožba. Kot je bilo že navedeno v obrazložitvi sprememb tretjega odstavka 160. člena Ustave, Ustavno sodišče v primeru navedenega prenosa pristojnosti na drugo sodišče tudi v okviru ustavne pritožbe ne bo presojalo sodbe tega sodišča v delu, s katerim je bil odpravljen ali razveljavljen protiustaven ali nezakonit podzakonski akt, saj je na ta način to (drugo) sodišče na podlagi svoje ustavno podeljene pristojnosti že učinkovito zaščitilo pravni položaj posameznikov in pravnih oseb pred nadaljnjimi posegi, ki bi lahko izvirali iz odpravljenega ali razveljavljenega podzakonskega akta.

Predlagana sprememba tretjega odstavka 161. člena Ustave pomeni tudi vsebinsko črtanje sedanjega tretjega odstavka 161. člena, ki določa, da pravne posledice odločitev Ustavnega sodišča ureja zakon. V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da so odločbe Ustavnega sodišča obvezujoče, kar izhaja že iz samega ustavnega položaja Ustavnega sodišča oziroma, kot je navedlo Ustavno sodišče, "(i)z ustavno opredeljenega položaja izhaja pooblastilo Ustavnemu sodišču, da pri izvrševanju svojih pristojnosti s pravno obvezujočimi učinki razlaga ustavne določbe; v tej funkciji je ustavno sodišče 'varuh' Ustave." (odločba št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999, Uradni list RS, št. 59/99). Ta pravna narava odločb se tudi po predlaganih spremembah Ustave ne spreminja, saj izhaja že iz 2. člena in drugega odstavka 3. člena Ustave. Ker je določanje pravnih posledic različnih vrst odločitev državnih organov, torej tudi Ustavnega sodišča, prepuščeno zakonski ureditvi, pa ni potrebna še posebna ustavna določba, ki bi ureditev tega prepuščala zakonu. Pravne posledice odločitev Ustavnega sodišča bi (tako kot sedaj) urejal zakon, ki ureja postopek pred Ustavnim sodiščem.


3. K SPREMEMBAM 162. ČLENA USTAVE

3. 1. drugI odstavEk

Temeljno izhodišče predlagane spremembe drugega in tretjega odstavka 162. člena Ustave je, da se v Ustavi določijo subjekti, ki so zaradi svojega ustavnega položaja oziroma pomena upravičeni z zahtevo začeti postopek pred Ustavnim sodiščem za presojo ustavnosti zakona, podzakonskih predpisov, aktov samoupravnih lokalnih skupnosti ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Predvideno je, da Ustava taksativno določi krog upravičenih predlagateljev, ki naj bodo, bodisi zaradi posebne vloge v sistemu državne oblasti bodisi zaradi njihovega pomena za uresničevanja pravne ali socialne države oziroma za varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, privilegirani pri dostopu do Ustavnega sodišča. Glede na to krog predlagateljev pred Ustavnim sodiščem ne bi bil tako širok, kot ga predvideva veljavna ureditev, po kateri lahko navedeni postopek pred Ustavnim sodiščem zahteva kar trinajst z zakonom določenih predlagateljev in poleg tega po 156. členu Ustave tudi vsako sodišče. Tako širok krog predlagateljev je izjema v primerljivih ustavnosodnih sistemih v državah članicah Evropske unije. V tradicionalnih zahodnoevropskih sistemih ustavnega sodstva je krog predlagateljev presoje ustavnosti omejen na najvišje organe oblasti in na parlamentarno manjšino (tri do štiri predlagatelje), medtem ko je v nekaterih novih vzhodnoevropskih demokracijah (npr. Poljska, Latvija in Češka republika) krog le-teh nekoliko širši.

Privilegirani predlagatelji imajo korektivno vlogo ter v razmerju do demokratičnega principa večinskega odločanja zagotavljajo učinkovito delovanje države kot ustavne demokracije. Drugače kot veljavna zakonska ureditev predlagane spremembe predvidevajo ločeno urejanje predlagateljev za presojo ustavnosti zakonov (drugi odstavek) oziroma za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, aktov lokalne skupnosti ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil (tretji odstavek).

Privilegiranost upravičenih predlagateljev presoje ustavnosti in zakonitosti v primerjavi s pobudniki presoje je v tem, da lahko ti sprožijo postopek pred Ustavnim sodiščem ne glede na konkretne primere pred sodišči ali drugimi organi. Presoja, ki jo lahko ti predlagajo, je torej abstraktna. Predlagatelji sprožijo postopek za presojo ustavnosti ali zakonitosti z zahtevo, kar pomeni, da mora Ustavno sodišče o njihovem predlogu vsebinsko odločiti.

Predlagani privilegirani predlagatelji so večinoma določeni že v veljavni zakonodaji. Poslanci, državni svet in vlada so subjekti, ki aktivno sodelujejo v zakonodajnem postopku. Njihov pomen kot privilegiranih predlagateljev za presojo ustavnosti zakona je zlasti v tem, da lahko pred Ustavnim sodiščem uveljavijo očitke glede ustavnosti sprejetih zakonov, ki jih v okviru svojih pristojnosti niso uspeli uveljaviti v zakonodajnem postopku. Varuh človekovih pravic je med privilegirane predlagatelje vključen zaradi njegove vloge pri varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Smisel in pomen te institucije sta v celoti vezana na področje varstva temeljnih pravic, zato je prav, da mu Ustava za učinkovito izvrševanje te funkcije omogoča tudi dostop do Ustavnega sodišča. Poseben pomen lokalne samouprave, ki je zagotovljena že v 9. členu Ustave, med njenimi splošnimi načeli, ter nato urejena v členih 138 do 144, narekuje, da so za varstvo vertikalne delitve oblasti med privilegirane predlagatelje vključene tudi samoupravne lokalne skupnosti. Upoštevajoč namen, zaradi katerega naj imajo lokalne skupnosti neposreden dostop do Ustavnega sodišča, je razumljivo, da so lahko aktivno legitimirane samo, če menijo, da zakon posega v njihov z Ustavo zagotovljen položaj. Razlog za vključitev reprezentativnih sindikatov za območje države med privilegirane predlagatelje ustavnosodne presoje je v njihovi vlogi, ki jo imajo pri delovanju socialne države. Načelo socialne države je v naši ustavi izrecno določeno kot temeljno ustavno načelo (2. člen ustave). Poudarjen ustavnopravni pomen gospodarskih in socialnih razmerij pa je razviden tudi iz III. poglavja Ustave, ki je v celoti namenjeno njihovemu urejanju. Med določbami tega poglavja velja še posebej omeniti tiste, ki zadevajo položaj delavcev in sindikalno svobodo. Zato se med predlagatelji ohranjajo tudi sindikati, vendar le tisti, ki jim je priznana reprezentativnost za območje države. Glede na področje delovanja sindikatov je aktivna legitimacija upravičenih sindikatov omejena na primere, kadar bi zakon protiustavno posegal v pravice delavcev. Predlagano je tudi, da se med privilegirane predlagatelje presoje ustavnosti zakona vključi tudi predsednik republike. Predsednik republike namreč sodeluje v zakonodajnem postopku v širšem pomenu, saj po Ustavi razglaša sprejete zakone (91. člen Ustave). S tem sprejema soodgovornost za ustavno pravilnost zakonske ureditve, pri čemer pa mu glede na njegovo ustavno vlogo ni dana možnost, da na to kakorkoli vpliva v samem poteku zakonodajnega postopka. Teorija in ustavne ureditve nekaterih evropskih držav zato predsedniku republike priznavajo pravico, da ob razglasitvi zakona sam opravi tudi presojo ustavnosti sprejete zakonske ureditve tako s formalnega kot z materialnega (vsebinskega) vidika in mu skladno s tem dajejo tudi različne možnosti ravnanja v primeru, če meni, da je sprejeti zakon protiustaven – npr. formalno možnost veta, na podlagi katerega mora parlament o zakonu ponovno odločati, možnost, da zavrne razglasitev zakona (npr. Zvezna republika Nemčija, Avstrija, itd.), pa tudi možnost, da sproži postopek presoje zakona pred Ustavnim sodiščem. V vseh navedenih načinih je tako pooblastilo torej dano predsedniku republike zato, da se vzpostavi dodaten mehanizem varstva ustavne ureditve. Glede na to, da je namen predlaganega Ustavnega zakona, da se zagotovi večja stopnja varstva ustavnosti v pravnem redu Republike Slovenije, je smotrno sprejeti tudi rešitev, da predsednik republike lahko sam začne postopek presoje ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem. Ob tem ne kaže prezreti možnosti, da bi lahko predsednik republike ob sprožitvi takega postopka ustavnosodne presoje Ustavnemu sodišču takoj tudi predlagal, naj po uveljavitvi zadrži izvrševanje takega zakona, pri čemer pa bi bila presoja o ustreznosti in potrebnosti takega zadržanja v rokah Ustavnega sodišča.


3. 2. NOVI TRETJI ODSTAVEK

V novem tretjem odstavku so določeni predlagatelji, ki lahko zahtevajo presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov, aktov lokalne skupnosti ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. V primerjavi s predlagatelji za presojo ustavnosti zakona med predlagatelji za presojo ustavnosti in zakonitosti teh aktov ni tretjine poslancev in državnega sveta. Razlog je v tem, da so tako delovanje poslancev kot tudi ustavni položaj in pristojnosti državnega sveta vezani na zakonodajno delovanje državnega zbora. Dodatno pa je med predlagatelje za presojo zakonitosti vključen državni zbor, kar je mehanizem nadzora zakonodajne oblasti nad izvršilno vejo oblasti oziroma nadzora države nad zakonitostjo predpisov lokalnih skupnosti. Med predlagatelji za presojo zakonitosti navedenih aktov ni predsednika republike, tudi če bi bil vključen med predlagatelje za presojo ustavnosti zakona. Pri zahtevi za presojo zakonitosti podzakonskega predpisa, akta lokalne skupnosti ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, so varuh človekovih pravic, samoupravne lokalne skupnosti in reprezentativni sindikati za območje države omejeni z enakimi pogoji kot pri zahtevi za presojo ustavnosti zakona.

V novem tretjem odstavku je posebej določeno, da je lahko tudi župan predlagatelj presoje ustavnosti oziroma zakonitosti akta lokalne skupnosti v skladu s pogoji, ki jih bo določil zakon. Tako se na ustavno raven prenaša zakonska določba iz Zakona o lokalni samoupravi (peti odstavek 33. člena).

Opozoriti je treba, da v zvezi s položajem sodišč glede ocene ustavnosti zakonov ni predvidena sprememba 156. člena Ustave. Med privilegiranimi predlagatelji zahtev in strankami, ki lahko vložijo pobudo, še vedno obstaja sodna veja oblasti, ki mora biti pozorna na ustavnost zakonov, ki jih mora uporabiti v konkretnih zadevah. Če sodišče v konkretnem sodnem postopku meni, da so določbe zakona, katere bi moralo uporabiti, protiustavne, mora sprožiti konkretni ustavnosodni nadzor.


3. 3. NOVA ČETRTI IN PETI ODSTAVEK

Za predlagatelje, ki sodelujejo v zakonodajnem postopku, je predvideno, da lahko zahtevo vložijo le v roku, ki bi ga določil zakon (npr. v roku enega leta). Gre namreč za subjekte, ki lahko na protiustavnosti predlaganega zakona opozarjajo že med zakonodajnim postopkom. Če torej ti predlagatelji menijo, da je zakon protiustaven, razlogi pravne varnosti in enakosti pred zakonom zahtevajo, naj postopek pred Ustavnim sodiščem sprožijo čim prej.

S predlagano določitvijo predlagateljev v Ustavi je treba na ustavno raven prenesti tudi ureditev iz Zakona o Ustavnem sodišču, po kateri predlagatelji ne morejo zahtevati presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov, ki so jih sami sprejeli. Če je namreč predlagatelj pristojen za sprejem predpisa, lahko tak predpis kadarkoli spremeni, če meni, da je protiustaven ali nezakonit.


3. 4. NOVI ŠESTI ODSTAVEK

S predlagano spremembo šestega odstavka 162. člena je jasneje kot v veljavnem besedilu predvideno, da lahko pobudo za začetek postopka za presojo ustavnosti zakona oziroma za presojo ustavnosti ali zakonitosti drugega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, vložijo tisti, ki izkažejo pravni interes.

Ureditev ustavnih sodišč v drugih državah ne predvideva dvojnega dostopa posameznikov in pravnih oseb do ustavnega sodišča (npr. v Zvezni republiki Nemčiji) ali pa ga sploh ne predvideva (npr. v Italiji in Franciji). Kljub temu predlog predvideva ohranitev pobude kot posebnega pravnega sredstva, s katerim je mogoče neposredno izpodbijati zakon ali drug predpis. Tako naj bi imeli posamezniki in pravne osebe še naprej možnost doseči presojo ustavnosti zakona ali drugega predpisa tako v okviru postopka z ustavno pritožbo (predlagani tretji odstavek 161. člena) kot v postopku s pobudo. Ta dva postopka bi se tudi v bodoče razlikovala. Ustavno sodišče bo imelo v okviru postopka z ustavno pritožbo še naprej pooblastilo, da tudi samo začne postopek za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, če bi ugotovilo, da je to potrebno zaradi odločitve o ustavni pritožbi, ne da bi moral pritožnik takšno presojo izrecno zahtevati in jo argumentirati. Na podlagi pobude pa bi Ustavno sodišče v posebnem postopku, ki bi ga začelo za presojo ustavnosti zakona oziroma ustavnosti ali zakonitosti drugega predpisa, kot doslej, presojalo predpis, ne da bi hkrati odločalo tudi o zadevi iz konkretnega postopka. Vendar se tudi poslej zahteva, naj pobudniki izkazujejo pravni interes, saj bi sicer uvedli pobudo kot actio popularis, za kar se ustavodajalec že leta 1991 ni odločil.

Ocenjuje se, da je, ob hkratni uvedbi diskrecije glede odločitve o tem, katere pobude naj se obravnavajo, takšno posebno pravno sredstvo lahko učinkovit prispevek k pravni varnosti, še posebej v primerih, ko bi predpis zajemal zelo veliko število njegovih naslovnikov. Prav tako je to posebno pravno sredstvo pomembno zaradi tega, ker je na nek način širše od ustavne pritožbe. Z ustavno pritožbo je namreč mogoče uveljavljati le kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, s pobudo pa je mogoče na predpis naslavljati tudi očitke o neskladnosti z vidika drugih ustavnih določb, pri čemer so še posebej pomembne tiste, ki urejajo razmerja med organi državne oblasti in splošna ustavna načela. V tem pogledu je pobuda tudi korektiv predlagateljem, ki naj imajo zaradi njihovega položaja v sistemu državne oblasti oziroma njihove vloge glede varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin v postopku pred Ustavnim sodiščem še naprej privilegiran položaj, da z zahtevo začnejo postopek pred Ustavnim sodiščem.


3. 5. NOVI SEDMI ODSTAVEK

Po veljavni ureditvi so pogoji za vložitev ustavne pritožbe urejeni v tretjem odstavku 160. člena Ustave. Ta predvideva, da lahko zakon določi izjemo od zahteve po izčrpanosti pravnega varstva, kar je sicer pogoj za odločanje o vsebinski utemeljenosti ustavne pritožbe. Predlagano besedilo sedmega odstavka 162. člena Ustave glede zahteve po predhodni izčrpanosti vseh pravnih sredstev ne predvideva izjem, ki bi jih lahko določil zakonodajalec. To je neposredno povezano s predlagano spremembo v naslednjem odstavku, ki pomembno izpostavlja subsidiarno vlogo Ustavnega sodišča pri varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Veljavno ustavno besedilo "pravno varstvo" naj se nadomesti z besedilom "pravna sredstva", ki ga uporablja tudi Zakon o Ustavnem sodišču. Dodaja se še besedna zveza "pred pristojnimi sodišči". S tem je jasneje določeno, da mora pritožnik pred vložitvijo ustavne pritožbe izčrpati sodno pot. Zahteva po izčrpanosti pravnih sredstev pred pristojnimi sodišči enotno izhaja tudi iz ustaljene ustavnosodne presoje Ustavnega sodišča že na podlagi veljavnega ustavnega besedila. Zahteva po izčrpanosti pravnih sredstev je dejansko že doslej odražala subsidiarnost vloge Ustavnega sodišča pri varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ustavno sodišče je bilo že doslej zelo strogo pri zahtevi po izkazani predhodni izčrpanosti zatrjevanja kršitev človekovih pravic v sodnih postopkih, pri čemer ustaljena ustavnosodna presoja zahteva tudi t. i. materialno izčrpanost. To pomeni, da so morali pritožniki že doslej izkazovati, da so kršitve človekovih pravic, ki jih uveljavljajo z ustavno pritožbo, pred tem že (neuspešno) uveljavljali v pravnih sredstvih pred pristojnimi sodišči. S predlaganimi spremembami Ustave se še toliko bolj poudarja subsidiarna vloga Ustavnega sodišča pri varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zato je na mestu opustitev izjemnega predčasnega odločanja Ustavnega sodišča.

Zahteva bo predhodni izčrpanosti pravnih sredstev pred pristojnimi sodišči je pomembna tako z vidika kakovostnega odločanja Ustavnega sodišča kot tudi z vidika zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva. Na eni strani bo le tako namreč Ustavno sodišče imelo, ko bo že končan posamični sodni postopek, na razpolago odgovore na vprašanja, kako se predpis uporablja v sodni praksi in kako sodišča pri tem razlagajo ustavne določbe o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, prav tako pa tudi vse argumente in razloge za odločitev sodišč, kar vse bo prispevalo h kakovostnejšemu odločanju Ustavnega sodišča in s tem k utrjevanju pravne varnosti kot enem izmed načel pravne države (2. člen Ustave). V primeru, ko se bo pristojni sodnik odločil za vložitev zahteve za oceno ustavnosti zakona, pa bo imelo Ustavno sodišče na razpolago tudi njegovo argumentacijo, ki bo prav tako izhajala iz okoliščin konkretnega primera, v katerem sodnik odloča. Na drugi strani tudi iz same pravice do učinkovitega sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) izhaja zahteva, da morajo stranke, kolikor je sodno odločanje vezano na njihove zahteve oziroma predloge, v tem postopku tudi zatrjevati in uveljavljati morebitno protiustavnost predpisov oziroma zahtevati spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V nasprotnem primeru, če bi bilo le Ustavno sodišče tisto, ki naj bi bilo edino in šele po tem, ko bi bil sodni postopek pred vsemi pristojnimi sodišči že končan, poklicano k spoštovanju ustavnosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, bi bila namreč zahteva po učinkovitem sodnem varstvu bistveno prizadeta. S predlaganimi spremembami se tako dejansko ne spreminja vloga sodišč, saj jim je že na podlagi veljavne Ustave zaupana odgovornost, da odločajo ne le na podlagi zakonov, temveč tudi na podlagi Ustave.

Veljavni tretji odstavek 160. člena Ustave, po katerem o sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo Ustavno sodišče odloča po merilih in postopku, določenih z zakonom, zaradi sistemske spremembe ni več potrebna. Z uvedbo sistema (glej obrazložitev k novemu osmemu odstavku 162. člena), po katerem Ustavno sodišče prosto odloča o sprejemu ustavnih pritožb v obravnavo, zakonodajalec ne more več predpisovati meril za sprejem, temveč bo ta oblikovalo Ustavno sodišče s svojo ustavnosodno presojo.


3. 6. NOVI OSMI ODSTAVEK

Predlagani novi osmi odstavek 162. člena Ustave, po katerem bi Ustavno sodišče prosto odločalo o tem, ali bo ustavne pritožbe in pobude za presojo predpisov obravnavalo, pomeni uvedbo diskrecije pri izbiri zadev za odločanje. Predlagana sprememba pomeni sistemsko novost in je ena izmed najpomembnejših sprememb, ki so predlagane. Ustavno sodišče po veljavni ureditvi z razlago meril in pogojev, določenih v Zakonu o Ustavnem sodišču (za ustavne pritožbe v 55.a členu in v drugem odstavku 55.b člena, za pobude v drugem odstavku 26. člena), odloča, katere izmed ustavnih pritožb in pobud bo sprejelo v obravnavo in bodisi v postopku odločanja o ustavni pritožbi bodisi v postopku za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa odločilo o njihovi utemeljenosti. Vendar to pomeni, da mora postopek odločanja izpeljati v vsaki posamezni zadevi – vedno mora odločiti tudi o tem, da niso izpolnjene procesne predpostavke za odločanje oziroma da niso izpolnjeni merila in pogoji za sprejem v obravnavo. Navedeno pa, da bi se doseglo odločanje brez nepotrebnega odlašanja v vseh zadevah, kot je razvidno iz priloge k tej obrazložitvi, v resnici vodi do tega, da se o zahtevnejših zadevah praviloma odloča bistveno dlje (tudi štiri leta in več), kot bi se odločalo, če ne bi bilo treba izvesti vseh postopkov, ki se tudi po skrbni proučitvi zadeve končajo z negativno odločitvijo za udeleženca v postopku.

