REPUBLIKA SLOVENIJA
VLADA REPUBLIKE SLOVENIJE

	2008	2009	2010	2011
		Jesenska napoved (sept. 2009)	Jesenska napoved (sept. 2009)	Jesenska napoved (sept. 2009)
EU	0,9	-4,2	0,2	1,6
Evro območje	0,7	-3,9	0,4	1,6
Nemčija	1,3	-4,8	0,9	1,5
Italija	-1,0	-5,2	-0,2	0,9
Avstrija	2,0	-3,5	0,0	1,6
Francija	0,4	-2,1	0,6	1,7
Združeno kraljestvo	0,7	-4,7	-0,3	1,8
Češka	2,6	-3,2	1,2	3,2
Madžarska	0,4	-6,0	-1,0	2,0
Poljska	4,9	1,0	1,5	3,0
Hrvaška	2,4	-5,0	0,3	1,5
BIH	5,0	-3,0	0,0	1,0
Srbija	5,4	-4,0	0,3	1,5
Makedonija	5,0	-2,2	0,5	1,5
ZDA	0,4	-2,8	0,9	3,0
Rusija	5,6	-7,0	2,0	3,5

	2008	2009	2010	2011
Razmerje USD/€ (letno povprečje) (evro območje in države v ERM II)1	1,47	1,38	1,43	1,43
Nominalni efektivni tečaj	0,5	0,2	0,0
Rast BDP v EU	0,9	-4,2	0,2	1,6
Rast relevantnih izvoznih trgov2	-1,7	-13,7	2,0	6,0
Cena nafte (Brent, USD/sodček)	96,9	63,0	75,0	80,0

Sprememba v %	ESA Koda	Raven v 2008	2008	2009	2010	2011	2012	2013
		Raven v mio EUR
1. Realni BDP	B 1 g		3,5	-7,3	0,9	2,5	3,7	3,5
2. Nominalni BDP	B 1 g	37.135	7,4	-3,4	1,4	4,6	6,0	5,7
Komponente realnega BDP
3. Zasebna potrošnja	P3	19.580	2,0	-2,0	0,0	1,0	2,3	2,5
4. Državna potrošnja	P3	6.735	6,2	3,2	-1,5	0,0	2,4	2,5
5. Bruto investicije v osnovna sredstva	P51	10.742	7,7	-21,0	-2,0	3,0	7,0	4,0
6. Spremembe zalog in vrednostni predmeti (v % BDP)	P52+ P53	1.201	3,2	0,7	0,9	0,9	0,9	0,8
7. Izvoz proizvodov in storitev	P6	25.134	2,9	-17,9	4,1	6,8	7,5	7,5
8. Uvoz proizvodov in storitev	P7	26.258	2,9	-19,8	1,8	4,9	7,2	6,5
Prispevek k realni rasti BDP (v odstotnih točkah)
9. Domača potrošnja		-	3,6	-9,1	-0,5	1,3	3,4	2,8
v tem: Spremembe zalog in vrednostni predmeti	P52+ P53	-	-0,7	-2,5	0,2	0,0	0,0	0,0
10. Saldo izvoza in uvoza proizvodov in storitev	B11		-0,1	1,8	1,4	1,2	0,3	0,7

v % BDP	ESA koda	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Neto posojanje / izposojanje	B.9
od tega:
Saldo uvoza in izvoza blaga in storitev		-3,0	1,8	2,4	3,2	2,9	3,0
Saldo primarnih dohodkov in tekočih transferjev		-3,1	-2,2	-2,6	-3,3	-3,5	-3,3
Saldo transferjev kapitala
Primanjkljaj / presežek zasebnega sektorja (ESA 95)	B.9/EDP B.9
Primanjkljaj / presežek sektorja država (ESA 95)	B.9	-1,8	-5,7	-5,7	-4,2	-3,1	-1,6
Statistično odstopanje

Povprečne letne stopnje rasti v %	Scenarij za obdobje 2012–2014
Bruto domači proizvod	3,6
Izvoz proizvodov in storitev	7,5
Uvoz proizvodov in storitev	6,9
Zasebna potrošnja	2,4
Državna potrošnja	2,5
Investicije v osnovna sredstva	5,3
Zaposlenost, rast v %	0,7
Stopnja brezposelnosti po ILO, v %	6,6
Produktivnost, rast v %	2,9
Inflacija, v %	2,7

Vir: MF RS.


Obvladovanje krize je zahtevalo odziv politike, usmerjen tako na finančni sektor kot tudi na realni sektor. Pri tem so bili ključni dejavniki stopnja finančne integracije v evropsko monetarno unijo, učinkovitost odziva politike v majhnem odprtem gospodarstvu in relativno nizka raven dolga države ob koncu leta 2008 (22,5% BDP).


Ukrepi za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema, sprejeti v prvem četrtletju leta 2009, ko so bili likvidnostni problemi na mednarodnem finančnem trgu najbolj pereči, so bili ključni. Že ob koncu leta 2008 je država uvedla polno jamstvo za vloge prebivalstva, v letu 2009 pa je z vlogami državne zakladnice v bančnem sistemu omejila likvidnostna tveganja in zagotovila pretok kreditov gospodarstvu. V ta namen je bila tudi dokapitalizirana Slovenska razvojna banka (SID). Država je odobravala jamstva za zadolževanje poslovnih bank in izvedla sheme za lažje kreditiranje malih in srednjih podjetij ter posameznikov.