Sklepi, s katerimi Ustavno sodišče pobudo zavrže (ker niso izpolnjene procesne predpostavke) oziroma zavrne (ker je očitno neutemeljena ali če od odločitve ni pričakovati rešitve pomembnega pravnega vprašanja), morajo biti po veljavni ureditvi obrazloženi. Sklepi, s katerimi ustavne pritožbe niso sprejete v obravnavo ali so zavržene, so lahko sicer neobrazloženi, vendar zahtevajo ti postopki odločanja glede na njihovo število veliko časa, ki bi ga bilo treba namenjati zahtevnim ustavnopravnim vprašanjem. Ta vidik bi bil pri uvedbi diskrecije pomembno upoštevan, ker bi pritožnik ali pobudnik v relativno kratkem času po vložitvi vloge prejel obvestilo Ustavnega sodišča o tem, ali je bila vloga izbrana za odločanje ali je Ustavno sodišče ne bo obravnavalo.

Uvedba sistema diskrecije pri izbiri zadev bo pomenila pomemben premik v konceptu ustavnosodnega nadzora v najširšem smislu. Sistem ustavnosodnega varstva se bo bistveno preusmeril od sistema varovanja individualnih interesov strank v postopku v širše, za celotno družbo in pravni sistem pomembno varovanje ustavnosti, zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Predlog izhaja iz izhodišča, naj ima ustavnosodno varstvo (tako v postopku ustavne pritožbe kot tudi pri pobudah) subsidiarno naravo, kajti človekove pravice in temeljne svoboščine morajo ustrezno varovati že redna sodišča. Subsidiarna vloga Ustavnega sodišča pri varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter primarna vloga sodišč izhaja že iz veljavne Ustave. Prvi odstavek 15. člena Ustave določa, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave. Člen 125 Ustave pa vzpostavlja povezanost sodišč z Ustavo, saj so ta pri sojenju vezana na Ustavo in zakon. Vezanost sodišč na Ustavo pomeni, da morajo pri sojenju razlagati zakone tako, da je njihova uporaba v konkretnih zadevah skladna z Ustavo, zlasti da niso kršene človekove pravice. Človekove pravice in temeljne svoboščine morajo torej na prvem mestu upoštevati vsa sodišča, ki morajo zakonske določbe vedno preizkušati tudi z vidika njihove skladnosti z Ustavo. Če menijo, da zakonske določbe, ki bi jo morala uporabiti v konkretnem primeru, ni mogoče razlagati na ustavnoskladen način oziroma da je ta protiustavna, morajo sodišča postopek prekiniti in začeti postopek za oceno njene ustavnosti pred Ustavnim sodiščem (156. člen Ustave). Podzakonske predpise pa lahko sodišča v konkretnih primerih celo spregledajo, če menijo, da so nezakoniti ali protiustavni, in odločijo neposredno na podlagi zakona oziroma na podlagi njegove ustavnoskladne razlage (exceptio illegalis). Takšna razlaga izhaja tudi iz številnih odločitev Ustavnega sodišča.

Diskrecija pri izbiri zadev bi Ustavnemu sodišču omogočila, da se osredotoči na vlogo najvišjega razlagalca ustavnih določb, zlasti tistih o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. V tem smislu vloga in namen Ustavnega sodišča ne bi bila več osredotočena na reševanje konkretnih zadev in na zagotavljanje individualnega varstva, temveč bi bila njegova vloga primarno v tem, da bi splošno obvezujoče vsebinsko napolnjevalo določbe Ustave in postavljalo objektivna merila za njihovo veljavo in uporabo. Subjektivno ustavnosodno varstvo bi se umaknilo objektivni funkciji; konkretni primeri bi imeli predvsem pomen sprožilnih zadev, na podlagi katerih bi Ustavno sodišče postavljalo objektivne ustavnopravne standarde ustavnosti in varstva človekovih pravic. Glede na pravno obvezujočo naravo odločitev Ustavnega sodišča in glede na to, da morajo že sodišča v vseh sodnih postopkih varovati človekove pravice in temeljne svoboščine že na podlagi prvega in četrtega odstavka 15. člena ter 125. člena Ustave, bo individualno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin zagotovljeno že v sodnih postopkih. Ustavno sodišče bo tako lahko na tem področju vzpostavljalo svojo subsidiarno vlogo, s katero bo lahko oblikovalo temeljna merila varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, in tako pripomoglo k temu, da se v državi vzpostavi ustrezno visoka raven njihovega varstva. S tem bo svojo vlogo varuha Ustave lahko opravilo učinkoviteje, v krajšem času bo lahko odgovorilo na pomembna ustavnopravna vprašanja in s tem dejansko kakovostneje prispevalo tudi k zagotavljanju individualnega varstva; slednje namreč sedaj že zaradi poteka časa, ki ga potrebuje Ustavno sodišče, da odloči, velikokrat izgublja na pomenu.

Za delo Ustavnega sodišča pomeni uvedba diskrecije pri izbiri zadev za obravnavo pomemben premik od položaja, ko se mora Ustavno sodišče opredeliti do vsake zadeve in o njej odločiti. Ta premik bi bil usmerjen v izbiro zadev, ki odpirajo najpomembnejša ustavnopravna vprašanja. Spremembo lahko opišemo tudi kot premik od sistema negativne selekcije k sistemu pozitivne selekcije. Z določbo o prostem odločanju o obravnavi ustavnih pritožb in pobud dosežemo, da se Ustavno sodišče osredotoča na to, katere zadeve je treba obravnavati, in ne več na to, katerih zadev ne bo obravnavalo, ker bodisi niso izpolnjene procesne predpostavke za njihovo obravnavo bodisi so očitno neutemeljene. Takšne odločitve namreč zajemajo, kot že ves čas kažejo statistični podatki o delu Ustavnega sodišča, prav veliko večino sedanjih odločitev Ustavnega sodišča.

Kriterije za izbiro bo, kot velja tudi v drugih sistemih, ki poznajo diskrecijo, razvilo Ustavno sodišče sámo, zavedajoč se svoje vloge v sistemu ustavne demokracije. Za odločitev, ali bo obravnavalo določeno zadevo, bo lahko upoštevalo predvsem, ali je mogoče od odločitve pričakovati dvig ravni varstva ustavnosti v širšem pomenu. Med takšne primere bo mogoče uvrstiti predvsem zadeve, ki bodo odpirale nova pomembna vprašanja glede ravni varstva človekovih pravic v državi, o katerih se Ustavno sodišče še ni izreklo, ali ki bodo odpirale druga pomembna ustavnopravna vprašanja. Prav tako bo lahko izbralo vloge, ki bodo izkazovale resen dvom v ustavnost zakonskih določb, ki bodo podlaga za odločanje sodišča v posamičnih sodnih postopkih, pa tudi vloge, za katere bo Ustavno sodišče ocenilo, da glede na morebitno resnost kršitev človekovih pravic ali njihovo nespoštovanje kljub temu, da je Ustavno sodišče kot varuh Ustave že opredelilo njihovo vsebino, zahtevajo njegovo odločanje.

S takšno spremembo razumevanja sistema ustavnosodnega nadzora je povezana tudi vloga odločitev Ustavnega sodišča v strokovni javnosti. Manjše število odločitev Ustavnega sodišča, izdanih v skrbno izbranih zadevah (z vidika odpiranja pomembnih vprašanj za raven varstva ustavnosti), poleg tega pa plod temeljitih in poglobljenih analiz, bi pomenilo pregleden in razumljiv vir ustavnopravnih argumentov za pravnike, uporaben v postopkih pred sodišči ali drugimi državnimi organi. To lahko pomembno prispeva k pravni varnosti in s tem h krepitvi pravne države.

Diskrecija pomeni, da je trditveno breme, zakaj naj bi Ustavno sodišče določeno zadevo sprejelo v obravnavo, na pritožniku oziroma pobudniku. Vlagatelj bo moral z ustavnopravnimi argumenti prepričati Ustavno sodišče, da je njegova zadeva tako pomembna, da jo bo Ustavno sodišče obravnavalo. Seveda bo moral vlagatelj ponuditi tudi ustavnopravne argumente, ki bodo vsebinsko utemeljevali vlogo.

Z uvedbo diskrecije glede sprejema zadev v obravnavo se tudi bistveno poveča odgovornost institucionalnih akterjev sistema ustavnosodnega nadzora. Zlasti in na prvem mestu bo večja odgovornost samega Ustavnega sodišča, ki bo odgovorno tudi za izbiro zadev, s katerimi se ukvarja. V okviru diskrecije se povečuje tudi odgovornost subjektov s privilegiranim dostopom do Ustavnega sodišča. To odgovornost je treba razumeti zlasti v tem, da predlagatelji upoštevajo svojo vlogo v sistemu ustavnosodnega nadzora (v najširšem pomenu besede) in ta privilegij uporabljajo zlasti za zagotavljanje standardov varstva ustavnosti, človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter vladavine prava. Ključnega pomena pri izvrševanju pravice predlagateljev zahteve je zavedanje, da morajo, kljub načeloma neomejenemu številu zadev, ki jih lahko posamezni predlagatelj vloži, tudi predlagatelji opravljati določeno selekcijo in od Ustavnega sodišča zahtevati odgovor na res najpomembnejša vprašanja z vidika varstva ustavnosti, ki nimajo nujno vpliva zgolj na področje, v zvezi s katerim je bila vložena zahteva, ampak tudi na druga podobna in povezana področja. Krepi pa se tudi odgovornost sodišč, od katerih že veljavna Ustava zahteva, da pri odločanju o pravicah in obveznostih razlagajo Ustavo in zakone. K temu jih zavezuje tudi spoštovanje človekove pravice do učinkovitega sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave.

Predlagane spremembe glede na predstavljene argumente niso usmerjene v to, da bi se posameznikom ali pravnim osebam omejeval dostop do Ustavnega sodišča. Nasprotno, ta ostaja enako širok, kot je bil doslej. Predlagane spremembe so dejansko usmerjene v krepitev spoštovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin v vseh pravnih postopkih (upravnih in sodnih), v katerih pristojni organi odločajo o pravicah, obveznostih, pravnih koristih ali o odgovornosti za ravnanja. Na podlagi predlaganih sprememb bo moral zakonodajalec v roku enega leta po njihovi uveljavitvi podrobneje določiti postopek pred Ustavnim sodiščem. Ureditev nekaterih vprašanj pa bo treba prepustiti poslovniku Ustavnega sodišča.

Argumenti za uvedbo sistema diskrecije so predstavljeni tudi v priloženem prikazu ureditve pristojnosti in položaja ustavnih sodišč v drugih državah, in sicer ob prikazu nemške ureditve. Pri tem velja posebej opozoriti na novejšo špansko ureditev, ki se je glede ureditve ustavnega sodišča s podobnimi pristojnostmi, kot jih ima slovensko ustavno sodišče, približala diskreciji pri izbiri ustavnih pritožb, o katerih bo ustavno sodišče odločalo.


3. 7. SEDANJI TRETJI ODSTAVEK, KI POSTANE DEVETI ODSTAVEK

Predlagana dopolnitev besedila dosedanjega tretjega odstavka 162. člena z besedami "pobude ali" je potrebna zaradi predlagane uvedbe diskrecije Ustavnega sodišča pri sprejemu pobud v obravnavo.



4. K II. RAZDELKU


Za uveljavitev predvidenih ustavnih sprememb je treba zavezati zakonodajalca k spremembi zakonodaje.

Točka 1

Predvideno je, da se Zakon o Ustavnem sodišču uskladi s temi ustavnimi spremembami v roku enega leta, dotlej pa naj Ustavno sodišče odloča na podlagi veljavne zakonodaje.

Točka 2

V določbah predloga ustavnega zakona, ki se nanašajo na izvrševanje sprejetih sprememb Ustave, so vključene že nekatere rešitve, ki predvidevajo nadaljnjo konkretizacijo načrtovanih sprememb pri delu in pristojnostih Ustavnega sodišča. S tem se zagotavlja, da ustavna reforma čim prej pridobi tudi dejanske učinke in pozitivne posledice za povečanje učinkovitosti dela, s tem pa tudi za povečanje ravni ustavnosodnega varstva pravic državljank in državljanov Republike Slovenije.

Glede na doseženo skoraj splošno soglasje pravne znanosti in ugotovitev samega Ustavnega sodišča je že v predlog ustavnega zakona v tem delu vključen prenos nekaterih pristojnosti z Ustavnega sodišča na druga pristojna sodišča. S tem se odpravlja potreba po ponovnih zakonodajnih postopkih glede vprašanj, ki so vsebinsko del zastavljene ustavne reforme, hkrati pa se zagotavlja tudi izpolnjevanje formalno predpisanega pogoja glede potrebne večine glasov poslancev za odločitev o prenosu navedene pristojnosti z Ustavnega sodišča na drugo sodišče (spremenjeni tretji odstavek 160. člena Ustave zahteva za tako odločitev podporo dveh tretjin navzočih poslancev).

Predlog ustavnega zakona skladno s tem vsebuje določbe, po katerih bo upravno sodstvo v postopkih upravnega spora odločalo o naslednjih vprašanjih:

- spori glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi,
spori s področja lokalne samouprave, ki so po veljavni ureditvi v pristojnosti Ustavnega sodišča (spori glede pristojnosti med lokalnimi skupnostmi, lokalni referendumi, razrešitev župana in razpustitev občinskega sveta) in
- spori o zakonitosti podzakonskih predpisov države ali predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti, ki skladno z zakonom urejajo prostor.

Vprašanje razmejitve pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi je primarno vezano na postopke odločanja v konkretnih zadevah, ko se pojavi to vprašanje kot procesna predpostavka, kateri organ naj odloči o določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika. Zato je primerno, da o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnosti odloča sodišče, ki je specializirano prav za področje izvrševanja različnih nalog v javnem interesu, ki se vršijo v razmerju do posameznikov in pravnih oseb – torej bodisi upravno ali vrhovno sodišče v upravnem sporu.

Glede različnih sporov, ki se pojavljajo v okviru lokalne samouprave, je treba poudariti, da je določene spore na tem področju že do sedaj učinkovito reševalo upravno sodstvo, zato se ob potencialno velikem številu takih sporov za njihovo hitro reševanje pristojnost prenese z Ustavnega sodišča na pristojno sodišče, ki bo o tem odločalo v upravnem sporu, čemur tudi sledi predlog tega ustavnega zakona.

Predlog ustavnega zakona pa izhaja tudi iz načela postopnega prenosa pristojnosti za presojo podzakonskih predpisov na druga sodišča. V skladu s tem se že s tem ustavnim zakonom predvideva prenos pristojnosti za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti točno določene vrste predpisov, in sicer podzakonskih predpisov države ali predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti, ki skladno z zakonom urejajo prostor (t. i. "prostorski akti"). Presoja ustavnosti in zakonitosti prostorskih aktov je v okviru upravnega sodstva smiselna in ustrezna, saj se spori v zvezi s temi akti pojavljajo primarno v postopkih izpodbijanja v upravnem sporu gradbenih dovoljenj oziroma drugih podobnih upravnih aktov, ki so bili izdani na njihovi podlagi. Tako bi lahko upravno sodstvo z dodatnim pooblastilom za razveljavitev ali odpravo takega protiustavnega ali nezakonitega prostorskega akta (z učinkom erga omnes) povečalo stopnjo pravnega varstva. S tem namreč prizadetim subjektom za dosego istega učinka ne bo več treba vselej čakati na presojo takega akta pred Ustavnim sodiščem, ki bo praviloma sledila izčrpanju vseh pravnih sredstev v upravnem sporu; pa tudi Ustavno sodišče bo s tem razbremenjeno velikega obsega zadev, ki po vsebini ne sodijo pred najvišji organ ustavnosodnega varstva.

Ustavni zakon za spremembo Ustave se sprejema s kvalificirano dvotretjinsko večino vseh poslancev, zaradi česar bo tako zadoščeno tudi zahtevi, ki se postavlja v predlaganem novem tretjem odstavku 160. člena, po kateri je z zakonom, sprejetim z dvotretjinsko večino navzočih poslancev, mogoče prenesti pristojnost z Ustavnega sodišča na drugo sodišče.

Na tem mestu kaže dodati, da predlagana ureditev glede prenosa pristojnosti pomeni, da se z njo ne posega v pristojnosti, ki so Ustavnemu sodišču dane z Zakonom o referendumu in o ljudski iniciativi. Ta zakon je bil sprejet s kvalificirano, dvotretjinsko večino in naj bi tako ostal eden izmed zakonov, s katerimi je mogoče v skladu s predlagano novo šesto fo prvega odstavka 160. člena določiti pristojnost Ustavnega sodišča.

Točki 3 in 4 ter končna določba

Ker bi na podlagi 2. točke upravno sodstvo dobilo nove pristojnosti oziroma pooblastila, je predvideno, da se s spremembo zakona o upravnem sporu uredi vsa procesna vprašanja, ki jih to povzroča.

S predlogom ustavnega zakona je predvideno, da je treba to spremembo uveljaviti najkasneje v roku enega leta po uveljavitvi ustavnega zakona, seveda pa ni omejitve, da se to uresniči tudi pred potekom tega roka. Da se prepreči pravna praznina, ki bi nastala v vmesnem času med uveljavitvijo ustavnih sprememb ter spremembo procesne zakonske ureditve, pa je predvideno, da bo do uveljavitve sprememb zakona o upravnem sporu o navedenih zadevah začasno še vedno odločalo Ustavno sodišče, in sicer na podlagi zakonodaje, ki bo veljala ob razglasitvi ustavnega zakona.

Zakona iz prve in tretje točke bosta morala v prehodnih določbah urediti tudi pravila, po katerih bo ustavno sodišče odločilo o vlogah, ki bodo na dan njune uveljavitve še nerešene.

Po 4. točki je predlagana še končna določba o uveljavitvi Ustavnega zakona z njegovo razglasitvijo.



ČLENI USTAVE REPUBLIKE SLOVENIJE, KI SE SPREMINJAJO


160. člen

(pristojnosti ustavnega sodišča)

Ustavno sodišče odloča:

- o skladnosti zakonov z ustavo;
- o skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava;
- o skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni;
- o skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z ustavo in z zakoni;
- o skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi;
- o ustavnih pritožbah zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti;
- o sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi, in med samimi lokalnimi skupnostmi;
- o sporih glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi;
- o sporih o pristojnostih med državnim zborom, predsednikom republike in vlado;
- o protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank;
- in o drugih zadevah, ki so mu naložene s to ustavo ali z zakoni.

Na predlog predsednika republike, vlade ali tretjine poslancev državnega zbora izreka ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje ustavnega sodišča.

Če zakon ne določa drugače, odloča ustavno sodišče o ustavni pritožbi le, če je bilo izčrpano pravno varstvo. O tem, ali ustavno sodišče ustavno pritožbo sprejme v obravnavo, odloči na podlagi meril in postopka, določenih z zakonom.

161. člen

(razveljavitev zakona)

Če ustavno sodišče ugotovi, da je zakon protiustaven, ga v celoti ali delno razveljavi. Razveljavitev učinkuje takoj ali v roku, ki ga določi ustavno sodišče. Ta rok ne sme biti daljši od enega leta. Druge protiustavne ali nezakonite predpise ali splošne akte ustavno sodišče odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče lahko pod pogoji, ki jih določa zakon, do končne odločitve v celoti ali delno zadrži izvrševanje akta, katerega ustavnost ali zakonitost presoja.

Če ustavno sodišče pri odločanju o ustavni pritožbi ugotovi tudi protiustavnost predpisa ali splošnega akta, ga lahko, v skladu z določbami prvega odstavka, odpravi ali razveljavi.

Pravne posledice odločitev ustavnega sodišča ureja zakon.
162. člen

(postopek pred ustavnim sodiščem)

Postopek pred ustavnim sodiščem ureja zakon.

Predlagatelje zahteve za začetek postopka pred ustavnim sodiščem določa zakon. Vsakdo lahko da pobudo za začetek postopka, če izkaže svoj pravni interes.

Ustavno sodišče odloča z večino glasov vseh sodnikov, če ustava ali zakon za posamezne primere ne določata drugače. O tem, ali bo začelo postopek na podlagi ustavne pritožbe, lahko ustavno sodišče odloča v ožji sestavi, ki jo določa zakon.
PRILOGA




I. Veljavna ustavna ureditev

Z uveljavitvijo Ustave Republike Slovenije dne 23.12.1991 je bil na novo določen položaj Ustavnega sodišča kot posebnega organa v sistemu državne oblasti, ki izhaja iz načel demokratičnosti, pravne države in delitve oblasti. Z določitvijo pristojnosti in s pooblastili pri odločanju je bila Ustavnemu sodišču zaupana vloga varuha ustavnosti, pa tudi vloga varuha zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Pri izvajanju te vloge glede na opredeljene pristojnosti nadzira delovanje zakonodajne veje oblasti z vidika ustavnosti (in skladnosti z mednarodnimi pogodbami), delovanje izvršilne veje oblasti tako z vidika ustavnosti kot tudi z vidika zakonitosti in delovanje sodne veje oblasti z vidika varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki so urejene bodisi v Ustavi (in zakonih) ali/in v mednarodnih. Ustavnemu sodišču je bila poverjena ocena ustavnosti in zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti ter vloga arbitra v sporih glede pristojnosti med državnim zborom, predsednikom republike in vlado, državo in lokalnimi skupnostmi ter med sodišči in drugimi državnimi organi. Določena je bila pristojnost ocene ustavnosti aktov in delovanja političnih strank ter posebej možnost t. i. predhodne ocene ustavnosti mednarodne pogodbe v postopku njene ratifikacije. Poleg pristojnosti, določenih v prvem in drugem odstavku 160. člena Ustave, je bilo Ustavno sodišče vzpostavljeno tudi kot tisto sodišče v državi, ki odloča o obtožbi zoper predsednika republike, predsednika vlade in ministre (109. in 119. člen Ustave) in ki odloča o verodostojnosti volilnih rezultatov volitev v državni zbor (tretji odstavek 82. člena Ustave).

Ustava je v zadnji alineji prvega odstavka 160. člena dopustila možnost, da se pristojnosti Ustavnega sodišča določijo z zakonom. Na tej podlagi so bile urejene posebne pristojnosti v 5.č in 21. členu Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (varstvo pravice do referenduma in ocena nastanka protiustavnosti posledic zakonodajnega referenduma), v tretjem odstavku 50. člena Zakona o Državnem svetu (kontrola volitev članov državnega sveta) in v prvem odstavku 23. člena Zakona o volitvah poslancev iz Republike Slovenije v Evropski parlament (kontrola volitev poslancev Evropskega parlamenta) ter v 47. (ocena ustavnosti in zakonitosti lokalnega referenduma) in v 90.c členu (razpustitev občinskega sveta in razrešitev župana) Zakona o lokalni samoupravi.

V primerjavi z drugimi ustavnimi ureditvami je Ustava omogočila dvojen dostop posameznikov in pravnih oseb do Ustavnega sodišča, in sicer z možnostjo vložitev ustavnih pritožb zoper posamične pravne akte po izčrpanju vseh pravnih sredstev pred pristojnimi sodišči in z možnostjo vložitve pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona ali drugega predpisa. Pooblastilo za določitev pooblaščenih predlagateljev postopka je bilo prepuščeno zakonu, razen glede sodišč, ki jih je Ustava v 156. členu zavezala k sprožitvi postopka za oceno ustavnosti zakona. Na tej podlagi je bil z zakonsko ureditvijo določen krog pooblaščenih predlagateljev, ki lahko z zahtevo začnejo postopek za oceno ustavnosti zakona oziroma za oceno ustavnosti ali zakonitosti podzakonskega predpisa ali predpisa lokalne skupnosti.


II. Analiza stanja

1. Gibanje zadev pri Ustavnem sodišču v zadnjih dveh desetletjih

Ustavno sodišče Republike Slovenije je takoj po uveljavitvi Ustave začelo delovati na podlagi Ustave, vendar je glede postopka pred Ustavnim sodiščem še do uveljavitve Zakona o Ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) smiselno uporabljalo določbe prejšnje ustave in prejšnjega zakona. To je imelo za posledico, da Ustavno sodišče v zadevah ustavnih pritožb, ki so bile z Ustavo vpeljane povsem na novo, do uveljavitve ZUstS (z eno izjemo) ni odločalo, prejete ustavne pritožbe v posameznih letih pa so bile registrirane1. in je Ustavno sodišče o njih začelo odločati v drugi polovici leta 1994, ko je bil uveljavljen ZUstS, ki je določil postopek pred Ustavnim sodiščem.
___________________
1 Leta 1992 29, leta 1993 48 ustavnih pritožb

Po uveljavitvi Ustave se je začela spreminjati struktura zadev, v katerih so bili s pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijani predpisi, in sicer tako, da so bili vedno večkrat izpodbijani zakoni.2 Hkrati pa se je iz leta v leto povečevalo število zadev, ki jih je prejelo v odločanje Ustavno sodišče, tako zadev za presojo predpisov kot ustavnih pritožb. Kot izhodiščno leto pri prikazu podatkov je vzeto leto 1992, ne le zato, ker je to prvo polno leto po uveljavitvi Ustave, temveč tudi zato, ker je treba upoštevati, da je šele sredi leta 1991 z osamosvojitvijo Republike Slovenije Ustavno sodišče začelo delovati kot Ustavno sodišče samostojne države, ki temelji na demokratični ureditvi, katere pravni temelji so bili dokončno vzpostavljeni prav z uveljavitvijo Ustave.
__________________
2 Še leta 1991 so bili večinoma izpodbijani občinski akti o urejanju prostora, akti tedanjih stanovanjskih skupnosti ipd., zelo redko pa zakonske določbe.



Povečevanje števila prejetih zadev v prvih letih devetdesetih let prejšnjega stoletja je zaznamoval predvsem porast števila pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov. Njihovo število je iz leta v leto nihalo tudi za več kot sto, ker se je v posameznih letih pojavljalo večje število pobud, ki so bile vse uperjene proti istemu predpisu. Leto 1993 so tako npr. zaznamovale številne pobude v zvezi s tedaj uveljavljeno zakonodajo o ustanavljanju občin, leto 1994 pa številne pobude sodnikov zoper eno izmed zakonskih določb zakona o sodniški službi, ki je bil uveljavljen v tem letu. Po letu 1995 je začelo naraščati število prejetih ustavnih pritožb, ki so povsem spremenile strukturo zadev v delu Ustavnega sodišča, saj so te začele sredi zadnjega desetletja dosegati med 80 in 90 % pripadlih zadev. Še toliko bolj viden je bil porast ustavnih pritožb po tem, ko so se z zakonskimi spremembami začela omejevati izredna pravna sredstva v sodnih postopkih. Že leta 2006 je Ustavno sodišče prejelo 2.546 ustavnih pritožb, pri čemer je bil zaznan porast števila ustavnih pritožb z vseh pravnih področij, največ pa s področja prekrškov, saj je bilo teh kar 1430. Takšno število ustavnih pritožb s področja prekrškov je bilo predvsem posledica spremenjenega zakona o prekrških, ki je bistveno zožil dopustnost pravnih sredstev, vključno s pritožbo, tako da so bile vložene številne ustavne pritožbe zoper odločitve okrajnih sodišč, s katerimi je bil postopek v teh zadevah končan. Število ustavnih pritožb je svoj vrh doseglo leta 2007, ko je Ustavno sodišče prejelo 3.937 ustavnih pritožb, pri čemer so bile kar v 2.510 zadevah izpodbijane odločitve o prekrških (največ cestnoprometnih). Številne ustavne pritožbe v prekrškovnih zadevah so zaznamovale vloge v tipizirani obliki, ki so se razlikovale med seboj le po imenu pritožnika in opravilnih številkah izpodbijanih sodnih odločb. Ustavno sodišče je že v letnem poročilu za leto 2004 opozarjalo, da takšne vloge v postopku pred Ustavnim sodiščem ne morejo biti uspešne.

Številnim ustavnim pritožbam s področja prekrškov so se leta 2005 pridružili še številni spori glede pristojnosti med policijskimi postajami in okrajnimi sodišči glede razmejitve pristojnosti za odločanje na prvi stopnji v postopku o prekršku. Spori so bili prav tako posledica spremenjene ureditve v zakonu o prekrških. Tega leta je Ustavno sodišče prejelo kar 220 takšnih sporov glede pristojnosti, večinoma s področja cestnoprometnih predpisov. V naslednjih letih pa je vsaka nadaljnja sprememba zakonodaje na tem področju pomenila nov val sporov glede pristojnosti. Izjemno veliko število zadev je pomenilo tako rekoč blokado dela Ustavnega sodišča. Kljub temu, da je Ustavno sodišče iz leta v leto odločalo o večjem številu zadev, se je bistveno povečevalo tudi število zadev, ki so ostajale ob koncu posameznega leta nerešene. To je bilo še posebej vidno ob koncu leta 2006, ko je imelo Ustavno sodišče nerešenih kar 2981 zadev ob tem, da je v tem letu odločilo o 1667 zadevah.





2. Novela ZUstS in njeni učinki

Zakonodajalec se je na takšno izredno povečanje števila prejetih zadev odzval s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS-A). Zakonske spremembe so v ustavnih okvirih omogočile predvsem hitrejše odločanje o ustavnih pritožbah. V skladu z ustavnim pooblastilom iz tretjega odstavka 160. člena Ustave, po katerem odloči Ustavno sodišče o tem, ali ustavno pritožbo sprejme v obravnavo, na podlagi meril in postopka, določenih z zakonom, je zakon določil dve merili. Ustavna pritožba se po drugem odstavku 55.b člena ZUstS sprejme v obravnavo, če gre za kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki je imela hujše posledice za pritožnika, ali če gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. S 55.a členom pa je Zakon vzpostavil domnevo, po kateri ne morejo nastati hujše posledice morebitnih kršitev človekovih pravic v manj pomembnih zadevah (prekrški, stroški postopka, motenje posesti in spori majhne vrednosti); vendar je kljub temu dopustil možnost izjemne obravnave v primerih, ko bi šlo za odločitev o ustavnopravnem vprašanju, ki presega pomen konkretne zadeve. Hkrati je zakonodajalec vpeljal možnost, da odločitve o nesprejemih in zavrženjih ustavnih pritožb niso obrazložene, in sicer po vzoru na ureditev, ki je bila že pred leti uveljavljena za nemško zvezno ustavno sodišče in špansko ustavno sodišče, torej za ustavni sodišči s podobnimi pristojnostmi, ki sta se in se še vedno soočata z velikim obsegom dela. Uveljavljeno je bilo tudi pravilo, po katerem lahko senat treh sodnikov, če je njihova odločitev soglasna, dokončno odloči o tem, da se ustavna pritožba ne sprejme ali da se zavrže. Pred tem je namreč o vsaki ustavni pritožbi odločalo vseh devet sodnikov.

Na podlagi navedene novele zakona, ki je začela veljati 15. 7. 2007, je Ustavno sodišče v Poslovniku Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) določilo podlago za drugačno organizacijo dela pri odločanju o zadevah ustavnih pritožb. Ko je Ustavno sodišče začelo odločati na tej podlagi, je imelo v delu preko 5100 zadev. V jesenskih mesecih leta 2007 je odločilo o velikem številu teh zadev, vendar je treba opozoriti, da je bilo to mogoče izvesti le zato, ker je bilo mogoče dokaj hitro izločiti iz postopka ustavne pritožbe glede na 55.a člen ZUstS, še posebej glede prekrškov. Kot izhaja iz letnega poročila Ustavnega sodišča za leto 2007, je bilo v tem letu odločeno kar o 3.420 ustavnih pritožbah s področja prekrškov, vloženih v obliki t. i. tipiziranih vlog. Z intenzivnim delom Ustavnega sodišča je bilo izločenih tudi večje število drugih ustavnih pritožb, v katerih je bilo po njihovi proučitvi očitno, da ne izpolnjujejo pogojev za obravnavo.

Kljub navedenim aktivnostim je, kot je razvidno iz prikazanega grafa, ob koncu tega leta ostalo v delu pri Ustavnem sodišču več kot 1300 zadev, med njimi tudi takšnih, v katerih je postopek pred Ustavnim sodiščem tekel že tretje leto. Izredno povečan pripad zadev je leta 2008 začel upadati, njegovo upadanje je vidno tudi v letu 2009. Glede na pričakovane učinke novele je mogoče že ocenjevati, da je leto 2009 merodajno leto za oceno skrajnega dosega teh zakonskih sprememb. Podatki o pripadu zadev leta 2009, in sicer je Ustavno sodišče prejelo 1845 zadev,3 kažejo, da se bo število novih zadev približalo pripadu zadev leta 2005, torej letu, ko je Ustavno sodišče v letnem poročilu o delu za to leto povsem jasno opozorilo na posledice takšne obremenjenosti. Ustavno sodišče je tedaj poudarilo, da ob takšnih obremenitvah ob tem, ko iz leta v leto odloča o večjem številu zadev, ne zmore več uresničevati svojega temeljnega poslanstva: biti varuh Ustave in človekovih pravic.
______________________
3 Med njimi 1495 ustavnih pritožb (od tega glede na prejšnja leta "le" 254 v zadevah prekrškov).




Zgolj primerjava številk, ki so glede razmerja med številom zadev, o katerih je bilo v posameznem letu odločeno, in številom zadev, s katerim se je začenjalo delo v naslednjem letu, lahko da povsem izkrivljeno sliko o obsegu dela in obremenitvah. Ustvarila bi lahko celo povsem napačen vtis, da več tisoč zadev za delo Ustavnega sodišča ne pomeni posebnih težav. Vendar je bilo povečevanje števila rešenih zadev v letih 2004, 2005, 2006 in še posebej 2007 in 2008 mogoče le zato, ker je Ustavno sodišče hkrati ob zahtevnih zadevah, o katerih je odločalo, odločilo o (zelo) velikem številu manj pomembnih zadev z enostavnimi odločitvami. Vendar, kot je opozorilo v letnem poročilu za leto 2008 tudi Ustavno sodišče, odločanje o več tisoč zadevah za Ustavno sodišče ne more pomeniti odraza učinkovitosti njegovega dela, temveč gre za anomalijo, ki jo je treba čim prej odpraviti.

Prav zaradi hkratnega odločanja o večjem številu enostavnih zadev so posamezne zahtevne in pomembne zadeve čakale na odločitev Ustavnega sodišča tudi po tri ali štiri leta. Odločanje o enostavnih zadevah je tako vzelo veliko časa, ki bi moral biti namenjen razreševanju pomembnih ustavnopravnih vprašanj. Glede uresničevanja pravice do sojenja v razumnem roku oziroma pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja sicer za Ustavno sodišče glede na njegovo vlogo v sistemu državne oblasti ne morejo veljati enaki kriteriji vrstnega reda obravnavanja zadev, kot veljajo za druga sodišča, na kar je izrecno opozorilo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice, ko je v sodbi v primeru Tričković proti Sloveniji4 odločalo o trajanju sodnega postopka v postopku z ustavno pritožbo. Pa vendar tudi za Ustavno sodišče veljajo temeljni kriteriji, ki zagotavljajo učinkovito sojenje. Dokler je vzpostavljen sistem, po katerem se mora vsaka zadeva v postopku pred Ustavnim sodiščem končati z odločitvijo Ustavnega sodišča na podlagi zakonsko določenih meril, ti kriteriji zavezujejo Ustavno sodišče v vseh zadevah, ki jih ima v delu. To je razlog, zaradi katerega se Ustavno sodišče ne more posvečati le zahtevnejšim zadevam, ki jih ima v delu, odločati mora tudi v enostavnejših zadevah, saj bi sicer glede njih sistematično kršilo človekovo pravico iz prvega odstavka 23. člena Ustave.
________________
4 Sodba ESČP, št. 39914/98, 12.6.2001; razdelki 62 - 66 sodbe

Še največji problem pa lahko povzroči takšen obseg dela zato, ker lahko vpliva na kvaliteto ustavnosodnih odločitev.

Ustavno sodišče je v letnem poročilu za leto 2007 ocenilo, da je bila novela ZUstS iz leta 2007 nujno potrebna, saj bi bilo brez nje stanje nevzdržno. Vendar je hkrati ocenilo, da je 1300 zadev v postopku pred Ustavnim sodiščem bistveno preveč zadev, ko je večina teh zadev zahtevnejših, med njimi kar nekaj zelo zahtevnih, in da bi bilo neodgovorno pričakovati, da bo Ustavno sodišče o njih odločilo v kratkem času. Izrazilo je pričakovanje, da bodo pristojni državni organi opozorilo o tem, da je treba začeti razpravo o ustavnih spremembah, vzeli skrajno resno in odgovorno.


3. Pobuda Predsednika republike

Na opozorilo Ustavnega sodišča iz letnega poročila za leto 2007 se je prvi odzval Predsednik republike, ki je v nagovoru poslankam in poslancem Državnega zbora 24. 4. 2008 posebej opozoril na vlogo in pomen Ustavnega sodišča za delovanje pravne države. Predsednik je predstavil pobudo za spremembo določb VIII. poglavja Ustave Republike Slovenije. Pobuda vsebuje šest točk, po katerih naj:
1. Ustavno sodišče preneha s presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov;
2. Ustavno sodišče preneha z odločanjem o sporih glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi;
3. se možnost vlaganja pobude omeji na tiste primere, ko pravna ali fizična oseba nima možnosti vložiti ustavne pritožbe za varstvo svojih ustavnih pravic;
4. se zagotovi možnost, po kateri Ustavno sodišče prosto odloči o tem, katero ustavno pritožbo bo glede na njen pomen za pravni red in varstvo ustavnih pravic sprejelo v obravnavo, ne da bi se moralo formalno opredeljevati do vseh vloženih ustavnih pritožb;
5. v manj pomembnih zadevah Ustavno sodišče odloča v ožjih senatih;
6. se spremeni sistem volitev ustavnih sodnikov, da se zagotovi pravočasno imenovanje vrhunskih pravnih strokovnjakov, postopek pa ohranja spoštovanje in primeren odnos do kandidatov za te najvišje sodne funkcije.

Pobuda Predsednika republike je bila temeljno izhodišče, na podlagi katerega so se začele strokovne razprave in strokovna priprava mogočih ustavnih sprememb. V strokovnih razpravah so bili zaradi ocene, da redno sodstvo v tem trenutku ni sposobno prevzeti odločanja o ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov v celoti, večinoma opuščeni strokovni predlogi v smeri 1. točke pobude Predsednika republike. Prav tako so bili opuščeni strokovni predlogi v smeri 6. točke, ker je bilo ocenjeno, da je treba ustavne spremembe osredotočiti na bistven del, s katerim bi bilo mogoče doseči, da bi se Ustavno sodišče ukvarjalo z zahtevnimi ustavnopravnimi vprašanji in z zagotavljanjem visoke ravni varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ne da bi bilo hkrati obremenjeno z odločanjem o številnih, v ustavnopravnem pogledu manj pomembnih zadevah.

4. Trenutno stanje gibanja zadev

Že v prvih letih po uveljavitvi Ustave je bilo razvidno, da Ustavno sodišče s svojimi odločitvami postaja izjemno pomemben element varstva ustavnosti in zakonitosti ter varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S svojimi odločitvami je vzpostavilo visoke ustavnopravne standarde. Funkcijo varuha ustavnosti, torej organa, ki z obvezujočo močjo razlaga Ustavo, Ustavno sodišče opravlja v številnih pristojnostih. Vendar hkrati opravlja tudi funkcijo varuha zakonitosti, saj odloča ne le o ustavnosti zakonov, temveč tudi o zakonitosti podzakonskih predpisov in predpisov lokalnih skupnosti. Odloča tudi o ustavnih pritožbah, s katerimi se uveljavlja varstvo človekovih pravic po tem, ko so izčrpana vsa pravna sredstva pred pristojnimi sodišči, o različnih sporih glede pristojnosti in tudi o drugih zadevah iz svoje pristojnosti, ki pa zato, ker se pojavljajo le občasno in le v manjšem številu, niso nič manj pomembne (npr. ocena ustavnosti mednarodne pogodbe, ocena ustavnosti posledic zakonodajnega referenduma), nasprotno, praviloma gre za zahtevnejše zadeve.

V strukturi zadev pred Ustavnim sodiščem številčno še vedno prevladujejo ustavne pritožbe, sledijo jim pobude in zahteve za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov ter spori glede pristojnosti. Tako je Ustavno sodišče leto 2008 sklenilo s 1045 nerešenimi zadevami.5 Tem se je leta 2009 pridružilo novih 1845 zadev. 6 Tak pripad zadev povzroča, da ima Ustavno sodišče, kljub nenehnim naporom, da se zagotavlja čim bolj učinkovito delo tako ustavnih sodnikov kot sodnega osebja, stalno v delu okrog 1300 zadev, kar nujno povzroča, da večje število zadev čaka v vrstnem redu za reševanje tudi po tri ali štiri leta, kar je odločno preveč. Med zadevami je veliko število zahtevnih zadev, tako za presojo ustavnosti predpisov kot ustavnih pritožb in drugih zadev iz pristojnosti Ustavnega sodišča, ki zahtevajo poglobljeno in resno obravnavanje. Ustavno sodišče potrebuje določen čas, da o zahtevnih zadevah kvalitetno odloči. Če se morajo sodniki hkrati ukvarjati z množico manj zahtevnih zadev, to slej ko prej vpliva na kvaliteto odločanja v zahtevnih zadevah.
___________________
5 Med njimi je bilo 676 ustavnih pritožb, 281 zadev presoje predpisov in 88 sporov glede pristojnosti (večinoma med policijskimi postajami in okrajnimi sodišči).
6Med njimi 1495 ustavnih pritožb, 308 pobud in zahtev za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov, 39 sporov glede pristojnosti, 2 zadevi za oceno ustavnosti posledic zakonodajnega referenduma in 1 zadeva za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe v postopku njene ratifikacije.