Odziv politike na krizo v realnem sektorju, poleg ukrepov za sproščanje kreditnega toka gospodarstvu, je potekal primarno preko avtomatskih stabilizatorjev (financiranje odhodkov države, vključno z dodatnimi transferi brezposelnim, z nižjimi prihodki) in v manjši meri preko diskrecijske politike (tabela 3.1). S tem je potrošnja države realno narasla za 3,2% v letu 2009 in prispevala h gospodarski aktivnosti.

Tabela 3.1.: Diskrecijski ukrepi politike za blaženje posledic krize in učinek cikla na fiskalno politiko v letu 2009 (v milijonih EUR)

A. Diskrecijski ukrepi na strani davčnih prihodkov (1+2)	-128
1. Skupaj znižanje davčnih prihodkov	-383
a. Pretekle spremembe v davčnem sistemu z učinki v letu 2009	-332
b. Dodatni ukrepi za znižanje davčnega bremena v letu 2009	-50
2. Povečanje trošarin za blaženje učinkov upada prihodkov	254
3. Skrajšanje rokov za vračila DDV (brez učinka na primanjkljaj po ESA 95)	-100
4. Upad prihodkov zaradi cikla/krize	-1.397
B. Diskrecijski ukrepi na strani odhodkov (5+6)	126
5. Trg dela	48
6. Potencialna rast (R&R, mala in srednja podjetja)	64
7. Enkratno nadomestilo za socialno ogrožene	14
8. Dodatna nadomestila za brezposelne zaradi krize (2009/2008)	94
C. Skupaj ukrepi diskrecijske politike (A+B)	254
D. Skupaj učinki ciklične komponente (4+8)	1.491
E. Varčevalni ukrepi na področju delovanja javne uprave	476
a. Plače	354
b. Izdatki za blago in storitve	122
F. Fiskalne spodbude brez neposrednega vpliva na primanjkljaj (a+b)	248
a. Dokapitalizacija SID banke	160
b. Povečanje sredstev Slovenskega podjetniškega sklada	88
Neto financiranje iz EU	155

Vir: MF RS.

Diskrecijski odziv politike je bil omejen zaradi: a) relativno majhne učinkovitosti takšne politike v majhnem in zelo odprtem gospodarstvu, b) predhodno dogovorjenih sprememb v davčnem sistemu, ki so razbremenile gospodarstvo in so začele učinkovati v letu 2009 in c) zaradi povečanja javnofinančnih odhodkov (npr. plače). Diskrecijski ukrepi, ki neposredno vplivajo na realni sektor (zaposlovanje in proizvodne zmogljivosti), so skupaj znašali 254 milijonov EUR.

Vlada je v letu 2009 tudi temeljito posegla v krčenje stroškov za delovanje državne uprave in javnih služb. Z ukrepi, ki jih je načrtovala in kasneje tudi udejanjila, so bili stroški za plače znižani za 354 mio evrov. Sredstva porabljena za plačila blaga in storitev pa so se zmanjšala za 122 mio glede na sprejeti proračun, oziroma so bila kar za 25 mio evrov nižja kot v letu 2008. Napor je bil usmerjen tudi v boljše črpanje sredstev iz EU proračuna in tako je bila Slovenija v letu 2009, potem ko je bila v letih 2007 in 2008 neto plačnica v proračun EU, zopet neto prejemnica evropskih sredstev (v višini 155 mio EUR).

Ukrepi, ki niso neposredno vplivali na primanjkljaj, so v letu 2009 skupaj znašali 248 milijonov EUR (tabela 3.1). Država se je delno vnaprej zadolžila za financiranje primanjkljaja državnega proračuna za leto 2010 in uporabila ta sredstva za povečanje likvidnosti v bančnem sistemu.

Ob predvidenem šibkem gospodarskem okrevanju je ključni izziv politike za srednjeročno obdobje (programsko obdobje 2010-2013) obvladovanje trendnega znižanja javnofinančnih prihodkov in hkrati zagotavljanje fiskalne konsolidacije ob upoštevanju vidikov kakovosti javnih financ. Na daljši rok, glede na učinek krize na javnofinančne prihodke, bo najpomembnejše vprašanje reševanja problema vzdržnosti starostno vezanih odhodkov. Vlada je v ta namen, upoštevajoč negotovosti, ki spremljajo gospodarske napovedi, sprejela strategijo fiskalne konsolidacije, ki temelji na treh komponentah: 1) umik fiskalnih ukrepov, ki neposredno vplivajo na realni sektor, do konca leta 2010; 2) racionalizacija odhodkov za zmanjšanje primanjkljaja države pod 3%BDP do leta 2013 in, 3) nadaljevanje reform pokojninskega in zdravstvenega sistema v podporo fiskalni konsolidaciji in vzdržnosti javnih financ.

Državni zbor je novembra 2009 sprejel državna proračuna za leti 2010 in 2011. Sprejeti proračun za leto 2011 zagotavlja odpravo diskrecijskih ukrepov, vključenih v državna proračuna za leti 2009 in 2010. Odhodki, povezani s trgom dela, bodo omejeni predvsem na nadomestila za brezposelnost (avtomatski stabilizatorji). Ti bodo ostali na relativno visoki ravni in se več kot podvojili glede na raven v letu 2008. Relativno uspešni ukrepi na področju subvencij za raziskave in razvoj, uvedeni zaradi krize, bodo ostali na visoki ravni, vendar bodo financirani s prerazporeditvijo sredstev iz programov, ki niso prednostni.

Fiskalna konsolidacija s ciljem zmanjšanja primanjkljaja države pod 3% BDP do leta 2013 bo temeljila na zniževanju in racionalizaciji javnofinančnih odhodkov (glej poglavje 5.2). Davčna obremenitev bo ohranjena na sedanji ravni ob sočasni racionalizaciji prerazporeditvene vloge države in povečevanja učinkovitosti javnega sektorja. V ta namen bo vlada postopno zmanjšala javnofinančne odhodke za 4% BDP v obdobju 2010-2013 na raven 44,2% v letu 2013. Raven prihodkov države bo ostala dokaj stabilna in bo v letu 2013 ponovno na ravni iz leta 2009 v višini 42,5% BDP. Ob ohranjanju stabilne ravni prihodkov sta predvideni dve spremembi, ki bosta spremenili njihovo strukturo: zmanjšanje davčnih obremenitev za zavezance z nizkimi dohodki in financiranje tega ukrepa s povečanjem trošarin ter širitev prispevne osnove za obračun plačila prispevkov za obvezno zdravstveno zavarovanje (poglavje 5.1). Primanjkljaj države se bo ob koncu programskega obdobja znižal pod referenčno raven (na 1,6% BDP). Predvidena višina primanjkljaja v letu 2013 naj bi predstavljala potrebno varnostno mejo, ki zagotavlja spoštovanje referenčne ravni primanjkljaja v obdobjih normalnih cikličnih gibanj.

Glede na predvideno restriktivno fiskalno politiko bodo prednostne reforme tiste, ki ne vplivajo negativno na predvideno dinamiko fiskalne konsolidacije. Za ohranitev kakovosti prilagajanja bo prednostno financiranje investicij s sredstvi EU (poglavje 5).


3.2. Fiskalna konsolidacija, strukturni primanjkljaj in srednjeročni cilj

Ocenjevanje strukturnih komponent fiskalnega položaja predstavlja precejšen izziv zaradi učinkov krize in tudi zaradi spremenljivosti podatkov za majhno ekonomijo. Zaporedne revizije ocen potencialnega proizvoda in proizvodne vrzeli lahko v realnem času prikazujejo precej drugačno sliko kot ex-post ocene. Tabela 3.2 prikazuje zaporedne ocene potencialnega proizvoda za Slovenijo v tem in prejšnjih dveh dopolnitvah programa stabilnosti. Primerjave kažejo, da je potrebno ocene strukturnega salda obravnavati previdno, kot tudi politike, vodene na podlagi ocen potencialnega proizvoda v realnem času.

Tabela 3.2.: Ocene potencialne rasti

V % BDP	2008	2009	2010	2011
1. Potencialna rast BDP (PS 2007)	4,3	4,2	4,7
2. Potencialna rast BDP (PS 2008)	3,2	2,7	2,6	2,5
3. Potencialna rast BDP (PS dopolnitev 2009)	3,1	2,2	2,0	2,2
4. Razlika (3-1)	-1,2	-2,0	-2,7
5. Razlika (3-2)	-0,1	-0,5	-0,6	-0,3

Vir: MF RS.

Upoštevaje zgoraj omenjena opozorila tabela 3.3 prikazuje strukturne primanjkljaje ob fiskalni konsolidaciji, temelječi na ukrepih na strani odhodkov. V skladu s politiko, katere cilj je zmanjšanje primanjkljaja države pod 3% BDP do leta 2013, se bo strukturni primanjkljaj zmanjšal s 4,8% BDP v letu 2009 na 1% BDP v letu 2013. Na ta način bo Slovenija do konca programskega obdobja izpolnila srednjeročni cilj, kot je bil postavljen v predhodni dopolnitvi programa stabilnosti. V povprečju se bo v programskem obdobju 2010-2013 strukturni primanjkljaj zmanjševal za 1% BDP letno. To kaže na znaten fiskalni napor v programskem obdobju, ki je skladen s ciljem zagotavljanja dolgoročne vzdržnosti javnih financ. Zmanjševanje strukturnega salda je po obsegu v celoti skladno s priporočilom Sveta EU Sloveniji glede odprave presežnega primanjkljaja in je bolj ambiciozno glede dinamike zniževanja strukturnega primanjkljaja.

Tabela 3.3.: Ciklična gibanja

	v % BDP	ESA koda	2009	2010	2011	2012	2013
1.	Realna rast BDP (%)		-7,3	0,9	2,5	3,7	3,5
2.	Dejanski javnofinančni saldo	EDP B.9	-5,7	-5,7	-4,2	-3,1	-1,6
3.	Odhodki za obresti	EDP.41	1,2	1,8	1,8	2,0	2,1
4.	Enkratni in drugi začasni ukrepi
5.	Potencialna rast BDP (%)		2,2	2,0	2,2	2,2	2,3
	Prispevki:
	- dela		0,1	0,3	0,1	-0,2	-0,4
	- kapitala		1,4	1,3	1,3	1,4	1,4
	- skupne faktorske produktivnosti		0,7	0,4	0,8	1,0	1,2
6.	Proizvodna vrzel		-3,3	-4,3	-4,0	-2,5	-1,3
7.	Ciklični saldo države		-0,9	-1,5	-1,4	-1,0	-0,7
8.	Ciklično prilagojen saldo države (2-7)		-4,8	-4,2	-2,8	-2,1	-1,0
9.	Spremembe ciklično prilagojenega salda države		0,0	0,6	1,4	0,6	1,2

Vir: MF RS.