Med zadevami za oceno ustavnosti predpisov praviloma prevladuje izpodbijanje zakonskih določb, njim pa sledijo zahteve in pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ali zakonitosti predpisov lokalnih skupnosti, medtem ko so izvršilni predpisi vlade in ministrstev izpodbijani manjkrat.7 Med temi zadevami je bilo doslej največ pobud za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti občinskih predpisov, še posebej s področja urejanja prostora. 8
Skupna značilnost slednjih zadev je, da se v njih praviloma odloča o zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti, večinoma pa gre pravzaprav za urejanje določenega prostora zaradi njegove pozidave – torej za vprašanja uporabe zakona in urejanje povsem konkretnih interesov, povezanih z gradnjo objektov na določenem, lahko tudi majhnem, območju. Z vidika postopka pred Ustavnim sodiščem je pomembno tudi to, da pobudniki v teh zadevah večinoma predlagajo, naj Ustavno sodišče do končne odločitve o zadevi zadrži izvrševanje izpodbijanega občinskega predpisa, zaradi česar je treba zadevo s tega vidika obravnavati takoj (zadržanje pa navadno pomeni ustavitev načrtovane ali začete gradnje najmanj do končne odločitve Ustavnega sodišča; lahko za dve leti ali več). Tudi zato te zadeve pomenijo pomembno obremenitev Ustavnega sodišča.
____________________
7 Tako so bili leta 2008 akti lokalnih skupnosti izpodbijani 49-krat (v prejšnjih letih tudi večkrat, npr. leta 2006 71-krat), med zadevami, o katerih je Ustavno sodišče tega leta odločilo, pa je tudi 12 odločb in 74 sklepov, s katerimi je bilo odločeno pretežno o zakonitostih teh postopkov oziroma je Ustavno sodišče odločilo, da pobudniki (še) ne izkazujejo pravnega interesa za njihovo presojo, ker lahko poprej svoje pravice ustrezno varujejo v posamičnih postopkih.
8Leta 2008 so bile v teh zadevah izdane 4 odločbe in 57 sklepov, s katerimi je bilo odločeno o posameznih zadevah.

Še vedno postopke za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov v manjšem številu sprožajo pooblaščeni predlagatelji, čeprav je njihov krog v primerjavi z drugimi ustavnimi ureditvami zelo širok. Predlagatelji z vložitvijo zahteve začnejo postopek pred Ustavnim sodiščem, kar pomeni, da gre praviloma za zahtevnejše zadeve, zato že manjše število teh zadev lahko povzroči veliko večjo obremenitev od večjega števila pobud.

Številčno je število pobud, s katerimi posamezniki in pravne osebe predlagajo začetek postopka za oceno ustavnosti zakonov ter ustavnosti ali zakonitosti drugih predpisov, še vedno bistveno večje. Kadar Ustavno sodišče oceni, da predpis učinkuje neposredno in zadeva v pravni položaj pobudnika, šteje, da je pravni interes izkazan. Takšne vloge obravnava po vsebini. V primerih, ko imajo posamezniki ali pravne osebe za uveljavitev svojih pravic na voljo posamične postopke pred pristojnimi sodišči, pa je Ustavno sodišče sprejelo stališče, po katerem pravni interes za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa izkažejo šele po tem, ko so takšne postopke tudi sprožili in v vseh pravnih sredstvih uveljavljali ustavnopravne argumente. To stališče je Ustavno sodišče uveljavilo konec leta 2007 in je predvsem v prvem letu po njegovi uveljavitvi pomenilo, da je Ustavno sodišče iz odločanja izločilo večje število zadev, v katerih ti pogoji še niso bili izpolnjeni. Zato pa se v sedanjih postopkih vedno večkrat dogaja, da pritožniki hkrati z ustavnimi pritožbami vlagajo tudi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti predpisov, na katerih temeljijo z ustavno pritožbo izpodbijane sodne odločbe. Velika večina teh ustavnih pritožb in pobud je neutemeljenih. Ker je pobudnikov pravni interes neposredno povezan z ustavno pritožbo, je jasno, da mora Ustavno sodišče hkrati odločati o utemeljenosti navedb v pobudi in o tem, ali so izpolnjeni pogoji za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo. S tem je na nek način zmanjšan učinek novele ZUstS, ki je dala pooblastilo za selekcioniranje ustavnih pritožb tričlanskim senatom. Ustavno sodišče veliko časa posveča temu, da se iz postopka izločajo neutemeljene pobude in neutemeljene ustavne pritožbe. Če pa se pritožnikove navedbe izkažejo za utemeljene, pa je treba opozoriti na to, da ima Ustavno sodišče tako in tako ustavno pooblastilo, da samo oceni ustavnost zakona ali drugega predpisa v okviru postopka z ustavno pritožbo, če meni, da je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa, na katerem temelji izpodbijana sodna odločba. To pa pomeni, da pritožnik lahko uspe v postopku pred Ustavnim sodiščem na podlagi ocenjene ustavnosti predpisa, tudi če ne vloži pobude.

Ustavno sodišče še vedno prejema številne spore glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi,9največ prav s področja prekrškov. Bistvo odločanja v teh sporih je določitev pristojnega organa glede na izkazane okoliščine konkretnega primera in na podlagi veljavnih zakonskih določb. Odločitev o tem10 ne more biti pomembno ustavnopravno vprašanje, o katerem mora odločati Ustavno sodišče. Veliko večino teh sporov sprožajo policijske postaje, kar pomeni, da se je sodišče že izreklo o tem, ali zadeva sodi v sodno pristojnost. Če sodstvu pripada t. i. kompetenca o kompetenci, torej to, da je sodstvo tisto, ki odloča o tem, ali zadeva sodi v sodno pristojnost, potem vprašanje pristojnosti postane vprašanje, ki ga lahko stranke odpirajo v postopkih s pravnimi sredstvi, ne pa vprašanje, iz katerega nastane spor glede pristojnosti med organi, o katerem mora odločiti nekdo tretji.
_______________________
9 Leta 2008 jih je prejelo 107, leta 2009 39.
10 Npr. odločitev o tem, ali mora o kršitvi cestnoprometnih predpisov, katerih posledica je manjša škoda na motornem vozilu, ki je nastala na parkirišču, na prvi stopnji odločati policija kot prekrškovni organ ali okrajni sodnik.

Sporov glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi je bistveno manj (manj kot 10 letno). Zastavlja se vprašanje, ali je odločanje o takšnih sporih smiselno obdržati kot pristojnost Ustavnega sodišča. Za to, da o teh sporih odloča Ustavno sodišče, sicer govori to, da imajo lokalne skupnosti svoje ustavno opredeljene, t. i. izvirne pristojnosti in da bi šlo lahko za ustavnopravno vprašanje razmejitve pristojnosti med državo in lokalno skupnostjo; enako glede pokrajin, ko bodo te uvedene. Vendar analiza dosedanjega odločanja Ustavnega sodišča kaže na to, da se spori, ki zadevajo vprašanje izvirne pristojnosti lokalne skupnosti, v resnici rešujejo s tem, da občine kot pooblaščene predlagateljice izpodbijajo določbe zakonov, ki po njihovem mnenju posegajo v njihov ustavno varovan položaj. Do sporov glede pristojnosti pa v resnici pride, ko gre za vprašanje izvajanja zakona.11

Novela ZUstS je vplivala na učinkovitost odločanja Ustavnega sodišča le pri zadevah ustavnih pritožb. Glede zadev drugih pristojnosti ni prinesla bistvenih novosti, razen tega, da je še nekoliko razširila krog predlagateljev, saj so poslej med predlagatelji tudi vsi sindikati z izkazano reprezentativnostjo za območje države za posamezno dejavnost ali poklic. Vendar se je tudi pri urejanju ustavnih pritožb zelo jasno pokazalo, da je novela ZUstS sicer pospešila odločanje o velikem številu enostavnih zadev, ni pa razrešila temeljnega problema: kako izmed 1500 ustavnih pritožb kar najhitreje izbrati nekaj deset zadev,12 ki sprožajo temeljna ali vsaj pomembna vprašanja varstva človekovih pravic, o katerih naj Ustavno sodišče čim prej odloči, ne da bi ustavni sodniki pretežni del časa namenjali postopkom, ki se končajo z odločitvijo o nesprejemu ali zavrženju ustavne pritožbe. Temeljni problem torej je, kako iz negativne selekcije zadev, ko je treba izločiti 1450 zadev, da bi se vsebinsko odločalo o nekaj deset zadevah, preiti na pozitivno selekcijo zadev, v kateri se izmed teh zadev izbere teh nekaj pomembnih zadev, z drugimi pa se Ustavno sodišče poglobljeno ne ukvarja. Če se Ustavno sodišče razbremeni odločanja o zadevah, ki ne bi bile obravnavane, kar bi pomenilo, da bi pritožnik v določenem krajšem času prejel le ustrezno obvestilo Ustavnega sodišča, da njegova ustavna pritožba ne bo obravnavana, bi ustavni sodniki lahko več časa namenjali zahtevnim ustavnopravnim vprašanjem.
____________________
11 Ilustracija tega je primer glede vprašanja, ali mora zaradi podirajočega zidu na uvozni cesti na avtocesto ukrepati državna ali občinska inšpekcija.
12 Leta 2008 je bilo sprejetih v obravnavo 78 ustavnih pritožb. V tem letu je odločilo o 51 sprejetih ustavnih pritožbah, pri čemer so pritožniku uspeli v 37 primerih.

Ustavno sodišče ima na voljo zadostno število svetovalcev Ustavnega sodišča in drugega sodnega osebja, ki je potrebno, da ustavni sodniki lahko opravljajo svojo funkcijo. Kot izhaja iz letnih poročil Ustavnega sodišča, je Ustavno sodišče v preteklosti izvedlo številne organizacijske ukrepe, z informatizacijo dela in z uvedbo t. i. Case-Management sistema je bilo mogoče bistveno povečati učinkovitost dela. Vendar so vsi ti ukrepi dosegli svojo skrajno mejo in predvsem jasno izpostavili to, da je ustavnih sodnikov devet in da ni mogoče niti s povečevanjem števila visoko strokovno usposobljenega sodnega osebja niti z nadaljnjimi organizacijskimi ukrepi povečevati učinkovitosti njihovega dela. Izvrševanje ustavnosodne funkcije je namreč zaupano ustavnim sodnikom. V organizacijskem pomenu zato ni več mogoče iskati načinov izboljšanja sedanjih razmer.

Ustavno sodišče letno odloči o tako velikem številu zadev, da množici stališč, ki so vsebovana ne le v odločbah, temveč tudi v nekaterih sklepih, niti tisti, ki bi jih morali najbolje poznati, to so sodniki, odvetniki, profesorji prava, težko sledijo. Takšna množica stališč v bistvu ne prispeva k pravni varnosti. In s tem tudi ne odvrača od bodočih sporov. Tudi to je najbrž eden od razlogov, zakaj se odvetniki, torej prava vešče osebe, kot zastopniki svojih strank vedno znova obračajo na Ustavno sodišče in zahtevajo odločanje o enakih vprašanjih zgolj z argumenti, glede katerih je iz obstoječe ustavnosodne presoje jasno razvidno, da ne morejo uspeti. To kaže tudi na kvaliteto odvetniškega dela.

Ker mora Ustavno sodišče o posameznih, družbeno pomembnejših vprašanjih vendarle odločiti v krajšem času, prihaja do tega, da se čas odločanja v drugih zadevah še podaljšuje, tako da se o nekaterih zadevah odloča nesorazmerno dolgo. Temu ni mogoče reči sojenje v razumnem roku. Zato je nastopil prelomni trenutek, ko je treba sprejeti odločitev: ali naj se gre po tej poti naprej in se država sprijazni z množico postopkov in temu ustrezno kvaliteto odločanja ter dolžino teh postopkov pred Ustavnim sodiščem in s tem z morebitnimi obsodbami Evropskega sodišča za človekove pravice za nerazumno dolgo odločanje ali naj se sprejme drugačna odločitev – v smeri uvedbe diskrecije pri izbiranju zadev, ki jih sprožijo posamezniki ali pravne osebe. Iz prikaza ureditev v drugih državah je razvidno, da so se države, ki so se znašle pred istim vprašanjem, odločile za različne poti. Zvezna republika Nemčija se kljub priporočilom svojih vrhunskih ustavnopravnih strokovnjakov ni odločila za spremembe v tej smeri. Takega sistema ni uvedla niti Španija, vendar se mu je ob zadnji reformi ustavnega sodstva leta 2007 država, v kateri ima Ustavno sodišče podobne pristojnosti (razen presoje podzakonskih predpisov) kot Ustavno sodišče Republike Slovenije, pomembno približala z ureditvijo ustavne pritožbe kot posebnega pravnega sredstva za varstvo človekovih pravic, ki je ne le subsidiarno, temveč tudi postavljeno povsem v objektivnem pomenu, ne pa v pomenu varstva individualnih človekovih pravic in temeljnih svoboščin.


III. Prikaz ureditve položaja in pristojnosti ustavnih sodišč v drugih državah

Prikazane so ustavne ureditve ustavnih sodišč v različnih državah. Naši ureditvi so najbližje ureditve v Zvezni republiki Nemčiji, Kraljevini Španiji in Češki republiki. Predstavljena je še ureditev avstrijskega, belgijskega, italijanskega in francoskega ustavnega sodišča, s tem da sta pravni ureditvi zadnjih dveh znani po tem, da ne omogočata neposrednega dostopa posameznikov in pravnih oseb do ustavnega sodišča. Za italijansko, francosko, belgijsko in špansko ureditev je značilno tudi to, da je v pristojnosti ustavnega sodišča le odločanje o ustavnosti zakonov, ne pa tudi odločanje o ustavnosti podzakonskih predpisov. Ureditev v Zvezni republiki Nemčiji pa sicer daje Zveznemu Ustavnemu sodišču tudi pristojnost presoje podzakonskih predpisov, pa je kljub temu in celo brez posebnega ustavnega pooblastila presoja določenih podzakonskih predpisov, kar je posebej prikazano, v pristojnosti upravnih sodišč. Prikazani pa sta tudi dve ureditvi, v Združenih državah Amerike in Norveški, za kateri je na eni strani sicer značilno, da nimajo ustanovljenih posebnih ustavnih sodišč in da vrhovno sodišče države izvršuje tudi nekatere ustavnosodne pristojnosti. V Združenih državah Amerike ima sistem diskrecije že dolgo tradicijo, Norveška pa se je za t. i. sistem selekcije zadev odločila pred leti prav zaradi preobremenjenosti vrhovnega sodišča, ki je povzročalo predolgo odločanje o posameznih zadevah. S tega vidika je nekoliko bolj primerljiva ureditev španskega ustavnega sodišča (čeprav nima presoje podzakonskih predpisov), ki se je prav tako leta in leta ukvarjalo s tisočimi zadev in kjer je leta 2007 vendarle prevladalo stališče o tem, da je treba narediti radikalnejše posege v ureditev položaja in pristojnosti ustavnega sodišča na ustavnopravni ravni.


1. Zvezna republika Nemčija

Nemško Zvezno Ustavno sodišče (Bundesverfassungsgericht) je samostojen in neodvisen zvezni organ, ki zagotavlja spoštovanje nemške ustave - Temeljnega zakona (Grundgesetz, v nadaljevanju GG), ter varuje položaj in delovanje demokratičnega državnega reda. Sodišče, ki deluje v dveh senatih, sestavlja šestnajst sodnic in sodnikov, pri čemer jih v vsak senat polovico izvoli zvezni parlament (Bundestag), polovico pa zvezni svet (Bundesrat). Mandat ustavnega sodnika traja dvanajst let, vendar se vsekakor izteče, ko sodnik dopolni 68 let; ponovna izvolitev pa ni mogoča.

Zakonodaja daje Sodišču številne pristojnosti, katerih večina je določena v GG. V prvem odstavku 93. člena GG je določeno, da Sodišče odloča o:

· razlagi GG v sporih o pravicah in obveznostih vrhovnih zveznih organov;
· skladnosti zveznega ali deželnega prava z GG in skladnosti deželnega prava z drugim zveznim pravom;
· nekaterih vrstah sporov o pristojnosti med zvezo in deželami;
· ustavnih pritožbah posameznikov in občin; ter
· drugih zadevah, za katere je tako določeno v GG. Med te druge zadeve spadajo pristojnosti odločanja o izgubi temeljnih pravic, prepovedi delovanja strank, pritožbah v zvezi s potrditvami in izgubami poslanskih mandatov, obtožbah zoper predsednika Zvezne republike Nemčije, obtožbah zoper zvezne ali deželne sodnike, ustavnopravnih sporih v zveznih deželah v primerih izrecno predvidene pristojnosti Sodišča ter pristojnost rednih sodišč, da v skladu s prvim odstavkom 100. člena GG zahtevajo presojo ustavnosti zveznega ali deželnega zakona ali presojo skladnosti deželnega zakona ali drugega predpisa z zveznim zakonom.

Drugi odstavek 93. člena GG daje Sodišču pristojnost odločati o vprašanjih veljavnosti in pristojnosti za sprejemanje zveznih zakonov v primerih deljene zakonodajne pristojnosti med zveznim in deželnimi zakonodajalci, tretji odstavek pa določa, da Sodišče odloča tudi v drugih zadevah, za katere je tako določeno v zveznih zakonih.

V GG navedene pristojnosti Sodišča so povzete v 13. členu Zakona o Zveznem Ustavnem sodišču (Bundesverfassungsgerichtsgesetz, v nadaljevanju BVerfGG). Dodana jim je pristojnost odločanja o ustavnosti sklepa zveznega parlamenta o ustanovitvi preiskovalne komisije na podlagi drugega odstavka 36. člena Zakona o preiskovalnih komisijah (Untersuchungsausschussgesetz). Med zveznimi zakoni, ki določajo pristojnosti Sodišča, velja omeniti Zakon o postopku referenduma, ljudske iniciative in posvetovalnega referenduma na podlagi šestega odstavka 29. člena GG (Gesetz über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes), v katerem je določeno, da Zvezno Ustavno sodišče odloča o pritožbi zoper zavrnitev referenduma o odcepitvi ali združitvi zveznih dežel.

Postopek v zadevah iz pristojnosti Zveznega Ustavnega sodišča lahko z izjemo ustavnih pritožb sprožijo le upravičeni predlagatelji. Zvezni predsednik je tako na podlagi 1. točke prvega odstavka 93. člena GG in 5. točke 13. člena BVerfGG upravičen zahtevati razlago GG, če meni, da so mu bile z ukrepom ali opustitvijo zveznega parlamenta, zveznega sveta ali zvezne vlade kršene pravice oziroma dolžnosti, ki jih ima na podlagi GG, ali da za to obstaja neposredna nevarnost. Presojo ustavnosti zveznega ali deželnega predpisa oziroma skladnosti deželnega predpisa z zveznim pravom lahko zahtevajo le zvezna vlada, deželna vlada ali tretjina poslancev zveznega parlamenta. Pri presoji splošnih aktov na zahtevo upravičenega predlagatelja je Sodišče pristojno presojati ustavnost zveznih in deželnih zakonov ter ustavnost in zakonitost podzakonskih zveznih in deželnih predpisov. Zvezno oziroma deželno pravo namreč sestavljajo vsi zakonski in podzakonski predpisi v materialnem smislu, kar pomeni vsi predpisi, ki učinkujejo navzven in določajo pravne posledice za nedoločeno število posamičnih primerov. Od upravnih predpisov, katerih posledice se omejujejo na notranje delovanje javnopravnega subjekta, Sodišče odloča le o proračunskih zakonih. Mednarodne pogodbe kot take sicer niso predmet ustavnosodne presoje, vendar jih je treba pred ratifikacijo odobriti z zveznim zakonom, katerega presojo je mogoče zahtevati pred Sodiščem.

Iz pristojnosti ustavnosodne presoje, ki jo poleg Zveznega Ustavnega sodišča v večjem ali manjšem obsegu opravljajo tudi deželna ustavna sodišča, ni izključena nobena vrsta predpisov, vendar je za nekatere vrste splošnih aktov predvidena tudi t. i. upravnosodna presoja. Na podlagi zveznega Zakona o upravnih sodiščih (Verwaltungsgerichtsordnung) so namreč višja upravna sodišča kot najvišji deželni organi upravnega sodstva pristojna presojati veljavnost deželnih odlokov (Satzungen), ki se izdajajo na podlagi zveznega zakona o graditvi objektov (Baugesetzbuch), ter drugih podzakonskih predpisov, za katere je tako določeno v deželnem pravu. Ta ureditev je posledica dejstva, da zlasti zazidalni načrti pogosto učinkujejo neposredno, zato ni treba izdajati posamičnih izvedbenih aktov, ki bi jih bilo mogoče sodno izpodbijati. Zahtevo za upravnosodno presojo lahko vloži vsaka fizična oziroma pravna oseba, ki zatrjuje, da so ji bile z izpodbijano določbo ali uporabo te določbe kršene njene pravice, ali da ji bodo te kršene v neposredni prihodnosti, prav tako pa tudi vsak organ, zadolžen za izvajanje konkretnega predpisa. Rok za vložitev zahteve je dve leti od objave predpisa. Višje upravno sodišče v postopku odločanja o zahtevi preizkusi skladnost izpodbijane določbe z nadrejenim predpisom zveznega ali deželnega prava. Če ugotovi, da je določba v neskladju z nadrejenim predpisom, jo razveljavi z učinkom za nazaj. Taka odločitev sodišča učinkuje erga omnes in jo je treba objaviti na enak način, kot je bila objavljena razveljavljena določba. Zoper sodbo višjega upravnega sodišča je mogoče vložiti revizijo pri zveznem upravnem sodišču, po izčrpanju tega pravnega sredstva pa je mogoča še ustavna pritožba pri pristojnem deželnem ustavnem sodišču ali pri Zveznem Ustavnem sodišču.