Če gledamo dejavnike rasti, temelječe na ocenah produkcijske funkcije, kažejo, da bo ta podprta z akumulacijo kapitala in postopnim povečanjem skupne faktorske produktivnosti. Povprečna stopnja potencialne rasti v obdobju 2009-2013 je ocenjena na 2,2% letno, medtem ko je bila za obdobje 2003-2008 ocenjena na 3,5% povprečno letno. V obeh obdobjih je rast pojasnjena predvsem z akumulacijo kapitala, ki pa je nižja v tem programskem obdobju. V obdobju 2003-2008 je bil prispevek dela k rasti pozitiven. V tem programskem obdobju ocenjujemo, da bo prispevek dela k rasti negativen. Enako je veljalo za ocene predstavljene v prejšnji dopolnitvi programa stabilnosti, kar nakazuje na stopnjo relativne prožnosti trga dela in prihodnji izziv za ustvarjanje novih delovnih mest.


3.3. Javnofinančni saldo

Po revidiranih podatkih je primanjkljaj države v letu 2008 znašal 1,8% BDP in ne 0,9% BDP, kot je navedeno v prejšnji dopolnitvi programa stabilnosti. Glavna razloga za razliko sta večja vračila davka od dohodkov pravnih oseb za leto 2008 v mesecu aprilu 2009 in nepričakovano velik primanjkljaj lokalnih skupnosti (0,6% BDP).

Primanjkljaj države se je v letu 2009 povečal na ocenjenih 5,7% BDP (tabela 3.4), kar je posledica učinkov krize tako na prihodke kot tudi na odhodke (avtomatski stabilizatorji) in tudi diskrecijske fiskalne politike. Rast celotnih javnofinančnih prihodkov je bila negativna (5,7%), medtem ko je bila njihova povprečna letna rast v preteklih letih več kot 7%. Odhodki so se povečali predvsem zaradi subvencij in transferov in še vedno močne dinamike plač iz prejšnjih let.

Ob šibkem gospodarskem okrevanju in izvajanju ukrepov fiskalnih vzpodbud v letu 2010, bo primanjkljaj države ostal na ravni iz leta 2009 (5,7%). Prihodki naj bi se povečali zlasti na račun davka na dodano vrednost in povečanja trošarin. Rast odhodkov se bo v letu 2010 ustavila, vendar bodo odhodki države, izraženi v deležu BDP, v programskem obdobju dosegli najvišjo raven.

V letu 2011 se bo primanjkljaj države močno zmanjšal na 4,2% BDP, zaradi umika fiskalnih vzpodbud in relativno visokega deleža financiranja investicij z EU sredstvi. Rast odhodkov bo le 0,8%, vendar bodo k temu še vedno pomembno prispevali socialni transferji. Rast prihodkov bo od leta 2011 še naprej nizka (v povprečju okoli 5% letno), ker bo kriza še vedno vplivala na dobičke in v manjšem obsegu na dohodnino.

Pričakovati je, da se bo primanjkljaj države v letu 2012, zaradi politike javnofinančnih odhodkov, še dodatno znižal na 3,1% BDP. Leta 2013 se bo primanjkljaj države znižal na 1,6% BDP, kar je precej pod referenčno mero in presežni primanjkljaj bo odpravljen. Takšna raven primanjkljaja predstavljala potrebno varnostno mejo za zagotavljanje spoštovanja referenčne meje. Po letu 2013 bo vlada nadaljevala s politiko javnofinančne konsolidacije proti izravnanemu javnofinančnemu saldu.

Dinamiko primanjkljaja v obdobju 2009-2013 močno zaznamuje padec trenda prihodkov. Druga pomembna značilnost bo povečanje odhodkov za obresti, ki se bodo skoraj podvojili na 2% BDP do konca programskega obdobja. Politika konsolidacije bo podprta z nadaljnjo reformo pokojninskega sistema, kar bo prispevalo k dolgoročni vzdržnosti javnih financ.

Bilance posameznih enot sektorja države v programskem obdobju kažejo, da večji del primanjkljaja države predstavlja primanjkljaj na ravni centralne ravni države. Zgodovinsko visoka raven primanjkljaja na lokalni ravni v letu 2008 (0,6% BDP) se bo po ocenah zmanjšala na 0,4% v letu 2009 in se nato postopoma zmanjševala na 0,1% BDP v letu 2013. Bilanca Zavoda za zdravstveno zavarovanje je iz ravnovesja v letu 2008 prešla v primanjkljaj v letu 2009 (0,2% BDP), vendar se pričakuje, da bo primanjkljaj v programskem obdobju odpravljen.



Tabela 3.4.: Konsolidirana bilanca sektorja države

	ESA Koda	Raven 2008	2008	2009 (ocene re.)	2010	2011	2012	2013
		mio EUR	% BDP	% BDP	% BDP	% BDP	% BDP	% BDP
Presežek / primanjkljaj države po podsektorjih (B.9)
1. Enote širše ravni države	S.13	-667,3	-1,8	-5,7	-5,7	-4,2	-3,1	-1,6
2. Enote centralne ravni države	S.1311	-460,9	-1,2	-5,1	-5,1	-3,8	-2,8	-1,4
	S.1312
4. Enote lokalne ravni države	S.1313	-212,8	-0,6	-0,4	-0,4	-0,3	-0,2	-0,1
5. Skladi socialnega zavarovanja	S.1314	6,3	0,0	-0,2	-0,2	-0,1	-0,1	-0,1
Skupaj sektor država (S.13)
6. Skupaj prihodki	TR	15.756,2	42,4	42,4	43,2	42,9	42,7	42,5
7. Skupaj odhodki	TE	16.423,5	44,2	48,1	48,9	47,1	45,9	44,2
8. Neto posojanje / neto izposojanje	EDP B.9	-667,3	-1,8	-5,7	-5,7	-4,2	-3,1	-1,6
9. Obresti (neto)	EDPD.41	411,3	1,1	1,2	1,8	1,8	2,0	2,1
10. Primarni saldo		-256,0	-0,7	-4,6	-3,9	-2,3	-1,1	0,4
11. Izredni izdatki države
Izbrane komponente prihodkov
12. Skupaj davki (12a + 12b + 12c)		8.534,5	23,0	22,4	23,1	23,0	22,9	22,8
12a. Davki na proizvodnjo in uvoz	D.2	5.162,6	13,9	13,6	14,3	14,2	14,0	13,8
12b. Tekoči davki na dohodke in premoženje	D.5	3.360,9	9,1	8,8	8,8	8,7	8,9	9,0
12c. Davki na kapital	D.91	11,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
13. Prispevki za socialno varnost	D.61	5.311,4	14,3	15,0	14,9	15,0	14,9	14,9
14. Prihodki od lastnine	D.4	306,8	0,8	0,5	0,5	0,4	0,4	0,4
15. Drugi prihodki		1.603,4	4,3	4,4	4,6	4,6	4,5	4,5
16.=6. Skupaj prihodki	TR	15.756,2	42,4	42,4	43,2	42,9	42,7	42,5
p.m. Davčno breme (D.2+D.5+D.61+D.91–D.995)		13.846,0	37,3	37,5	38,0	38,0	37,8	37,7
Izbrane komponente odhodkov
17. Sredstva za zaposlene in vmesno potrošnjo države	D.1+P.2	6.350,4	17,1	18,7	18,7	17,9	17,2	16,5
17a. Sredstva za zaposlene	D.1	4.111,5	11,1	12,5	12,4	11,8	11,4	11,0
17b. Vmesna potrošnja	P.2	2.238,9	6,0	6,2	6,3	6,0	5,7	5,5
18. Socialna nadomestila		6.192,0	16,7	18,6	19,1	18,9	18,4	18,2
18a. Socialni transferi v naravi	D.6311, D.63121, D. 63131	719,8	1,9	2,3	2,3	2,3	2,2	2,1
18b. Socialna nadomestila in pomoči v denarju	D.62	5.472,2	14,7	16,2	16,7	16,6	16,3	16,0
19=9. Izdatki za obresti	D.41	411,3	1,1	1,2	1,8	1,8	2,0	2,1
20. Subvencije	D.3	606,3	1,6	2,1	2,2	1,8	1,8	1,3
21. Bruto investicije v osnovna sredstva	P.51	1.603,8	4,3	4,4	4,6	4,2	4,0	3,8
22. Drugi odhodki		1.259,8	3,4	3,2	2,6	2,5	2,4	2,2
23.=7. Skupaj odhodki	TE	16.423,5	44,2	48,1	48,9	47,1	45,9	44,2

Vir: MF RS.



3.4. Dolg sektorja države

Dolg sektorja države je po predhodnih ocenah konec leta 2009 znašal 12.331 mio EUR ali 34,4% BDP. Največji del (90%) celotnega dolga predstavlja dolg državnega proračuna z razmeroma stabilno strukturo³ . Po velikem povečanju dolga v letu 2009, ki je posledica visokega primanjkljaja državnega proračuna in vnaprejšnjega zadolževanja za financiranje primanjkljaja v letu 2010, z namenom uporabe teh sredstev za povečanje likvidnosti bančnega sistema, bo raven dolga v programskem obdobju 2010-2013 sledila zmanjševanju primanjkljaja države. Državna zakladnica se je v letu 2009 lahko zadolžila preko obsega zadolževanja za financiranje primanjkljaja in računa finančnih terjatev in naložb zaradi spremembe Zakona o javnih konec leta , ki omogoča, da se državna zakladnica lahko vnaprej zadolži do obsega zapadlih glavnic v prihodnjem proračunskem letu.

Delež dolga, izraženega v deležu BDP, je v letu 2009 občutno narasel. Po dodatnem povečanju v letu 2010, se bo delež dolga, v obdobju 2011-2013 stabiliziral na povprečni letni ravni 42% BDP. Gibanje dolga države bo odvisno predvsem od dinamike dolga centralne države. Zadolženost lokalnih skupnosti bo predvidoma narasla z 1,2% BDP konec leta 2009 na 1,7% BDP konec leta 2013. Lokalne skupnosti so omejene v možnostih zadolževanja z zakonom o financiranju lokalnih skupnosti, ki določa, da obseg zadolževanja posamezne lokalne skupnosti v posameznem letu ne sme preseči 20% prihodkov preteklega leta. Prav tako so lokalne skupnosti omejene pri višini izdatkov za servisiranje dolga, saj lahko zanj (za obresti in glavnico) potrošijo največ 5% realiziranih prihodkov preteklega leta.⁴⁴ Izdatki za servisiranje dolga se lahko izjemoma povečajo na 8% realiziranih prihodkov preteklega leta za financiranje investicijskih projektov s področja šolstva, ravnanja z odpadki, vodovodne oskrbe ali za projekte, sofinancirane s sredstvi EU. V teh primerih 20-odstotna omejitev obsega zadolževanja ne velja.