Dostop posameznika ali pravne osebe do Zveznega Ustavnega sodišča je urejen z institutom ustavne pritožbe, ki jo lahko vloži vsakdo, ki meni, da mu je bila s splošnim ali posamičnim pravnim aktom kršena katera od temeljnih pravic ali nekaterih drugih taksativno naštetih pravic (enakost pred zakonom, enakost dostopa do javnih služb, volilna pravica, pravna jamstva v kazenskem postopku itd.). Za pisni del postopka strankam ni treba pridobiti pomoči odvetnika, na ustni obravnavi pa je zastopanje obvezno. Stranke lahko zastopa odvetnik ali visokošolski učitelj prava. Zakonodajne organe in njihova telesa, ki v skladu z GG ali poslovnikom uživajo lastne pravice, lahko zastopajo tudi njihovi člani. Zvezo, dežele in njihove organe lahko poleg tega zastopajo tudi njihovi uslužbenci, če izpolnjujejo pogoje za opravljanje sodniške funkcije oziroma če so na podlagi opravljenih državnih izpitov usposobljeni za opravljanje višje upravne službe. Z dovoljenjem Zveznega Ustavnega sodišča lahko stranke v postopku zastopajo tudi druge osebe.

Načelo subsidiarnosti zahteva, da mora posameznik pred vložitvijo pritožbe izčrpati vsa razpoložljiva pravna sredstva, s katerimi bi lahko dosegel odpravo kršitve, sicer pritožba ni dopustna. Ta zahteva se nanaša na vse procesne možnosti, ki jih je v posameznem primeru razumno uveljavljati in s katerimi je mogoče urediti svoj pravni položaj, tako da vložitev ustavne pritožbe ni potrebna (na primer vrnitev v prejšnje stanje, pritožba zoper sklep, da se ne dopusti revizija, itd.). Vendar lahko Sodišče o pritožbi odloča tudi pred izčrpanjem pravnih sredstev, če ta vsebuje vprašanja splošnega pomena ali če bi ustavnemu pritožniku sicer nastala resna in neizogibna škoda.

Poleg tega Sodišče tako v primerih ustavnih pritožb zoper posamične pravne akte kot tudi zoper splošne pravne akte preizkusi, ali je pritožnik upravičen do pritožbe (Beschwerdebefugnis), pri čemer ugotavlja, ali akt nanj učinkuje osebno in neposredno ter ali ustvarja posledice, ki v času vložitve pritožbe še trajajo. Sodišče ugotavlja tudi, ali je na podlagi pritožnikovih navedb sploh mogoče, da mu je bila kršena ustavno varovana temeljna pravica. Osebna, neposredna in aktualna prizadetost pri ustavnih pritožbah zoper posamične pravne akte načeloma ni vprašljiva in je Sodišče ne preizkuša natančno, drugače pa je pri ustavnih pritožbah zoper splošne pravne akte, saj ni veliko predpisov, ki bi na pritožnika učinkovali neposredno, ne da bi bilo za to treba sprejeti kakršen koli posamičen akt. Izjemoma je dopustna tudi pritožba zoper splošne akte, ki ne učinkujejo neposredno, vendar se prizadete osebe ne morejo seznaniti z izvršilnim aktom (na primer odredbe za tajno snemanje elektronskih komunikacij); pritožnik mora v takem primeru z zadostno verjetnostjo izkazati, da je izpodbijana določba glede na vsebino zmožna poseči v njegove temeljne pravice in neposredno škodovati njegovemu pravnemu položaju. Ustavna pritožba zoper splošen pravni akt je vezana na rok in jo je mogoče vložiti v enem letu od začetka veljavnosti zakona oziroma izdaje drugega predpisa.

Ustavne pritožbe so daleč najštevilčnejše zadeve iz pristojnosti Zveznega Ustavnega sodišča. Leta 2008 je bilo od 6378 zadev, ki jih je prejelo Sodišče, 6245 ustavnih pritožb. Zaradi stalnega naraščanja ustavnih pritožb je Sodišče že kmalu po uvedbi ustavne pritožbe izrazilo potrebo, da se uvede postopek za njeno hitrejše in preprostejše obravnavanje. Postopek za preizkus ustavne pritožbe je bil tako uveden že s prvim zakonom o spremembah BVerfGG (zakon je bil sicer doslej spremenjen približno dvajsetkrat, od tega s sedmimi zakoni o spremembah BVerfGG). Na podlagi te spremembe sta bili določeni negativni predpostavki za sprejem ustavne pritožbe; prva je odražala objektiven vidik pritožbe, in sicer da od obravnave ni mogoče pričakovati rešitve pomembnega ustavnopravnega vprašanja, druga pa subjektivnega – da pritožniku z zavrnitvijo sprejema ne bo nastala resna in neodvrnljiva škoda. S tretjim zakonom o spremembah BverfGG sta bila ista pogoja zasnovana kot pozitivni predpostavki za sprejem, kasneje pa so bili pogoji za sprejem popolnoma odstranjeni iz zakona. Veljavna različica BVerfG spet določa dva pogoja za sprejem, ki sta bila v zakon vključena z doslej najobsežnejšo novelo, petim zakonom o spremembah BVerfGG iz leta 1993. O utemeljenosti ustavnih pritožb, ki izpolnjujejo formalne pogoje, na podlagi te novele Sodišče odloča le, če jih posamezen mali senat treh sodnikov sprejme v obravnavo zaradi temeljnega ustavnopravnega pomena ali zaradi uveljavitve katere izmed ustavno varovanih pravic, slednje na primer, če bi pritožniku nastala posebej resna škoda, če Sodišče ne bi odločilo o utemeljenosti zadeve. Iz primerjave starejšega in novejšega besedila določbe jasno izhaja, da se je prag za sprejem v obravnavo z leti precej zvišal, težišče varstva pa se je približalo objektivni funkciji ustavne pritožbe; tudi pri preizkusu vprašanja, ali se lahko s pritožbo uveljavi katera izmed ustavnih pravic, ima prednost objektivna vsebina temeljne pravice, medtem ko je interes posameznega pritožnika v ozadju.

Razbremenitev Zveznega Ustavnega sodišča se skuša doseči tudi s poenostavitvijo postopka obravnavanja in krajšanjem časa, potrebnega za izdelavo odločitve. S spremembami BVerfGG leta 1985 je bilo določeno, da mali senat sklep o nesprejemu pritožbe obrazloži le z navedbo ustreznega pravnega stališča, nato pa je peti zakon o spremembah BVerfGG uzakonil pravilo, da malemu senatu odločitve o nesprejemu ni treba obrazložiti. Glede na to, da Sodišče velike večine prejetih ustavnih pritožb ne sprejme v obravnavo – od 5852 ustavnih pritožb, o katerih je odločilo leta 2008, je bilo takih 5737 pritožb – ta ureditev gotovo ni brez učinkov. Poleg tega poslovnik zveznega ustavnega sodišča določa, da direktor Sodišča po preliminarnem pregledu izloči vloge, o katerih Sodišče ni pristojno odločati, ki ne vsebujejo določenega zahtevka ali ki so očitno nedopustne oziroma nimajo možnosti za sprejem. Te vloge se vpišejo v poseben splošni vpisnik in nanje odgovarja direktor, vendar lahko pritožnik po odgovoru kljub temu zahteva, da o vlogi odloči Sodišče.

Zvezno Ustavno sodišče torej preizkusi vse prejete vloge; kljub selekcijskemu postopku pa je imelo Sodišče na začetku leta 2008 še vedno 2646 nerešenih zadev, od tega 2543 ustavnih pritožb. Ker preizkus ustavnih pritožb poteka na meji dopustnih okvirov ustavne zasnove ustavne pritožbe kot procesne pravice, ki je primerljiva z ustavno pravico, in ker spremembe BVerfGG iz leta 1993 niso privedle do temeljitejše razbremenitve, je bila leta 1996 ustanovljena komisija za preučitev možnosti za razbremenitev zveznega ustavnega sodišča (Bendova komisija), ki jo je sestavljalo enajst uglednih pravnikov. Leto kasneje je komisija predložila poročilo o preučenih možnostih s priporočilom, za katerega je glasovala večina članov, in sicer naj se zveznemu ustavnemu sodišču omogoči odločanje o sprejemu ustavnih pritožb v obravnavo na podlagi proste presoje.

Smisel predlagane ureditve je mogoče povzeti v naslednjih točkah:

· prosta presoja pri odločanju o sprejemu je po mnenju komisije najučinkovitejši ukrep za zagotovitev manevrskega prostora, ki ga Zvezno Ustavno sodišče nujno potrebuje za ohranitev svoje funkcije, pri čemer je komisija posebej poudarila, da ukrep proste presoje ne pomeni izničenja ustavne pritožbe;
· glede na velik pripad zadev in posledično okrnitev funkcionalnosti Zveznega Ustavnega sodišča naj bi le tak sistem zagotavljal trajnost njegove funkcije kot temeljnega varuha spoštovanja ustavnega prava na vseh ravneh delovanja države in njenih organov;
· Zvezno Ustavno sodišče bi imelo ob upoštevanju ustavnih in zakonskih pristojnosti in nalog več svobode pri razporejanju svojega dela glede na časovne in kadrovske zmogljivosti;
· popolnoma bi se izključila vezanost sprejema na zakonske pogoje, razvoj meril za sprejem bi bil prepuščen samemu Zveznemu Ustavnemu sodišču;
· taka zasnova ustavne pritožbe bi Sodišču omogočila, da se osredotoči na primarno nalogo, ki jo ima na področju ustavnih pritožb, in sicer da oblikuje in razvija merila za veljavo, vsebino in uporabo temeljnih pravic ter da uveljavi njihovo spoštovanje – če je potrebno, tudi v subjektivnem interesu posameznika.

Komisija je natančno preučila postopek odločanja Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike, ki svoje pristojnosti že desetletja izvaja na podlagi diskrecije, brez vezanosti na zakonske pogoje za sprejem in ob poudarku objektivne funkcije varstva ustavnih pravic. Kljub nekaterim razlikam v delovanju nemškega in ameriškega sistema je Komisija menila, da je ameriški model odločanja mogoče prilagoditi nemškemu sistemu. Pri tem je poudarila zlasti naslednje prednosti diskrecijskega odločanja:

· pri tovrstnem odločanju o sprejemu ne bi bilo treba v vsaki zadevi dejanskega stanja subsumirati pod ustrezno zakonsko normo in glasovati o zadevi (poenostavljen postopek odločanja in prihranek časa);
· ne bi se več uporabljale sporne sodniške strategije za odvračanje pritožnikov (npr. uvedba strožjih pogojev za dopustnost ustavne pritožbe ali strožje zahteve za izpolnitev pogoja subsidiarnosti);
· ustavnopravnih vprašanj ne bi bilo več treba reševati na podlagi neustreznih dejanskih stanj, prav tako pa ne bi bilo treba odločati o zadevah, v katerih sodna praksa rednih sodišč še ni izoblikovala jasnih pravnih stališč;
· Zvezno Ustavno sodišče bi se pri preizkusu ustavne pritožbe omejilo le na ugotavljanje, ali je pritožba glede na navedene argumente primerna za sprejem v obravnavo, kar bi skrajšalo čas za preizkus posamezne zadeve;
· v skladu s predlaganim postopkom preizkusa bi bila vanj vključena največ dva sodnika (in ne trije kot v malem senatu), kar bi za posameznega sodnika pomenilo manjše število zadev.

Besedilo 93.a člena BVerfGG, v katerem so urejeni pogoji za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo, naj bi bilo spremenjeno v smislu, da Sodišče ustavno pritožbo lahko sprejme v obravnavo. Pri tem upošteva, ali je njegova odločitev posebej pomembna za razjasnitev ustavnopravnega vprašanja ali za varstvo temeljnih pravic. Glede na besedilo bi objektivna funkcija ustavne pritožbe pridobila še večji pomen v primerjavi s subjektivno. Komisija je v utemeljitev zožitve subjektivne funkcije ustavne pritožbe navedla, da:

· je ustavna pritožba izredno pravno sredstvo, temeljne pravice pa morajo najprej in predvsem upoštevati redna sodišča, ki morajo vsak izpodbijani ukrep preizkusiti tudi z vidika temeljnih pravic in njegove skladnosti z GG;
· je Zvezno Ustavno sodišče zato upravičeno odpravljati le najresnejše kršitve temeljnih pravic, kar naj bi zagotovilo prav diskrecijsko odločanje. Komisija je v zvezi s postopki, v katerih niso zagotovljena redna pravna sredstva (npr. azilni postopek) opozorila, da se je za občutno razbremenitev Sodišča vsekakor treba odpovedati zagotavljanju pravičnih odločitev v vsakem konkretnem primeru. Če zakonodajalec ne uvede ustreznih pravnih sredstev, ne more biti naloga ustavnega sodišča, da ta sredstva nadomesti z ustavno pritožbo;
· preudarki, ki bi jih zvezno ustavno sodišče upoštevalo pri preizkusu, ne bi bili omejeni le na objektivne, torej na ustavnopravni pomen zadeve, temveč bi Sodišče upoštevalo tudi vidike pravnega varstva posameznika.

Z vidika postopka je najpomembnejši dejavnik osrednja vloga senata pri odločanju o sprejemu. Z ukinitvijo zakonskih pogojev za sprejem ustavnih pritožb v obravnavo bi postalo nujno, da se merila izoblikujejo s kar najširšim konsenzom ustavnih sodnikov. Poleg tega je pristojnost senata pomembna tudi z organizacijskega vidika; le senat lahko namreč opravi stvarno utemeljeno izbiro zadev, o katerih bo odločal. Glede na številčnost ustavnih pritožb in omejene časovne ter kadrovske zmožnosti Sodišča se bi bilo treba v selekcijskem postopku osredotočiti na vprašanje, zakaj neko pritožbo sprejeti v obravnavo, in ne na vprašanje, zakaj ne. Torej bi bilo treba na to prvo vprašanje (vsaj deloma) odgovoriti že v predhodnem postopku, saj bi moral sicer vsak član senata sam preučiti vse ustavne pritožbe, dodeljene senatu. Komisija je zato predlagala ohranitev instituta sodnika poročevalca, katerega vloga bi vključevala preizkus pritožbe in pripravo kratko obrazloženega glasu za sprejem oziroma proti sprejemu. Če bi sodnik poročevalec glasoval za sprejem, bi se zadeva predala v nadaljnje odločanje senatu, sicer pa bi jo preizkusil še sodnik soporočevalec, ki bi prav tako pripravil kratko obrazložitev svojega glasu. Če bi sodnika soglašala, da se pritožba ne sprejme v obravnavo, bi se njuna glasova predložila drugim sodnikom, ki bi se lahko v določenem roku izrekli o njih, vendar bi senat o sprejemu odločal le, če bi kakšen izmed sodnikov odločitvi nasprotoval; v nasprotnem primeru bi pritožnik prejel le kratek dopis predsednika senata, da se ustavna pritožba ne sprejme v obravnavo. Enak dopis bi prejel tudi pritožnik, katerega pritožbo bi sodnik poročevalec predlagal v sprejem, vendar bi ga senat zavrnil. Če sodnika poročevalca o odločitvi ne bi soglašala, bi o sprejemu odločal neposredno senat. Sodniki bi torej v zadevah, v katerih ne bi bili sami poročevalci oziroma soporočevalci, prejeli kratko obrazložitev zadeve, ne bi pa jim bilo treba natančno preučiti vsake posamezne zadeve. Senat bi odločal o ustavnih pritožbah, za katere bi sodnik poročevalec predlagal, da se jih sprejme v obravnavo, ustavnih pritožbah, za katere bi to predlagal sodnik soporočevalec, in ustavnih pritožbah, v zvezi s katerimi bi se za sprejem v določenem roku izrekel kateri izmed drugih sodnikov; poleg tega bi senat potrjeval tudi seznam pritožb, v katerih se nobeden izmed sodnikov v predpisanem roku ne bi izrekel za sprejem. Ustavna pritožba bi se sprejela v obravnavo, če bi za to glasovali vsaj trije sodniki od osmih.

V pravni teoriji obstajajo različna mnenja o tem, ali bi bilo treba za predlagano spremembo postopka preizkusa ustavnih pritožb spremeniti GG. Komisija je menila, da postopek tako odstopa od podobe ustavne pritožbe, kot je določena v 4.a točki prvega odstavka 93. člena GG, da bi bilo treba poleg sprememb BVerfGG spremeniti tudi GG.

Kljub tehtnim razlogom za predlagane spremembe, ki jih je med drugim podprlo deset od enajstih članov komisije, so se v pravni teoriji in praksi pojavili tudi pomembni razlogi proti predlogu:

· da bodo spremembe prinesle pretirano zoženje funkcije individualnega varstva, ki jo ima ustavna pritožba za posameznega pritožnika;
· da je opiranje na ameriški model odločanja neprimerno zaradi temeljnih razlik v pravnih sistemih;
· da ne bo mogoče vplivati na politiko sprejemanja pritožb v obravnavo, za kakršno se bo odločilo Zvezno Ustavno sodišče, pri čemer bi se lahko ta politika krojila zlasti na podlagi zmogljivosti Sodišča, ne pa na podlagi pomembnosti pravnih razlogov za sprejem;
· da so glede na ukinitev malih senatov vprašljivi učinki predlagane ureditve, s katero bo na senat prenesenega še več dela;
· da Zvezno Ustavno sodišče ni zmoglo ali želelo izkoristiti možnosti, ki mu jih je zakonodajalec zagotovil že z novelo BVerfGG iz leta 1993; na podlagi te novele naj bi Sodišče namreč že lahko izvajalo postopek preizkusa ustavnih pritožb, ki bi bil podoben prosti presoji, saj bi se lahko omejilo na preizkus predpostavk za sprejem, ne bi pa bi mu bilo treba preizkušati dopustnosti in utemeljenosti vsake posamezne pritožbe.

Nazadnje je razlogom proti predlagani novi ureditvi pritrdilo tudi samo Zvezno Ustavno sodišče, ki ni podprlo priporočil komisije. Menilo je namreč, da prevzem ameriškega modela diskrecijskega odločanja ne bi bil ustrezna rešitev, saj ni v skladu z nemško tradicijo pravne države, da bi sodišče po prosti presoji odločalo, ali bo sploh odločalo o zadevi. Sodniki so menili, da ima posameznik pravico do odločitve o pravnem sredstvu, ki ga je vložil. Priporočilo komisije za razbremenitev zveznega ustavnega sodišča zato ni bilo uzakonjeno, ureditev postopka z ustavno pritožbo pa je ostala nespremenjena.


2. Avstrija

Avstrijsko Ustavno sodišče (Verfassungsgerichtshof) je najvišji državni organ za presojo ustavnopravnih vprašanj, s čimer ustvarja pravno varnost za fizične in pravne oseb, zveznega in deželne zakonodajalce ter upravne organe. Poleg tega imajo odločitve Ustavnega sodišča veliko politično težo, saj je pristojno odločati tudi o vrsti političnih vprašanj. Sodišče sestavlja štirinajst sodnikov, in sicer predsednik, podpredsednik in dvanajst članov. Poleg tega ima sodišče še šest nadomestnih članov. Predsednika in podpredsednika ter šest članov in tri nadomestne člane na predlog vlade imenuje zvezni predsednik, ostale v imenovanje predlagata nacionalni in zvezni svet. Mandat ustavnega sodnika preneha zadnji dan v letu, v katerem dopolni 70 let. Sodišče ne zaseda stalno, temveč na četrtletnih zasedanjih, sodniki, ki so imenovani za stalne poročevalce, pa svoja poročila pripravljajo vnaprej in tako omogočajo nemoten potek zasedanj. Organizacija in delovanje sodišča sta določena z zveznim Zakonom o Ustavnem sodišču.

Pristojnosti Ustavnega sodišča so določene v Zveznem Ustavnem zakonu (Bundes-Verfassungsgesetz, v nadaljevanju ustava) in podrobneje opredeljene v Zakonu o Ustavnem sodišču (Verfassungsgerichtshofgesetz). Sodišče odloča o:

· ustavnosti zveznih in deželnih zakonov ter ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov;
· sporih o pristojnosti med nekaterimi sodnimi in upravnimi organi;
· finančnih zahtevkih zoper državo, dežele in občine;
· volilnih sporih;
· obtožbi proti zveznemu predsedniku, zveznim ministrom in vladam posameznih dežel;
· zakonitosti referendumov;
· skladnosti mednarodnih pogodb z ustavo in zakoni;
· izgubi mandatov;
· tožbah zoper teritorialne skupnosti v zvezi s premoženjskopravnimi zahtevki;
· pritožbah posameznikov in pravnih oseb zoper odločitve v upravnih zadevah in odločitve azilnega sodišča.

Ena najpomembnejših pristojnosti Ustavnega sodišča je odločanje o ustavnosti zveznih in deželnih zakonov in ustavnosti in zakonitosti podzakonskih predpisov. Sodišče opravlja konkretno in abstraktno presojo ustavnosti navedenih pravnih aktov. Če v takem postopku Sodišče podvomi v skladnost zakonske določbe, ki jo mora uporabiti v postopku odločanja, po uradni dolžnosti uvede postopek ustavne presoje take določbe na podlagi sklepa (Prüfungsbeschluss). Če najvišje Upravno sodišče (Verwaltungsgerichtshof), Azilno sodišče (Asylgerichtshof), Vrhovno sodišče (Oberster Gerichtshof), katero koli pritožbeno sodišče, kateri izmed neodvisnih upravnih senatov (unabhängige Verwaltungssenate) ali zvezni urad za javna naročila (Bundesvergabeamt) podvomi o skladnosti zakonske določbe, ki jo mora uporabiti v postopku odločanja, mora na Ustavno sodišče podati zahtevo za razveljavitev take določbe. Ustavno sodišče presoja skladnost posameznih določb z ustavo tudi na pobudo posameznika, če ta izkaže, da določba neposredno posega v njegove pravice. Posameznik lahko splošne akte izpodbija, le če njihove določbe neposredno posegajo v njegove pravice, kar pomeni, da sodišče v pripravljalnem postopku poleg formalnih procesnih pogojev odloča tudi o njegovem pravnem interesu. Zakon podrobneje opredeljuje, kdaj je ta lahko podan; vlagatelj mora namreč v svoji vlogi izkazati, v kolikšni meri akt sam, brez odločitve sodnega ali upravnega organa, izdane na njegovi podlagi, sploh lahko učinkuje na njegove pravice. Pravnega interesa torej ne more imeti, če akt nima neposrednega učinka na njegove temeljne pravice in svoboščine.