Povečanje deleža dolga države v BDP v največji meri povzroča primarni primanjkljaj v obdobju 2010–2012 (negativni primarni saldo). V 2013 se bo primarni saldo prevesil v pozitivnega. Učinek razlike med obrestno mero in rastjo BDP (t.i. učinek »snežne kepe«) je prav tako izrazit v letih 2009 in 2010, zaradi negativne gospodarske rasti v letu 2009 in šibkega gospodarskega okrevanja v letu 2010. Ta učinek postane nepomembnem z letom 2011, ko se okrepi gospodarsko okrevanje. Opazen učinek prilagoditvenih postavk v letu 2009 (5,4% BDP), ki se nanašajo na vnaprejšnje financiranje primanjkljaja za leto 2010 z zadolževanjem v letu 2009, z namenom povečanja likvidnosti bančnega sistema, v letih 2010-2013 izgine, saj se bo dolg predvidoma povečeval le v skladu s povečevanjem primanjkljaja države.

Pomembno je poudariti, da predvidena dinamika dolga, izražena v deležu BDP, ne vključuje predvidene uporabe prihodkov od prodaje premoženja za zmanjševanje dolga, ki jih bo država pridobila v postopku predvidene reorganizacije Kapitalske družbe (KAD) iz strateškega v portfeljskega investitorja s prodajo dela državnega premoženja. Z uporabo teh sredstev od privatizacije, se bo predvidoma znižal dolg države.
_______________
³ Povprečna tehtana ročnost dolga centralne ravni države je znašala 5,7 let ob koncu leta 2009, v naslednjih letih pa naj bi se še nekoliko povečala.
⁴ Izdatki za servisiranje dolga se lahko izjemoma povečajo na 8% realiziranih prihodkov preteklega leta za financiranje investicijskih projektov s področja šolstva, ravnanja z odpadki, vodovodne oskrbe ali za projekte, sofinancirane s sredstvi EU. V teh primerih 20-odstotna omejitev obsega zadolževanja ne velja.

Tabela 3.5.: Dolg sektorja države

% BDP	2009	2010	2011	2012	2013
1. Raven bruto dolga	34,4	39,6	42,0	42,7	42,1
2. Spremembe bruto dolga	11,9	5,2	2,5	0,7	-0,7
Dejavniki, ki prispevajo k spremembam bruto dolga
3. Primarni saldo	4,6	3,9	2,3	1,1	-0,4
4. Učinek »snežene kepe«	1,9	1,3	0,1	-0,3	-0,2
5. Prilagoditve	5,4	0,0	0,0	0,0	0,0
Implicitna obrestna mera dolga	5,0%	5,2%	4,9%	5,1%	5,1%

Vir: MF RS.

V okviru procesa monetarne integracije se nadaljuje, z ustrezno prilagoditvijo infrastrukture domačega trga, tudi proces integracije trga državnih vrednostnih papirjev v evropski trg v skladu s smernicami EMU za izboljšanje učinkovitosti preko harmonizacije. Kot sprememba organizacije primarnega trga je bila med drugim uvedena tudi nova struktura primarnih vpisnikov, ki vključuje tri rezidenčne in šest nerezidenčnih bank. Z novo izdanimi obveznicami se trguje na vseh večjih mednarodnih trgovalnih platformah ⁵. Spremenila se je strategija izdajanja v smeri povečevanja minimalnega obsega izdaje, spremenjena pa je bila tudi metoda izdaje z namenom širitve investitorskega zaledja in večje integracije v območje evra ter zagotovitve primerne likvidnosti ter transparentnosti oblikovanja cene. Na področju upravljanja z dolgom je bila uvedena tudi strategija rednih odkupov dolga ⁶. Namen je konsolidacija obstoječega dolga v nekaj likvidnih izdaj, kar nadalje pripomore k dolgoročnemu zniževanju stroškov servisiranja. Hkrati se oblikuje struktura portfelja, ki znižuje izpostavljenost tržnim in makroekonomskim tveganjem. Potem, ko je Slovenija marca 2007 uspešno izdala prvo referenčno državno obveznico, je v začetku leta 2008 Slovenija izdala novo referenčno državno obveznico v obsegu 1 mrd EUR, s katero je uspešno nadaljevala umestitev v evropski trg državnih obveznic. Spremenjena strategija izdajanja ob vstopu Slovenije v evro območje je pomembno prispevala k uspešni izdaji obveznic na finančnih trgih v začetku leta 2009, ko so se razmere znatno zaostrile. V takšnih pogojih so povpraševanje po slovenskih obveznicah izkazali predvsem investitorji, ki so že bili izpostavljeni do slovenskih instrumentov, medtem ko je globina trga omogočila nemoteno izdajo in s tem financiranje zadolževanja.

V letu 2009 se je struktura primarnih vpisnikov spremenila, saj se je število nerezidenčnih bank povečalo na devet bank. Zaradi večjega obsega zadolževanja državnega proračuna se je povečalo tudi število izdaj v letu 2009, ko so bile izdane 3 nove referenčne obveznice. Z drugo izdajo nove obveznice se je povečala tudi višina nominalne izdaje na posamično izdajo, z 1 mrd na 1,5 mrd EUR. Na tak način se je omogočila še večja likvidnost na sekundarnem trgu slovenskih državnih obveznic.
___________________
⁵ V letu 2007 je bila vzpostavljena povezava med Klirinško-depotno družbo in dvema vse-evropskima klirinškima hišama (Clearstream in Euroclear).

⁶ V letu 2007 je bilo izvedenih za 0,7 mrd EUR odkupov, v letu 2008 pa v višini 0,1 mrd EUR, medtem ko se odkupi v letu 2009 niso izvršili zaradi premajhnega interesa imetnikov slovenskih obveznic.