Neodvisno od konkretnega primera so v okviru abstraktne presoje ustavnosti naslednji organi pristojni na Ustavno sodišče nasloviti zahtevo za presojo ustavnosti zakona:

· zvezna vlada glede deželnih zakonov;
· deželne vlade glede zveznih zakonov;
· tretjina poslancev nacionalnega sveta ali tretjina članov zveznega sveta glede zveznih zakonov;
· tretjina poslancev deželnega parlamenta glede deželnih zakonov, če tako določa deželna ustava.

Presojo zakonitosti podzakonskih predpisov lahko zahtevajo:

· zvezna vlada glede deželnih uredb;
· deželne vlade glede zveznih uredb;
· občine glede uredb organa za nadzor nad njihovim delovanjem (Gemeindeaufsichtsbehörde), s katerimi ta odpravlja uredbo občinskega organa;
· državni pravobranilec in deželna pravobranilstva;
· zvezni minister za finance glede uredb, s katerimi občine predpisujejo davke.

Posameznik lahko na Ustavno sodišče vloži upravno pritožbo zaradi kršitve z ustavo določenih pravic ali uporabe protiustavnega zakona, podzakonskega predpisa ali državne pogodbe (hkrati jo lahko vloži tudi na najvišje Upravno sodišče). Pritožbo je mogoče vložiti le proti odločitvam in dejanjem upravnih organov, pri čemer je treba pred tem izčrpati vsa druga pravna sredstva. Pravni interes pritožnik v tem primeru zatrjuje z navedbo, da mu je bila z določeno odločitvijo ali ravnanjem organa oziroma z uporabo protiustavnega predpisa kršena temeljna pravica ali svoboščina, sodišče pa ugotavlja, ali je z morebitno kršitvijo prizadet neposredno, ali so z njo nastale posledice, ki še trajajo, ter ali ima pravovarstveno potrebo.

O pomembnejših zadevah sodniki odločajo na plenarnih sejah, preprostejše zadeve pa rešujejo v t.i. manjši zasedbi petih sodnikov. V takšni zasedbi med drugim odločajo v sporih o pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi, v vseh zadevah, v katerih je mogoče odločati oziroma se odloča na nejavnih sejah, ter na predlog sodnika poročevalca v primerih upravnih pritožb, pri katerih je sodišče sproženo pravnoustavno vprašanje že dovolj jasno razrešilo. Sodišče načeloma odloča na javnih obravnavah, na nejavnih sejah (v manjši zasedbi sodišče vedno odloča na nejavnih sejah) pa odloča o nesprejemu vloge, zavrženju vloge – če gre za zadevo, o kateri ni pristojno odločati, če je potekel rok, v katerem je mogoče vložiti vlogo, če vloge ni vložil upravičeni vlagatelj, itd. – ter o ustavitvi postopka. Poleg tega lahko brez javne obravnave odloči v primeru, ko iz pisnih vlog strank v postopku in priloženega gradiva jasno izhaja, da v ustnem postopku ne bo mogoče dodatno razjasniti vprašanja, na katero se vloga nanaša, ter v primeru očitno neutemeljene pritožbe posameznika, pravnega vprašanja, ki ga je dovolj jasno rešilo že v predhodnih sodbah, ali v primeru ugoditve pritožbi, s katero se razveljavi nezakonita uredba, zakon ali državna pogodba.

V ustavnosodnih postopkih je za vložitev pisne vloge treba pridobiti pomoč odvetnika; zakon določa, da tožbe v premoženjskopravnih zahtevkih zoper državo in druge institucije, zahteve v sporih o pristojnosti in postopkih za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti predpisov ter ustavnosti mednarodnih pogodb, prav tako pa tudi upravne pritožbe vlagajo pooblaščeni odvetniki. Določa tudi dve izjemi od te zahteve, in sicer obveznost zastopanja ne velja za predlog za presojo ustavnosti zveznega oziroma deželnega zakona, ki ga vloži tretjina poslancev nacionalnega ali zveznega sveta ali deželnega parlamenta, poleg tega pa državo, dežele, občine in nekatere druge organe zastopajo zakoniti zastopniki ali pooblaščeni organi. Državo, dežele in javne subjekte pod njihovo upravo lahko zastopa tudi finančna prokuratura, dežele, občine, združenja občin in javne subjekte pod njihovo upravo pa stvarno pristojna zvezna ministrstva.

Na sodišče je v preteklih letih prispelo v povprečju med 2500 in 2800 novih vlog letno. Povprečno je postopek odločanja o posamezni zadevi trajal osem mesecev in pol. Do leta 2008 je skupaj sicer ostalo nerešenih 2174 zadev. Sodišče je v letu 2008 odločilo o 3221 zadevah. Sprememba Ustave, ki je začela veljati 1. julija 2008, v zvezi z azilnimi zadevami določa, da lahko prosilci za azil odločitve azilnega sodišča izpodbijajo le na Ustavnem sodišču. Že po nekajmesečnih praktičnih izkušnjah (prva pritožba v azilni zadevi je na Ustavno sodišče prispela 25. julija 2008) se je izkazalo, da mora Ustavno sodišče računati z več kot 3500 do 4000 novimi zadevami letno zgolj v okviru navedene pristojnosti, kar naj bi skupno pomenilo od 6000 do 6500 zadev na leto.


3. Italija

Ustavno sodišče Republike Italije ima petnajst članov. Tretjino članov izbere predsednik republike, tretjino jih izvoli parlament, tretjino jih izvolijo sodniki najvišjih sodišč. Položaj lahko zasedejo sodniki najvišjih sodišč, profesorji pravnih fakultet in odvetniki, ki imajo najmanj dvajset let izkušenj v odvetništvu. Imenovani so za devet let brez možnosti ponovnega imenovanja.

Pristojnosti Ustavnega sodišča so urejene v Ustavi in v ustavnih zakonih. Prva in zgodovinsko najbolj pomembna je pristojnost Ustavnega sodišča, da odloča o skladnosti zakonov in drugih zveznih in regionalnih predpisov z zakonsko močjo z ustavo (prvi del 134. člena Ustave, la Costituzione). Ustavno sodišče presoja, ali so zakonski predpisi sprejeti po postopku, ki je v skladu z ustavo (formalna ustavnosodna presoja), in ali je njihova vsebina v skladu z ustavnimi načeli (vsebinska ustavnosodna presoja).

Predpisi, ki so predmet ustavnosodne presoje, so: državni zakoni (leggi) in zakonodajni dekreti (decreti legislativi delegati), zakonski dekreti (decreti-legge), regionalni zakoni in zakoni, ki jih sprejmejo avtonomne dežele, ki imajo v okviru italijanske ustavne ureditve poseben položaj glede obsega zakonodajne pristojnosti. Skupno vsem tem predpisom je torej, da imajo moč zakona. Ustavno sodišče namreč ne presoja predpisov, ki so hierarhično podrejeni zakonom (podzakonskih in drugih predpisov). Ti predpisi so predmet presoje zakonitosti (presoje skladnosti z zakonom), ki jo opravljajo redna sodišča.

Zahtevo za presojo ustavnosti zakonskih predpisov lahko na Ustavno sodišče naslovijo sodniki, ki odločajo o konkretnih sporih na rednih sodiščih (t. i. "incidentalna" presoja ali tudi konkretna ustavnosodna presoja; legittimità costituzionale in via incidentale) in vlada ter regije oz. avtonomne dežele (t. i. "principalna" presoja ali tudi abstraktna ustavnosodna presoja; legittimità costituzionale in via principale).

V okviru abstraktne presoje italijansko Ustavno sodišče odloča o zahtevah vlade, regij in avtonomnih dežel za presojo ustavnosti zakonov oziroma predpisov z zakonsko močjo. Ustavodajna skupščina je s tem v zvezi sprejela Ustavni zakon št. 1/1948, ki v 2. členu določa, da lahko tudi regije v 30 dneh od objave predpisa zahtevajo presojo ustavnosti državnih zakonov oziroma zakonskih predpisov, ki posegajo v njihovo avtonomijo, kot jo zagotavlja Ustava. Ta določba je sedaj vsebovana v 127. členu Ustave, kot je bil spremenjen na podlagi Ustavnega zakona št. 3/2001. Ta člen določa, da lahko poleg vlade, ki lahko zahteva presojo ustavnosti regionalnega zakona v šestdesetih dneh po njegovi objavi, če meni, da ta širi pristojnosti regije, tudi regija zahteva presojo ustavnosti državnega zakonskega predpisa ali zakonskega predpisa, ki ga je sprejela druga regija, in sicer v šestdesetih dneh po njegovi objavi, če meni, da ta posega v njene pristojnosti.

Posameznik ne more neposredno uveljavljati neustavnosti zakonskega predpisa na Ustavnem sodišču, ampak lahko to uveljavlja v okviru konkretnega spora na rednem sodišču. Dostop do Ustavnega sodišča je posameznikom tako omogočen le posredno prek rednih sodišč. Če torej redno sodišče, ki odloča o konkretnem sporu, podvomi o ustavnosti zakonskega predpisa, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju o sporu, ali neustavnost takega predpisa uveljavlja stranka v sporu, ga mora sodišče predložiti v presojo Ustavnemu sodišču. Sodišče, ki odloča o sporu, mora prvič presoditi in obrazložiti, ali se predpis, ki naj bi bil neustaven, v obravnavanem primeru sploh uporabi, in drugič, če obstaja dvom o ustavnosti, kaj je po njegovem mnenju razlog za to (izda obrazložen sklep). Sodišče ne more prezreti zakonske določbe, čeprav je prepričano, da je neustavna, uporabiti pa je kljub vezanosti na zakon prav tako ne sme, ampak mora v takem primeru vložiti zahtevo za presojo ustavnosti na Ustavno sodišče. Nobeno sodišče namreč ni zavezano uporabiti zakona, za katerega meni, da je neustaven oziroma dvomi o njegovi skladnosti z Ustavo, vendar je le Ustavno sodišče pristojno za presojo ustavnosti takega zakona. Vendar Ustavno sodišče v okviru ustavne presoje ne razlaga zakona, ampak zgolj presoja, ali je skladen z Ustavo. Zakon oziroma zakonski predpis, ki naj se v konkretnem sporu uporabi, razlaga sodišče, ki odloča o sporu, in sicer skladno z ustavo. Konkretna ustavnopravna presoja je opredeljena tudi kot "trajen dialog" med ustavnim sodiščem in sodniki rednih sodišč.

Poleg v prejšnjih odstavkih navedenih pristojnosti za presojo skladnosti zakonov z Ustavo Ustavno sodišče odloča tudi o sporih glede pristojnosti med državnimi organi, o sporih glede pristojnosti med državo in regijami oziroma avtonomnimi deželami in o sporih glede pristojnosti med posameznimi regijami oziroma avtonomnimi deželami ter o obtožbah zoper predsednika republike (drugi del 134. člena Ustave). V primerih obtožb za kazniva dejanja, ki jih pri opravljanju svoje funkcije storijo predsednik države ali člani vlade, je bilo za odločanje tradicionalno pristojno Ustavno sodišče, vendar ne v svoji siceršnji sestavi, ampak v sestavi še šestnajstih državljanov (giudici popolari), skupaj torej enaintrideset oseb. Z Ustavnim zakonom št. 1/1989 se je bila kazenska pristojnost Ustavnega sodišča omejila le še na primere obtožb zoper predsednika republike. Ustavno sodišče odloča tudi o ustavnosti razveljavitvenega referenduma. Z Ustavnim zakonom št. 1/1953 je bila Ustavnemu sodišču dodeljena pristojnost, na podlagi katere presoja ustavnost referenduma v skladu s 75. členom Ustave, ki ga lahko zahteva najmanj petsto tisoč volivcev ali pet regionalnih svetov z namenom razveljavitve (delne ali popolne) državnega zakona ali drugega predpisa z zakonsko močjo.

Odločitve Ustavnega sodišča so vsebinske in procesne (sentenze, ordinanze). Sodišče izda pritrdilno sodbo (pronuncia di accoglimento), če presodi, da je zakonska določba, ki je bila vložena v ustavno presojo, neustavna, in zavrnilno sodbo (pronuncia di riggeto), če presodi, da je zatrjevana neustavnost neutemeljena. V primerih, ko je mogoče zakonske predpise razlagati tako, da njihova skladnost z Ustavo ni več vprašljiva, Ustavno sodišče izda interpretativno sodbo (pronuncia interpretativa). Zahteva za presojo ustavnosti se zavrže kot nedopustna (non ammisibile), če niso izpolnjene bistvene zahteve za njeno obravnavanje. To se zgodi zlasti, če sodniki, ki odločajo o konkretnih sporih, zahteve za presojo ustavnosti ne obrazložijo ustrezno, če ne gre za presojo zakonske določbe ali če v primeru neposrednega spora med državo in regijami ni upoštevan 60-dnevni rok. Tak tip odločitve je najpogostejši prav v okviru konkretne presoje, in sicer se sodniki, ki odločajo v konkretnih postopkih, na Ustavno sodišče velikokrat obračajo v zvezi z razlago predpisa oziroma zakona, ki ga morajo pri odločanju uporabiti, kar ni dopustno. Prav v neobrazloženih zavrženjih zaradi formalnih razlogov je po mnenju nekaterih pravnih strokovnjakov mehanizem Ustavnega sodišča za uravnavanje pripada zadev. V primerih sporov med vlado in regijami oziroma avtonomnimi deželami Sodišče s sodbo odloči, v kakšnem smislu je bila s sprejetjem zakonskega predpisa, ki je bil vložen v presojo ustavnosti, kršena ustava in včasih tudi sámo razveljavi neustaven predpis. Tudi v drugih primerih, ko vsebinsko odloča o zadevi, Sodišče izda sodbo. V primeru, ko se Ustavno sodišče zaplete v spor o pristojnosti z drugim državnim organom, je Ustavno sodišče hkrati organ, ki o sporu tudi odloča.

V letu 2007 je Ustavno sodišče prejelo 857 zahtev za presojo ustavnosti zakonskih predpisov, ki so jih v okviru konkretne presoje vložila redna sodišča, 52 zahtev za presojo ustavnosti zakonov oziroma drugih predpisov z zakonsko močjo, ki so jih vložile vlada, regije ali avtonomne dežele, 12 zahtev za rešitev spora o pristojnosti med državo in regijami oziroma avtonomnimi deželami, 26 zahtev za rešitev spora o pristojnosti med državnimi organi in 3 zahteve za presojo ustavnosti razveljavitvenega referenduma. Sodišče je sprejelo 464 odločitev, od tega 172 sodb in 292 sklepov.



4. Francija

Francoski Ustavni svet ima dve vrsti pristojnosti, in sicer presojanje ustavnosti predpisov in odločanje o pravilnosti volitev in referendumov. Pristojnosti Ustavnega sveta so določene v Ustavi, v skladu s 63. členom Ustave pa so v organskem zakonu določena pravila o organizaciji in delovanju Ustavnega sveta, postopku, ki se ga uporablja, in rokih za predložitev zadev Ustavnemu svetu. Mandat članov Ustavnega sveta je devet let (dosmrtno so člani bivši predsedniki države, če ne opravljajo s članstvom v Ustavnem svetu nezdružljive funkcije). Vsaka tri leta se zamenja tretjina imenovanih članov. Ponovna izvolitev ni mogoča oziroma je mogoča zgolj izjemoma za člane, ki so bili izvoljeni namesto članov, ki svojega mandata niso mogli opraviti v celoti.

Presojanje skladnosti z Ustavo je abstraktno. Za običajne zakone in mednarodne obveznosti je presoja skladnosti fakultativna, obvezna pa je za organske zakone, predloge zakonov, ki jih za referendumsko odločanje predlaga parlamentarna manjšina skupaj z volivci (referendum lahko namreč v skladu s tretjim odstavkom 11. člena Ustave predlaga petina članov parlamenta skupaj z eno desetino vseh volivcev, vpisanih v volilne imenike; skladnost takega referendumskega vprašanja in samega postopka razpisa referenduma z Ustavo presoja Ustavni svet), in za poslovnike parlamentarnih domov. Ta pristojnost Ustavnega sveta je določena v 61. členu Ustave in natančneje opredeljena v Organskem zakonu št. 58-1067 o Ustavnem svetu (loi organique n° 58-1067). Od leta 1999 naprej je Ustavni svet pristojen tudi za presojo skladnosti deželnih zakonov, ki jih je sprejel kongres Nove Kaledonije. Ustavni svet odloča tudi o sporih o pristojnosti med državo in čezmorskimi skupnostmi (Francoska Polinezija, Saint-Barthélemy in Saint-Martin).

Zahtevo za fakultativno presojo zakona ali mednarodne pogodbe lahko vložijo predsednik republike, predsednik vlade, predsednik Nacionalne skupščine, predsednik senata, 60 poslancev ali 60 senatorjev (drugi odstavek 61. člena Ustave za zakone in 54. člen Ustave za mednarodne pogodbe). Presoja je vedno predhodna, torej se opravi, preden so presojani akti razglašeni oziroma ratificirani. Za zakone jo je treba opraviti v roku enega meseca. Če gre za nujno zadevo in vlada tako zahteva, se ta rok skrajša na osem dni. Če Ustavni svet ugotovi, da je določena klavzula v mednarodni pogodbi v nasprotju z Ustavo, je ratifikacija mogoča šele po spremembi ustave.

V skladu s členom 61-1 Ustave bosta dostop do presoje Ustavnega sveta imeli tudi najvišji sodišči, Kasacijsko sodišče (Cour de cassation) in Državni svet (Conseil d'Etat), kadar bo pred sodiščem zatrjevano, da neka zakonska določba krši pravice in svoboščine, ki jih zagotavlja država. Organski zakon, ki ureja pristojnosti Ustavnega sveta, še ni bil spremenjen v skladu s to ustavno reformo. Predlog spremembe organskega zakona je Senat sprejel v prvem branju 13. oktobra 2009.

Ustavni svet odloča o pravilni izvedbi volitev predsednika republike (58. člen Ustave), volitev poslancev in senatorjev (59. člen Ustave) in o pravilni izvedbi referendumov (60. člen Ustave). Prav tako razglaša rezultate volitev in referendumov. Poleg tega odloča tudi o pasivni volilni pravici in o nezdružljivosti funkcij s poslansko funkcijo.

Poleg navedenih pristojnosti ima Ustavni svet tudi posvetovalno vlogo. Kadar želi šef države razglasiti izredne razmere v skladu s 16. členom Ustave, zahteva, da Ustavni svet poda mnenje o sami razglasitvi in ukrepih, ki jih bo sprejel. Ustavni svet na predlog predsednika parlamentarnega doma ali 60 poslancev ali 60 senatorjev po 30 dneh izrednih razmer preveri, če so pogoji zanje še vedno izpolnjeni. Po preteku 60 dni izrednih razmer pa Ustavni svet to preveri avtomatično.

Vlada lahko Ustavnemu svetu postavi vprašanja tudi glede pravnih besedil o organizaciji volitev za predsednika republike in organizaciji referenduma.

Ustavni svet je v letu 2008 odločil v 149 zadevah, v letu 2007 v 156, v letu 2006 pa samo 27 (v letih, v katerih ni volitev, ima Ustavni svet precej manjši pripad).


5. Belgija

Belgijsko Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle), ki se je do leta 2007 imenovalo Arbitražno sodišče (Cour d'arbitrage), je neodvisen organ, ki odloča o sporih o pristojnosti med posameznimi zakonodajnimi organi ter presoja ustavnost zvezne zakonodaje in zakonodaje skupnosti ter regij. Sodišče sestavlja dvanajst sodnikov s trajnim mandatom, ki jih imenuje kralj s seznama, ki mu ga izmenično posredujeta spodnji (Chambre des représentants) in zgornji dom (Sénat) parlamenta. Sodniki se delijo na francosko in nizozemsko govorečo skupino, v vsaki jih je po šest. Jezikovni skupini izmed svojih članov izbereta vsaka svojega predsednika. Sodniki se izberejo izmed uglednih pravnikov, ki opravljajo v Posebnem zakonu o Arbitražnem sodišču (Loi spéciale sur la Cour d'arbitrage, v nadaljevanju Zakon) taksativno naštete funkcije, ter izmed poslancev zveznega, skupnostnih oziroma regijskih parlamentov.

Člen 142 belgijske Ustave (Constitution) določa, da so sestava, pristojnosti in delovanje Ustavnega sodišča določeni z zakonom, vendar so pristojnosti precej natančno opredeljene že v Ustavi. Drugi odstavek 142. člena Ustave namreč določa, da Sodišče s sodbo odloča o:

· sporih o pristojnosti med zveznim zakonodajalcem in zakonodajalci posameznih skupnosti ali regij ter med posameznimi zakonodajalci skupnosti ali regij;
· kršitvah enakosti pred zakonom, prepovedi diskriminacije in svobode izobraževanja iz 10., 11. oziroma 24. člena Ustave, ki izhajajo iz predpisov z zakonsko močjo (do sprememb leta 2003 so bile to edine temeljne pravice, o kršitvah katerih je bilo pristojno odločati Ustavno sodišče); in
· kršitvah drugih določb Ustave, za katere tako določa zakon. Zakon je pristojnost razširil na celotno drugo poglavje Ustave, v katerem so navedene temeljne pravice, ter na člene 170 (načelo zakonitosti v davčnih zadevah), 172 (enakost v davčnih zadevah) in 191 (varstvo tujcev).

Ustavno sodišče tako odloča izključno o ustavnosti zakonov, ki jih sprejema zvezni parlament, in drugih predpisov z zakonsko močjo (zlasti dekreti), ki jih sprejemajo parlamenti skupnosti in regij. Za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskih aktov je pristojen Državni svet (Conseil d'Etat), ki med drugim opravlja vlogo najvišjega upravnega sodišča v državi.

Sodišče je tako na podlagi Ustave pristojno za reševanje sporov o pristojnosti med zakonodajnimi organi in presojo kršitev ustavnih pravic. Ti pristojnosti izvršuje v dveh postopkih, in sicer v postopku zahteve za odpravo splošnega akta (recours en annulation) in postopku predhodnih vprašanj (questions préjudicielles). Zahtevo za odpravo akta, v okviru katere Sodišče preizkusi, ali je s splošnim aktom kršena temeljna pravica oziroma prekoračena pristojnost posameznega zakonodajnega organa, lahko vložijo zvezna vlada (Conseil des ministres) in vlade skupnosti ter regij, predsedniki vseh zakonodajnih organov na zahtevo dveh tretjin svojih članov ter vsaka fizična ali pravna oseba zasebnega ali javnega prava, ki izkaže pravni interes. To pomeni, da morajo posamezniki izkazati, da se akt nanaša nanje osebno in neposredno ter ustvarja škodljive posledice zanje. Upravičenim predlagateljem, vključno s fizičnimi in pravnimi osebami, za vložitev zahteve ni treba pridobiti pomoči odvetnika, vendar ga lahko Sodišče imenuje po uradni dolžnosti, če meni, da je to potrebno.

Zahtevo za odpravo splošnega akta je treba vložiti v šestih mesecih od objave akta, vendar začne ta rok pod določenimi pogoji teči znova (če Sodišče razveljavi zakonsko določbo drugega zakonodajnega organa z enako vsebino ali če v postopku predhodnega vprašanja, v katerem odločitve veljajo inter partes, ugotovi kršitev ustavne pravice). Če Sodišče ugotovi, da je zahteva utemeljena, deloma ali v celoti odpravi izpodbijano določbo z učinkom erga omnes, vendar lahko, če je to potrebno, ohrani nekatere učinke te določbe.

Predhodna vprašanja vlagajo redna sodišča, če se jim v postopku zastavi vprašanje skladnosti zakona ali drugega predpisa z zakonsko močjo s pravili razmejitve pristojnosti med državo, skupnostmi in regijami ali s členi drugega poglavja ter 170., 172. oziroma 191. člena Ustave. Če Ustavno sodišče ugotovi, da je zakonska določba v neskladju z Ustavo, redno sodišče take določbe ne more uporabiti v postopku; kljub temu se določba ne razveljavi, temveč ohrani svojo veljavo, saj odločitev Sodišča velja inter partes.

Kljub dejstvu, da Ustavno sodišče ni pristojno presojati vprašanj kršitev človekovih pravic z individualnimi akti, je uvedlo selekcijski postopek, ki omogoča hitrejše reševanje očitno nedopustnih, neutemeljenih in preprostejših zadev. O zadevah, ki so očitno nedopustne ali za katere Sodišče ni pristojno, namesto običajnega senata sedmih sodnikov odloča mali senat treh sodnikov. Skrajšani postopek, v katerem sicer odloča običajni senat, vendar na nejavni obravnavi, se uporabi za očitno neutemeljene zadeve, predhodna vprašanja, na katera očitno ni mogoče odgovoriti pritrdilno, ter zadeve, v katerih se lahko zaradi narave zadeve ali preprostosti izda takojšnja sodba. Ustavno sodišče je leta 2008 prejelo 192 zadev in izdalo 188 sodb v običajnem postopku ter 9 sodb v skrajšanih postopkih, od tega 2 v sestavi malega senata in 7 takojšnjih. Trenutno ima Sodišče 170 nerešenih zadev. Od 96 vlagateljev v postopku za odpravo splošnega akta je bilo kar 92 posameznikov in le 4 zakonodajni organi. Iz teh statističnih podatkov izhaja, da posamezniki, ki se obračajo na Sodišče, večinoma izkazujejo pravni interes in vlagajo zahteve, ki jih ni mogoče zavreči kot nedopustne ali zavrniti kot očitno neutemeljene.


6. Španija

Ustavno sodišče Španije je neodvisen organ. Španska Ustava vsebuje poglavje, ki je namenjeno ustavnemu sodišču (poglavje IX, členi 159–165 Ustave). V njem so določene njegove pristojnosti, sestava, imenovanje ustavnih sodnikov in predsednika Sodišča, vlagatelji ter objava in učinek sodb ustavnega sodišča. Ustava napotuje na Organski zakon o Ustavnem sodišču (tj. Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo, del Tribunal Constitucional – prečiščeno besedilo, v nadaljevanju organski zakon), ki podrobneje ureja delovanje Ustavnega sodišča, status sodnikov, postopek pred Sodiščem in pogoje dostopa do Sodišča.

Pristojnosti ustavnega sodišča ureja že Ustava v 161. členu, podrobneje pa jih razdela organski zakon. Ustavno sodišče je pristojno za:

· odločanje o skladnosti zakonov in drugih aktov z zakonsko močjo z ustavo (recurso de inconstitucionalidad);
· odločanje o pritožbah posameznikov (recurso de amparo constitucional) zaradi kršitve njihovih pravic in svoboščin, določenih v drugem odstavku 53. člena Ustave;
· odločanje o sporih glede pristojnosti med državo in avtonomnimi skupnostmi ali med samimi avtonomnimi skupnostmi in odločanje o sporih glede pristojnosti med državnimi organi (pri slednjem gre za spore glede pristojnosti med vlado, kongresom, senatom ali vrhovnim sodiščem);
· odločanje o ustavnosti mednarodnih pogodb (na zahtevo vlade, kongresa ali senata); in
· odločanje o drugih zadevah, ki so mu naložene z organskimi zakoni. Tako na primer organski zakon v prvem odstavku 2. člena primeroma našteva pristojnosti ustavnega sodišča, Organski zakon o ureditvi splošnih volitev (Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general) pa na primer v 49. členu omogoča kandidatu ali predstavniku liste kandidatov, katerega pritožbo zoper odločitev volilne komisije je upravno sodišče (Juzgado de lo contencioso-administrativo) zavrnilo, vložitev pritožbe na Ustavno sodišče. O tej pritožbi mora Ustavno sodišče odločiti v treh dneh.

Ustava v 162. členu določa predlagatelje za presojo ustavnosti (recurso de inconstitucionalidad) zakonov in zakonov z zakonsko močjo: to so predsednik vlade, varuh človekovih pravic, 50 poslancev, 50 senatorjev. Zahtevo za presojo ustavnosti državnih zakonov ali aktov z zakonsko močjo, ki vplivajo na avtonomijo avtonomnih skupnosti, pa lahko vložijo tudi izvršilni organi ali zakonodajalci avtonomnih skupnosti. Vlagatelji pritožbe (recurso de amparo) so posamezniki ali pravne osebe s pravnim interesom kot tudi varuh človekovih pravic in urad državnega tožilstva. Iz statističnih podatkov Ustavnega sodišča za leto 2008 izhaja, da so kar 9.351 pritožb (od skupaj 10.279 prejetih pritožb) vložili posamezniki. Če sodišče meni, da je akt z zakonsko močjo, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, protiustaven, lahko tak akt predloži Ustavnemu sodišču v presojo (163. člen Ustave; cuestión de inconstitucionalidad).

Špansko Ustavno sodišče sestavlja dvanajst sodnikov, ki odločajo bodisi na plenarnih sejah bodisi v senatih (Salas) ali malih senatih (Secciónes). Ustavno sodišče ima dva senata. Vsak senat sestavlja šest sodnikov. Predsednik Ustavnega sodišča je hkrati predsednik prvega senata, podpredsednik Ustavnega sodišča pa predseduje drugemu senatu. Vsak senat se razdeli na dva mala senata s tremi sodniki. Mali senati opravljajo svojo nalogo predvsem v začetni fazi postopka pred Ustavnim sodiščem, saj odločajo o sprejemljivosti vlog.

Glede rokov za vložitev zahteve za presojo ustavnosti organski zakon določa, da morajo predlagatelji vložiti zahtevo na Ustavno sodišče v roku treh mesecev od objave zakona oziroma akta z zakonsko močjo v uradnem glasilu. Izjemoma lahko predsednik vlade ali izvršilni organi avtonomnih skupnosti vložijo zahtevo za presojo ustavnosti zakonov in aktov z zakonsko močjo v devetih mesecih, če so izpolnjeni z zakonom navedeni pogoji.

V primeru, da se zahteva sprejme, sledi Ustavno sodišče postopku, ki ga organski zakon natančno predpisuje v 34. členu: najprej Sodišče zahtevo pošlje kongresu poslancev in senatu ter vladi (in zakonodajnemu in izvršilnemu telesu avtonomnih skupnosti, če gre za akte z njihovega področja), da se lahko udeležijo obravnave in pripravijo argumente; določen je petnajstdnevni rok, v katerem se razpiše obravnava in predstavijo argumenti; po preteku tega roka mora Ustavno sodišče sprejeti sodbo v roku 10 dni, razen če meni, da okoliščine primera zahtevajo podaljšanje roka, ki pa v nobenem primeru ne sme preseči 30 dni. Enaki roki in postopek veljajo tudi, ko redno sodišče vloži zahtevo za presojo ustavnosti akta z zakonsko močjo. Iz statističnih podatkov španskega Ustavnega sodišča za leto 2008 izhaja, da so v tem letu prejeli 24 zahtev za presojo ustavnosti, redna sodišča pa so na Ustavno sodišče predložila 93 vprašanj o ustavnosti aktov z zakonsko močjo.

Posamezniki imajo na voljo le eno pravno sredstvo, s katerim se lahko obračajo na Ustavno sodišče, in sicer recurso de amparo constitucional. Špansko Ustavno sodišče se je že zgodaj soočilo z visokim številom prejetih ustavnih pritožb posameznikov zaradi kršitev človekovih pravic. Število ustavnih pritožb je vztrajno naraščalo, leta 1980 jih je bilo vloženih 218, leta 1990 je bilo vloženih 2893, leta 2008 pa že 10.279. V preteklosti je bil opazen predvsem porast ustavnih pritožb, ki se nanašajo na kršitev 24. člena španske Ustave (pravica do učinkovitega sodnega varstva pred sodišči). Iz statističnih podatkov Ustavnega sodišča za leto 2008 izhaja, da je Ustavno sodišče prejelo 10.279 ustavnih pritožb posameznikov (recurso de amparo). Sodišče je leta 2008 rešilo 12.833 pritožb, od tega je v 12.396 zadevah izdalo neobrazložen sklep o nesprejemu.

Zakonodajalec se je lotil naraščajočega števila vloženih ustavnih pritožb najprej z novelo organskega zakona o ustavnem sodišču leta 1988. S to novelo je med drugim vključil nov razlog za nesprejem ustavne pritožbe: ustavna pritožba se ne sprejme, kadar je ustavno sodišče že zavrnilo presojo ustavnosti ali predlog za ustavno pritožbo v podobnem primeru, pri čemer se v taki zadevi tudi posebej sklicuje na zadevni primer. Z novelo se je spremenil tudi postopek z ustavno pritožbo, v skladu s katerim mali senati Ustavnega sodišča v sestavi treh sodnikov – in ne več senati – preizkusijo ustavno pritožbo in odločijo o njenem sprejemu; če mali senat soglaša, da ustavna pritožba zaradi kakšnega izmed v organskem zakonu naštetih razlogov ne more biti sprejeta v obravnavo, sprejme o tem neobrazložen sklep (la providencia de inadmisión). Tudi celovitejša novela organskega zakona o ustavnem sodišču iz leta 2007 je bila namenjena izboljšanju dela Ustavnega sodišča. Tako je bilo v uvodnih pojasnilih k tej noveli pojasnjeno, da je ustavna pritožba le subsidiarne narave, kajti vprašanja kršitve človekovih pravic morajo ustrezno varovati že redna sodišča. Novela izhaja iz prepričanja, da so redna sodišča povezana z Ustavo in s temeljnimi pravicami, ki jim omogočajo ustrezno reševati kršitve teh pravic.

Pritožbo je mogoče vložiti v primeru kršitve pravice ali svoboščine z odločitvijo ali podzakonskim aktom parlamenta ali zakonodajnih skupščin avtonomnih skupnosti; v tem primeru se mora pritožba vložiti na Ustavno sodišče v roku treh mesecev od začetka njegove veljavnosti. Nadalje je mogoče pritožbo vložiti v primeru kršitve pravice ali svoboščine z določbo, odločbo ali opustitvijo vlade ali izvršilnih organov avtonomnih skupnosti; v tem primeru se lahko vloži pritožba šele po izčrpanju pravih sredstev, vložiti pa jo je treba v 20 dneh od datuma objave odločitve. Če pa gre za kršitev pravic in svoboščin, ki jo je mogoče takoj in neposredno pripisati dejanju ali opustitvi sodnega organa, se lahko vloži pritožba na Ustavno sodišče pod naslednjimi pogoji iz 44. člena organskega zakona o ustavnem sodišču: da so vsa razpoložljiva pravna sredstva izčrpana; da je kršitev mogoče takoj in neposredno pripisati dejanju ali opustitvi sodnega organa, ne glede na okoliščine, ki so privedle do postopkov, v katerih je prišlo do kršitev pravic ali svoboščin; da se je uveljavljala kršitev ustavne pravice že v predhodnih postopkih; in da je pritožba vložena v roku 30 dni od datuma razglasitve izpodbijane odločitve.

Mali senat soglasno odloči o sprejemu pritožbe v obravnavo, če so izpolnjeni z zakonom določeni pogoji. Če odločitev ni sprejeta soglasno, temveč z večino, mali senat predloži zadevo v odločitev senatu. Če mali senat ali senat odločita, da se pritožba ne sprejme v obravnavo, ker ne izpolnjuje formalnih pogojev, o tem kot rečeno sprejmeta sklep (la providencia de inadmisión), kjer navedeta le pogoj, ki ga pritožba ne izpolnjuje.

Z novelo so postali bistveno strožji tudi pogoji za sprejem pritožbe v obravnavo; pravzaprav je bila iz organskega zakona v celoti odstranjena subjektivna komponenta ustavne pritožbe in se sprejem v celoti veže na ustavni pomen zadeve. Člen 50 organskega zakona določa:

1. Ustavna pritožba mora biti predmet uradne odločitve o sprejemu. Mali senat s soglasjem svojih članov v celoti ali deloma sprejme ustavno pritožbo s sklepom o sprejemu izključno takrat, kadar so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
a) da vloga izpolnjuje zahteve iz 41. do 46. člena in iz 49. člena.
b) da vsebina pritožbe upravičuje odločitev ustavnega sodišča o temelju zaradi svojega posebnega ustavnega pomena, ki se ocenjuje glede na njen pomen, ki ga ima za razlago Ustave, za njeno izvršitev ali za njen splošni učinek ter za določitev vsebine in obsega temeljnih pravic.

V skladu z novelo tega zakona je Ustavno sodišče v sodbi št. 155/2009 z dne 25. junija 2009 opozorilo, da za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo ne zadostuje več zgolj kršitev temeljne pravice ali svoboščine, temveč mora imeti pritožba za razliko od prejšnje ureditve, v skladu s katero je bila namenjena zlasti odpravam kršitev temeljnih pravic, ki jih je utrpel pritožnik, tudi poseben ustavni pomen. Sodišče je poudarilo, da pritožba še vedno ostaja sredstvo za varstvo človekovih pravic, vendar je zakonodajalec oblikoval sistem jamstev človekovih pravic, na čelu katerega so redna sodišča kot naraven in prvi varuh teh pravic. Ustavno sodišče v tem sistemu opravlja vlogo zadnjega poroka in prvega razlagalca temeljnih pravic. Sodišče je dodalo, da mora pritožnik sicer navesti okoliščine in razloge, ki upravičujejo poseben ustavni pomen zadeve, vendar je samo odgovorno za prepoznavanje obstoja oziroma neobstoja tega pomena. Ker so tako pojem "poseben ustavni pomen" kot merila za opredelitev tega pomena nedoločna in odprta, ima Sodišče široko polje proste presoje pri odločanju o tem, ali vsebina pritožbe upravičuje odločitev Ustavnega sodišča o temelju.

Ustavno sodišče je nato navedlo nekaj primerov, ki vsekakor upravičujejo vsebinsko odločanje o zadevi, pri čemer pa je poudarilo, da ne gre za izčrpen seznam, saj je odločanje ustavnega sodišča dinamično in odvisno od vsakokratnih okoliščin; poseben ustavni pomen Sodišče priznava, če (i) pritožba odpira vprašanje človekovih pravic, o katerem Sodišče še ni odločalo, (ii) če je treba razjasniti ali spremeniti že uveljavljeno doktrino Sodišča zaradi spremembe stališča znotraj Sodišča, nove družbene realnosti ali zakonodajnih sprememb, ki so upoštevne za razlago posamezne pravice, (iii) če kršitev temeljnih pravic izhaja iz zakona ali drugega predpisa, (iv) če kršitev temeljnih pravic izhaja iz ustaljene razlage predpisa, za katero Ustavno sodišče meni, da ni v skladu z ustavo, (v) če redna sodišča prakse Ustavnega sodišča ne upoštevajo kot splošne in ustaljene in (vi) če redno sodišče očitno ne upošteva sodne prakse Ustavnega sodišča.

Poleg tega je špansko Ustavno sodišče v obrazloženem sklepu o nesprejemu št. 188/2008 z dne 21. julija 2008 v zvezi z novimi pogoji za sprejem ustavne pritožbe v obravnavo zapisalo, da ti odločitev o sprejemu iz prejšnjega preizkusa dopustnosti spreminjajo v preizkus obstoja posebnega ustavnega pomena. Pritožniki morajo na podlagi organskega zakona v vlogi poleg procesnih predpostavk za dopustnost izkazati tudi razloge, zaradi katerih naj bi bilo zatrjevanim kršitvam temeljnih pravic mogoče pripisati poseben ustavni pomen. Izkaz razlogov je temeljni pogoj za sprejem pritožbe v obravnavo in zaradi svoje dejanske narave ter temeljne vloge tudi nepopravljiv pogoj, v smislu, da ga ni mogoče izpolniti z naknadno obrazložitvijo. Organski zakon sicer določa, da Ustavno sodišče pritožnika pozove k dopolnitvi, če vloga ne izpolnjuje vseh formalnih pogojev, vendar je Sodišče presodilo, da tovrstne pomanjkljivosti ni mogoče odpraviti naknadno; upoštevanje tega temeljnega pogoja je namreč nujno tudi za izboljšanje splošnega sistema obravnavanja ustavnih pritožb.


7. Češka republika

Češka Ustava (Ústavy) določa, da je Ustavno sodišče sodni organ, pristojen za varstvo ustavnosti. Sodišče sestavlja petnajst sodnic in sodnikov, ki jih predsednik republike s soglasjem senata na to funkcijo imenuje za dobo desetih let; sodniki so lahko izvoljeni ponovno. O najpomembnejših zadevah iz pristojnosti Sodišča sodniki odločajo na plenumu, ostale zadeve pa obravnavajo v štirih senatih treh sodnikov.

Pristojnosti češkega Ustavnega sodišča so določene v 87. členu Ustave in obsegajo odločanje o:

· skladnosti zakonov oziroma posameznih določb zakona z ustavo;
· skladnosti podzakonskih predpisov oziroma posameznih določb predpisa z ustavo in zakoni;
· ustavnih pritožbah predstavniških organov lokalne samouprave;
· ustavnih pritožbah fizičnih in pravnih oseb zoper končne odločitve ali druga ravnanja javnih organov, s katerimi so bile kršene ustavno zagotovljene temeljne pravice in svoboščine;
· pritožbah zoper odločitve o potrditvi mandata poslanca ali senatorja;
· sporih o izgubi sposobnosti za opravljanje funkcije poslanca ali senatorja ter o nezdružljivosti funkcije poslanca ali senatorja;
· ustavni obtožbi zoper predsednika republike;
· zahtevi predsednika republike za razveljavitev sklepa zbora poslancev in senata o njegovi nezmožnosti za opravljanje funkcije;
· ukrepih za izvršitev odločitve mednarodnega sodišča, ki je obvezujoča za Češko republiko, če je ni mogoče izvršiti drugače;
· ustavnosti odločitve o izbrisu politične stranke ali drugih odločitev o delovanju politične stranke;
· sporih o pristojnosti med državnimi organi in organi lokalne samouprave;
· pritožbah zoper odločitev predsednika republike, da se ne razpiše referendum o vstopu v Evropsko unijo;
· skladnosti izvedbe referenduma o vstopu v Evropsko unijo z ustavnim zakonom o referendumu o vstopu v Evropsko unijo;
· skladnosti mednarodne pogodbe z ustavnim redom.