4. Analiza občutljivosti in primerjava s predhodnim programom


4.1. Analiza občutljivosti na spremembe v gospodarski aktivnosti

Osnovni scenarij gospodarske aktivnosti je opisan v poglavju 2 in predstavlja osrednjo napoved, ki temelji na realističnih predpostavkah in najbolj verjetnem izidu. Ne glede na to, ob negotovem gospodarskem okrevanju je scenarij podvržen tveganjem navzdol. Glavna tveganja vključujejo zaposlovanje, dejavnike gospodarske aktivnosti in spremembe razmer na finančnih trgih.

Zaradi velike izvozne odvisnosti slovenskega gospodarstva in vpetosti v mednarodne finančne in gospodarske tokove bo oživljanje domačega gospodarstva odvisno predvsem od gibanj v mednarodnem gospodarskem okolju in učinkovitosti ukrepov ekonomskih politik na evropski in svetovni ravni. Ocene mednarodnih inštitucij za zdaj kažejo, da trdnost globalnega okrevanja še vedno kaže na veliko stopnjo negotovosti. Napovedi ocenjujejo nižje stopnje rasti v prihodnje. Tveganja za uresničitev Jesenske napovedi gospodarske rasti v Sloveniji za obdobje 2010–2013 ostajajo izjemno visoka in so neenakomerno porazdeljena v smeri nižje gospodarske rasti od napovedane, zlasti v letu 2010. V primeru počasnejšega okrevanja v mednarodnem okolju, bi se zniževanje BDP v Sloveniji nadaljevalo tudi v 2010, v letu 2011 pa bi bila gospodarska rast nižja, kot predvideva osnovni scenarij.

4.2. Analiza občutljivosti proračunskih projekcij

Analiza občutljivosti proračunskih projekcij na spremenljivke z negativnim vplivom na davčne prilive je predstavljena v tabelah 4.1. in 4.2. Namen je osvetliti negativna tveganja makroekonomskih gibanj na javnofinančne projekcije v luči negotovih gospodarskih razmer. Ocenjen je bil vpliv spremembe realne rasti povprečne (bruto) plače, zaposlenosti, BDP, inflacije ter realne rasti zasebne in državne potrošnje na javnofinančni saldo.

Tabela 4.1 prikazuje trenutna makroekonomska tveganja in njihove posledice na ključne elemente prihodkov države in na javnofinančni položaj. Ocenjena tveganja so: i) nižja realna rast povprečne bruto plače; ii) nizka zaposlenost (ohranjanje zaposlenosti na enaki ravni kot preteklo leto) iii) nižja realna rast BDP kot v preteklem letu; iv) nižja realna rast končne potrošnje gospodinjstev; v) višja inflacija (v tekočem in v preteklem letu), in v) nižja realna rast končne potrošnje države.

Tabela 4.1. prikazuje posamičen vpliv negativnih sprememb na javnofinančni saldo preko posameznih vrst davkov. Spremembe so narejene na podlagi primerjav z letom 2009. V vseh primerih velja, da negativni trendi vplivajo na davčne prihodke. Glede na relativni delež v javnofinančnih prihodkih največji vpliv odpade na prispevke za socialno varnost in posredne davke. V primeru prispevkov za socialno varnost je najizrazitejši vpliv nižje realne rasti plač, zaposlenosti in inflacije. To kaže na pomen aktualnega paketa spodbud, ki primarno naslavlja zaposlenost, saj gre za spremenljivko, na katero vlada lahko začasno vpliva brez večjih distorzij. V primeru davka na dodano vrednost ima ključni vpliv raven zasebne potrošnje. Za ekonomsko politiko je zato pomembno, da v času krize spodbuja zaupanje.

Tabela 4.1.: Občutljivost salda sektorja države na spremembe v makroekonomskih spremenljivkah

Davčna kategorija	Makroekonomska osnova	Spremembe makroekonomske osnove	Sprememba javnofinančnega salda 2009 (v % BDP)
Dohodnina	Realna rast povprečne bruto plače	nižja za 1 o.t.	-0.10
	Rast zaposlenosti	nižja za 1 o.t.	-0.05
	Inflacija	nižja za 1 o.t.	-0.10
	Inflacija preteklega leta	višja za 1 o.t.	-0.05
Prispevki	Realna rast povprečne bruto plače	nižja za 1 o.t.	-0.14
	Rast zaposlenosti	nižja za 1 o.t.	-0.14
	Inflacija preteklega leta	nižja za 1 o.t.	-0.14
Davek od dohodkov pravnih oseb	Realna rast BDP preteklega leta	nižja za 1 o.t.	-0.04
	Inflacija preteklega leta	nižja za 1 o.t.	-0.06
Posredni davki	Realna rast zasebne potrošnje	nižja za 1 o.t.	-0.5
	Realna rast državne potrošnje	nižja za 1 o.t.	-0.02
	Inflacija	nižja za 1 o.t.	-0.01

Vir: MF RS.