Poleg tega je v tretjem odstavku 87. člena Ustave dano pooblastilo zakonodajalcu, da lahko nekatere pristojnosti Ustavnega sodišča prenese na Vrhovno upravno sodišče. Slednje lahko tako dobi pristojnost za odločanje o zakonitosti podzakonskih predpisov oziroma posameznih določb teh predpisov in sporih o pristojnosti med državnimi organi in organi samoupravnih regij; slednje le v primeru, da zakon te pristojnosti ne daje drugemu organu. Pristojnosti Ustavnega sodišča so v Ustavi torej opredeljene zelo podrobno, vendar na drugi strani zakonodajalec ne more z zakonom določati dodatnih pristojnosti sodišča.

Organizacijo in delovanje Ustavnega sodišča ter postopke pred njim sicer ureja Zakon o Ustavnem sodišču (Zákon o Ústavním soudu). V zakonu so med drugim določeni upravičeni predlagatelji v posameznih postopkih iz pristojnosti Sodišča. Tako lahko razveljavitev zakona ali posameznih določb zakona zahtevajo predsednik republike, najmanj 41 poslancev ali 17 senatorjev, senat Sodišča v zvezi z odločitvijo o ustavni pritožbi (odločanje po koneksiteti), vlada v zvezi z zakonom, za katerega mednarodno sodišče ugotovi, da krši človekove pravice, ter fizična ali pravna oseba, ki hkrati vloži ustavno pritožbo zoper posamično odločitev, ki temelji na izpodbijanem zakonu. Razveljavitev drugega predpisa ali posamezne določbe predpisa lahko zahtevajo vlada, najmanj 25 poslancev ali 10 senatorjev, senat Sodišča v zvezi z odločitvijo o ustavni pritožbi (odločanje po koneksiteti), fizična ali pravna oseba, ki hkrati vloži ustavno pritožbo zoper posamično odločitev, ki temelji na izpodbijanem predpisu, regijski predstavniški organ, varuh človekovih pravic ter v nekaterih izrecno navedenih primerih minister za notranje zadeve, pristojno ministrstvo ali drug upravni organ, direktor regijske uprave, občinski predstavniški organ ter predstojnik okrožne uprave. Poleg tega zelo širokega kroga upravičenih predlagateljev lahko presojo ustavnosti zakona ali posamezne določbe zakona zahteva vsako sodišče, ki se mu v konkretnem postopku zastavi vprašanje veljavnosti takega zakona oziroma določbe.

Fizične in pravne osebe se lahko na Ustavno sodišče obrnejo z ustavno pritožbo zaradi kršitve človekovih pravic oziroma temeljnih svoboščin, storjene s končno odločitvijo, ukrepom ali drugim ravnanjem javnega organa. Ustavno pritožbo lahko vloži tudi predstavniški organ samoupravne regije. Pritožnik lahko skupaj z ustavno pritožbo vloži tudi pobudo za razveljavitev zakona ali drugega predpisa oziroma posameznih določb zakona ali predpisa, če meni, da je kršitev človekove pravice ali temeljne svoboščine s posamičnim aktom nastala zaradi uporabe tega zakona oziroma podzakonskega predpisa, in sicer zato, ker predpis ni v skladu z ustavo oziroma zakonom. Zakon o Ustavnem sodišču določa, da ustavna pritožba ni dopustna, če pritožnik prej ne izčrpa pravnih sredstev, vendar ustavno sodišče izjemoma odloča o pritožbah, katerih pomen presega osebne interese pritožnika, ter pritožbah v zvezi s postopki, ki trajajo nerazumno dolgo, pri čemer lahko pritožniku zato nastane resna in neizogibna škoda.

V postopkih pred Ustavnim sodiščem je pravno zastopanje obvezno, pri čemer je določeno, da lahko stranke in udeležence v skladu s posebnimi predpisi zastopa le odvetnik. Za državo ta obveznost ne velja; kot udeleženko v postopkih jo lahko razen odvetnika zastopa tudi predstojnik ali pooblaščeni uslužbenec organizacijske enote, ki je na podlagi posebnega predpisa pristojna nastopati v imenu države. Poleg tega jo lahko zastopa urad za zastopanje države v premoženjskih zadevah. Stranko v postopku lahko zastopa le en odvetnik ali druga pooblaščena oseba.

Češko Ustavno sodišče se sooča s podobno preobremenjenostjo kot večina drugih ustavnih sodišč, ki odločajo o pritožbah posameznikov zoper posamične akte državnih in drugih organov; letni pripad znaša približno 3000 zadev, od tega 90 % ustavnih pritožb. Sodišče sicer ne izvaja posebnega selekcijskega postopka, vendar ima na podlagi Zakona o Ustavnem sodišču na voljo nekaj instrumentov za hitrejše in preprostejše obravnavanje nekaterih zadev. Prvič, o ustavnih pritožbah Sodišče ne odloča na plenumu, temveč v štirih senatih treh sodnikov. Plenum ustavno pritožbo obravnava le izjemoma, če nobeden izmed predlogov odločitve na senatu ne dobi večine glasov ali če želi senat odstopiti od sodne prakse Sodišča. Drugič, zakon daje pomembno vlogo sodniku poročevalcu, ki samostojno odloča o zavrženju vloge zaradi procesnih pomanjkljivosti. Poročevalec pregleda vlogo in jo brez javne obravnave zavrže, če je pritožnik ustrezno ne dopolni v roku, ki ga ima za to na voljo, če je vloga prepozna, če jo je vložila neupravičena oseba, če Sodišče ni pristojno za njeno obravnavo ali če je vloga nedopustna. Ostale vloge obravnava senat, ki brez javne obravnave zavrne očitno neutemeljene vloge. V ostalih primerih se opravi javna obravnava, vendar lahko Sodišče, če ni pričakovati nadaljnje razjasnitve zadeve na obravnavi, s soglasjem strank odloči drugače.


8. Norveška

Norveško Vrhovno sodišče je zadnja stopnja sodnega sistema na Norveškem, kar določata 88. in 90. člen norveške Ustave, v kateri je poleg tega določeno, da se dostop do Vrhovnega sodišča lahko omeji z zakonom. Na drugi strani imajo redna sodišča pravico, da odklonijo uporabo zakona, ki bi ga bilo treba uporabiti, če menijo, da ni v skladu z Ustavo (če v taki zadevi pride do pritožbe na Vrhovno sodišče, odbor za izbiro pritožb to šteje za razlog, da se taka pritožba dovoli). Vrhovni sodniki lahko opravljajo to funkcijo do 70. leta starosti.

Norveška nima specializiranih upravnih sodišč, temveč zgolj kazenska in civilna sodišča. Vse zadeve, o katerih odloča norveško Vrhovno sodišče, so torej v nacionalnem pravu opredeljene kot kazenske ali civilne. Na podlagi kazenskega postopka se obravnavajo kazniva dejanja, prisilno pridržanje v psihiatričnih bolnišnicah, zadeve v povezavi z razlastitvijo, razglasitvijo žaljivih izjav za nedovoljene in odvzemi vozniškega dovoljenja (2. člen Zakona o kazenskem postopku z dne 22. maja 1981 št. 25 - LOV 1981-05-22 nr 25: Lov om rettergangsmåten i straffesaker (Straffeprosessloven), v nadaljevanju Zakon o kazenskem postopku). V zakonu, ki ureja civilni postopek (Zakon o mediaciji in postopku v civilnih zadevah z dne 17. junija 2005 št. 90 – LOV 2005-06-17 nr 90: Lov om mekling og rettergang i sivile tvister (Tvisteloven), v nadaljevanju Zakon o civilnem postopku) vsebina zadev, ki se rešujejo na podlagi tega postopka, ni navedena.

Ustava v 83. členu določa, da se lahko norveški parlament (Storting) obrne na Vrhovno sodišče, kadar želi mnenje o pravnem vprašanju. Vrhovno sodišče ima torej tudi posvetovalno pristojnost, ki pa jo redko izvršuje.

Posamične zadeve, o katerih odloča norveško Vrhovno sodišče, izbere odbor za izbiro pritožb (Høyesteretts ankeutvalg). Ta odbor je sestavljen iz petih sodnikov Vrhovnega sodišča, ki jih na to mesto periodično (za pet tednov) imenuje predsednik vrhovnega sodišča (8. člen Zakona o sodiščih (zakon z dne 13. avgusta 1915 št. 5, LOV 1915-08-13 nr 5: Lov om domstolene (Domstolloven)), ki omogoča tudi, da Vrhovno sodišče ustanovi več odborov za izbiro pritožb, če je to potrebno). Odbor odloča v senatu treh sodnikov.

V kazenskih zadevah, v katerih je pritožba vložena proti sodbi pritožbenega sodišča (Lagmannsrett), in v civilnih zadevah, v katerih se je pritožba nanašala na predmet, katerega vrednost je nižja od 125.000,00 NOK (člen 30-3 v povezavi s členom 29-13 zakona o civilnem postopku), je za odločanje Vrhovnega sodišča treba pridobiti dovoljenje odbora za izbiro pritožb. Odbor za izbiro pritožb pa lahko zavrne tudi tiste pritožbe v civilnih zadevah, pri katerih očitno ni možnosti za uspeh, tiste, v katerih pomen odločitve ne bi presegal konkretne zadeve, in tiste, v katerih ni nobenih drugih okoliščin, zaradi katerih bi moralo odločati vrhovno sodišče (člen 30-3 v povezavi s členom 29-13 in člen 30-4 zakona o civilnem postopku). Pritožba, o kateri bi sicer odločalo pritožbeno sodišče, se lahko naslovi neposredno na vrhovno sodišče, če zadeva posebej pomembno načelno vprašanje, za katerega je pomembno, da se vrhovno sodišče čim prej izreče o njem (člen 30-2 Zakona o civilnem postopku).

V kazenskih zadevah se dovoli pritožba, kadar se nanaša na vprašanje, katerega pomen presega konkretno zadevo, ali če obstajajo drugi razlogi, zaradi katerih je posebej pomembno, da o zadevi odloča vrhovno sodišče (323. člen Zakona o kazenskem postopku). Tudi Zakon o kazenskem postopku omogoča, da se pritožba, ki bi bila sicer v pristojnosti pritožbenega sodišča, vloži na vrhovno sodišče, ki o njej odloča, če da k temu soglasje odbor za izbiro pritožb in če se pritožba nanaša na vprašanje, katerega pomen presega konkretno zadevo, ali če je posebej pomembno, da se o zadevi hitro odloči (8. člen Zakona o kazenskem postopku).

Odločba odbora za izbiro pritožb mora biti soglasna. Če soglasja ni ali če se pritožba dovoli, o njej odloča vrhovno sodišče v senatu petih sodnikov.

Pomoč odvetnika za stranke v civilnih postopkih ni nujna, vendar jim lahko Vrhovno sodišče odvetnika dodeli po uradni dolžnosti, če meni, da sami ne bodo mogli ustrezno zastopati svojih interesov. V pisnem delu postopka lahko stranke zastopa vsak odvetnik. V kazenskih postopkih lahko pritožnik zaprosi za pravno pomoč že v fazi priprave pritožbe, ni pa nujno, da ga odvetnik zastopa v fazi preizkusa dopustnosti pritožbe. Če odbor za izbiro pritožb pritožbo sprejme v obravnavo, je v nadaljevanju postopka zastopanje po odvetniku obvezno. V kazenskih postopkih ter na javni obravnavi v civilnih postopkih lahko stranke zastopajo le odvetniki, ki imajo dovoljenje za nastopanje pred vrhovnim sodiščem.

Leta 2005 je bilo vloženih 457 pritožb o glavni stvari v civilnih zadevah, od katerih jih je bilo 99, torej 22 %, predloženih v odločanje vrhovnemu sodišču. V istem letu je bilo v kazenskih zadevah vloženo 414 pritožb, dovoljeno pa jih je bilo 106, to je 26 %.


9. Združene države Amerike

V Združenih državah Amerike delujejo zvezna sodišča ter sodišča na ravni držav in posameznih območij. Zvezna prvostopenjska sodišča so tako okrožna sodišča (district courts), ki jih je 94, in pritožbena sodišča (courts of appeal, razdeljena glede na circuits), ki jih je 12. Zvezna pritožbena sodišča so bila ustanovljena leta 1891, da bi se razbremenilo zvezno Vrhovno sodišče. Poleg tega na zvezni ravni obstajajo še nekatera specializirana prvo- in drugostopenjska sodišča (npr. davčno sodišče, sodišče za mednarodno trgovino, sodišča za stečaje ipd.).

Na ravni posameznih držav je organizacija sodišč lahko različna od države do države (sprejme se z zakonom posamezne države), vendar pa imajo vse države svoje vrhovno sodišče (večinoma supreme court, so pa najvišja državna sodišča v nekaterih državah poimenovana tudi drugače, npr. Maine Supreme Judicial Court).

Razmerje med državnimi in zveznimi sodišči ni preprosto. Čeprav je pravilo, da v primeru konflikta Ustava Združenih držav Amerike in zvezni zakoni prevladajo nad državnimi zakoni, državna sodišča niso avtomatično podrejena zveznim sodiščem. Gre torej za dva sistema sodišč, katerih pristojnosti se pogosto prepletajo. Vrhovno sodišče Združenih držav lahko tako presoja končne odločbe državnih sodišč, če se zadeva nanaša na vprašanja ustavnega ali zveznega prava. Pomembno je, da imajo tudi sodišča na nižjih stopnjah pooblastilo, da odločajo o ustavnosti zakonov, enako kot tudi najvišja sodišča posameznih držav. Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike pa je prvič razveljavilo del določb zveznega zakona, ki je bil v neskladju z Ustavo, v zadevi Marbury proti Madisonu, 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803). S tem je začelo izvajati sodno presojo ustavnosti predpisov.

Pristojnost Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike se deli na ti. pritožbeno in izvirno pristojnost, ker nekatere zadeve presoja kot sodišče prve in zadnje stopnje, pri drugih pa na podlagi pravnih sredstev presoja odločitve sodišč nižje stopnje. Sodniki Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike imajo dosmrten mandat.

V večini zadev pred Vrhovnim sodiščem Združenih držav Amerike gre za odločanje na podlagi pravnega sredstva, vloženega proti odločitvam sodišč nižjih stopenj (ti. appelate jurisdiction) na podlagi člena III Ustave, konkretne pristojnosti pa so določene z zakonom. Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike ima pristojnost, da preizkusi ter potrdi ali razveljavi odločbe sodišč nižjih stopenj. Stranke lahko pred Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike vlagajo različna pravna sredstva:

· predlog za sklep o certiorari (writ of certiorari), ki ga ena od strank vloži v zadevi, v kateri je odločalo eno od (zveznih) pritožbenih sodišč;
· predlog za certiorari pred odločbo (certiorari before judgment), ki Vrhovnemu sodišču omogoča, da prevzame odločanje o zadevi, ki je v odločanju pred zveznim pritožbenim sodiščem, preden to sodišče odloči o njej. Na podlagi Pravila Vrhovnega sodišča št. 11 (Supreme Court Rule 11; gre za pravila o delovanju, ki jih sprejme in posodablja Vrhovno sodišče samo, torej gre po vsebini za poslovnik) lahko Vrhovno sodišče prevzame odločanje in odloči o zadevi, preden o njej odloči zvezno pritožbeno sodišče, samo če je izkazano, da je zadeva takšnega javnega pomena, da to utemeljuje odklon od običajne prakse odločanja o pravnih sredstvih in da zahteva takojšnje odločanje Vrhovnega sodišča;
· pritožbo proti določenim odločbam ameriških okrožnih sodišč (district courts) v zadevah, ki se nanašajo na ponovno določanje kongresnih ali senatnih okrožij, ali kadar ima Vrhovno sodišče za to pooblastilo v določenem zakonu;
· predlog za sklep o certiorari (writ of certiorari) za odločbo enega od državnih sodišč, ko so izčrpana vsa pravna sredstva v tej državi in je treba odločati o vprašanju, ki se nanaša na ustavo ali zvezni zakon;
· potrjeno vprašanje, s katerim zvezno pritožbeno sodišče prosi za navodila, kako naj odloči o zadevi;
· predlog za izredni sklep (extraordinary writ), kot na primer mandamus (postopek, v katerem lahko stranka zahteva, da sodišče upravnemu organu, sodišču nižje stopnje, gospodarskemu subjektu ali podobno naloži, naj nekaj stori ali opusti, kadar ima ta nasprotna stranka pravno dolžnost, da to stori ali opusti); prohibition (sklep o prepovedi (writ of prohibition) se naslovi na sodnika sodišča nižje stopnje; s tem sklepom se prepove nadaljnje postopanje v zadevi, ker obstaja dvom o pristojnosti naslovnega sodišča ali pa to sodišče deluje izven okvira običajnega postopka) ali habeas corpus (sklep, ki odloča o zakonitosti pridržanja določene osebe). Vrhovno sodišče Združenih držav redko sprejme take izredne sklepe. Najpogosteje Vrhovno sodišče odloča o tem, ali bo sprejelo certiorari, torej ali bo sprejelo sklep, da začne postopek preverjanja odločitev sodišča nižje stopnje. Stranke lahko vlagajo zahtevke same brez odvetnika.

Ustava v členu III prav tako določa, da ima Vrhovno sodišče izvirno pristojnost v vseh zadevah, ki se nanašajo na veleposlanike, druge diplomatske predstavnike in konzule, ter v tistih, v katerih je stranka ena od držav. V Zakoniku Združenih držav (U.S. Code) je pod Naslovom 28 (Title 28) natančneje urejena ta izvirna pristojnost, in sicer je v členu 1251 navedeno, da je v sporih med dvema ali več državami izvirno in izključno pristojno Vrhovno sodišče. V drugih zadevah, ki spadajo v izvirno pristojnost Vrhovnega sodišča, pa ta pristojnost ni izključna. Gre za pristojnost v vseh tožbah ali postopkih, v katerih so stranke veleposlaniki, drugi diplomatski predstavniki, konzuli ali vicekonzuli, v sporih med Združenimi državami in eno od držav ter v tožbah ali postopkih ene države proti državljanu druge države ali proti tujcem. V letu 2008 je Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike odločalo le o eni zadevi, ki je bila v izvirni pristojnosti Vrhovnega sodišča, torej ne gre za pristojnost, ki se izvršuje pogosto.

Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike svojo pristojnost izvaja večinoma na podlagi diskrecije od sprejema Zakona o sodstvu iz leta 1925 (Judiciary Act of 1925, tudi The Judges' Bill ali The Certiorari Act; Sec. 239, Judiciary Act, 43 Stat. 936 (1925)). Odločitev o tem, da Vrhovno sodišče izda sklep o certiorari, je tudi na podlagi pravila Vrhovnega sodišča št. 10 (Supreme Court Rule 10) diskrecijska in ne gre za pravico strank. V tem pravilu Vrhovno sodišče navaja, da se sklep o certiorari sprejme, samo če so za to podani prepričljivi razlogi. Pri tem so navedene nekatere okoliščine, ki bi jih sodišče lahko upoštevalo, z izrecno opombo, da ti razlogi ne omejujejo ali nadzorujejo diskrecije sodišča. Gre za naslednje razloge:

· neenotna sodna praksa pritožbenih zveznih sodišč;
· neenotna sodna praksa med pritožbenim zveznim sodiščem in državnim sodiščem zadnje stopnje oz. med različnimi državnimi sodišči zadnje stopnje, kadar gre za pomembno vprašanje zveznega prava;
· državno sodišče zadnje stopnje ali pritožbeno sodišče odloči o pomembnem vprašanju zveznega prava, o katerem še ni, pa bi moralo, odločati vrhovno sodišče ali pa o njem odloči v nasprotju z določeno odločbo vrhovnega sodišča.

Pravilo št. 10 izrecno navaja tudi, da se sklep o certiorari izda redko, kadar stranke zatrjujejo napako, ki se nanaša na zmotno ugotovitev dejanskega stanja ali na napačno uporabo sicer pravilno oblikovanega pravnega pravila.

Na spletni strani Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike je navedeno, da Sodišče običajno izda obrazloženo odločitev v 80–90 zadevah letno, v 50–60 zadevah pa odločijo brez plenarne presoje. Trenutno prejmejo več kot 10.000 predlogov za certiorari letno. Vrhovno sodišče je v letu 2008 odločilo v 79 zadevah, v 75 od teh je izdalo obrazloženo odločitev o zadevi, v štirih pa je v skrajšanem postopku spremenilo odločbo sodišča nižje stopnje. V končnem poročilu za leto 2008 je bilo navedeno, da nobena od zadev iz leta 2007 ni bila obravnavana v letu 2008. Vrhovno sodišče Združenih držav Amerike torej nima sodnih zaostankov.


Zadnja sprememba: 04/21/2011
Zbirke Državnega zbora RS - spredlogi aktov