Tabela 4.2. prikazuje spremembe posameznih makroekonomskih spremenljivk in njihov vpliv na javnofinančni saldo preko različnih vrst davkov. Najbolj izrazit in podoben je učinek pri inflaciji in realni rasti plač. 1 o.t. nižja inflacija znižuje prihodke za 0,25% BDP. Nižja realna rast plač prav tako vpliva na znižanje prihodkov za 0,24% BDP. Znižanje zaposlenosti prav tako značilno vpliva na fiskalni položaj v podobnem obsegu. Nižja zaposlenost in rast realnih plač vplivata na nižje prihodke in višje odhodke, obe spremembi pa negativno vplivata na javnofinančni saldo. To poudarja pomembnost in dobro usmerjenost fiskalnih vzpodbud na ohranjanje zaposlenosti. Upoštevaje tveganja povezana z gospodarskim okrevanjem, je bil primeren odziv politike tudi paket ukrepov za omejitev nadaljnjega zniževanja davkov ali dodatnih davčnih olajšav. Simulacija kaže tudi na to, da bi, glede na velik šok na prihodke države v letu 2009 in negativen vpliv na trendno rast prihodkov, dodatno zniževanje davčnih stopenj ali prispevkov za socialno varnost pomembno oviralo doseganje želenega javnofinančnega položaja. Zato je boljši izbran pristop usmerjen na subvencije in povečanje socialnih transferjev, ki jih je lažje znižati in bodo dejansko umaknjeni kot del umika fiskalnih vzpodbud v letu 2010.

Tabela 4.2.: Kumulativna občutljivost salda sektorja države na spremembe v posameznih makroekonomskih spremenljivkah

Makroekonomska osnova	Spremembe makroekonomske osnove	Davčna kategorija	Sprememba javnofinančnega salda 2009 (v % BDP)
Realna rast povprečne bruto plače	nižja za 1.o.t.	Dohodnina, prispevki	-0.24
Rast zaposlenosti	nižja za 1.o.t.	Dohodnina, prispevki	-0.19
Inflacija	nižja za 1.o.t.	Vse	-0.25
Inflacija preteklega leta	nižja za 1.o.t.	Dohodnina, davek od dohodkov pravnih oseb	-0.11
Realna rast BDP preteklega leta	nižja za 1.o.t.	Davek od dohodkov pravnih oseb	-0.04
Realna rast zasebne potrošnje	nižja za 1.o.t.	Posredni davki	-0.5
Realna rast državne potrošnje	nižja za 1.o.t.	Posredni davki	-0.02

Vir: MF RS.


4.3. Analiza občutljivosti dolga

Državni dolg je razmeroma neobčutljiv na spremembe v deviznem tečaju, saj je delež instrumentov v drugih valutah (USD, GBP, CHF) zanemarljiv in se bo tudi v prihodnje zmanjševal v celotnem dolgu centralne ravni države. V programskem obdobju se bo delež dolga s fiksno obrestno mero še naprej povečeval na 99,5% v letu 2011.

Tabela 4.3.: Občutljivost plačil obresti in višina dolga proračuna države na spremembe določenih makroekonomskih spremenljivk (v % BDP)

	Sprememba obrestne mere		Sprememba primanjkljaja		Sprememba obrestne mere in primanjkljaja
	Obresti	Dolg	Obresti	Dolg	Obresti	Dolg
2010	0,000%	0,000%	0,000%	1,000%	0,000%	1,000%
2011	0,079%	0,079%	0,053%	0,598%	0,145%	0,743%
2012	0,074%	0,223%	0,050%	0,227%	0,136%	0,636%
2013	0,070%	0,422%	0,047%	-0,104%	0,129%	0,670%

Vir: MF RS.

Ključna spremenljivka za stroške servisiranja obstoječega dolga in za poplačilo obstoječih vrednostnih papirjev bo raven obrestnih mer ECB ter višina primanjkljaja državnega proračuna. Kljub temu pa vpliv spremembe obrestnih mer na kratek ali srednji rok ni znaten, saj je terminska struktura dolga pretežno dolgoročna (povprečna dospelost je konec leta 2008 znašala 5,7 let). V primeru, da bi se obrestne mere ECB v letu 2009 zvišale za nadaljnjih 100 bazičnih točk, bi to povečalo stroške novega zadolževanja za 0,079% v letu 2011, 0,074% v letu 2012 in 0,07% v letu 2013. Dolg državnega proračuna bi se v tem primeru v letu 2012 povečal za 0,223% BDP in v letu 2013 za 0,422% BDP. V primeru višje ravni primanjkljaja države za 1 o.t., bi se strošek zadolževanja države, izražen v deležu BDP, povečal za 0,053% v letu 2011, za 0,05% v letu 2012 in 0,047% v letu 2013.

Simulacije nakazujejo, da je obstoječi dolg države razmeroma stabilen makroekonomski agregat, na katerega gibanje tečajev in inflacije ne vpliva močno. Vpliv spremembe obrestne mere je omejen zaradi pretežnega dela dolga države s fiksno obrestno mero. Sprememba obrestne mere predvsem vpliva na strošek novega zadolževanja. Ne glede na relativno neobčutljivost finančnih spremenljivk na spremembe je kriza občutno vplivala na dinamiko in servisiranje dolga, kar se odraža v močnem povečanju dolga v letu 2009 ter povečanju obresti v srednjeročnem obdobju, ki na koncu programskega obdobja dosežejo dvakrat višjo raven, kot leta 2008 (Tabela 3.4).


4.4. Primerjava napovedi s predhodnim programom

Napoved rasti BDP v primerjavi s predhodnim Programom stabilnosti je predvsem za leto 2009 močno popravljena navzdol. V prvi polovici leta 2009 je bil padec blagovno-storitvenih tokov in investicij v osnovna sredstva zaradi vpliva gospodarske in finančne krize bistveno večji kot se je pričakovalo ob pripravi prejšnje dopolnitve programa, slabša pa so bila tudi gibanja zasebne potrošnje. Takšna gibanja so narekovala tudi nižjo napoved rasti celotnega BDP za leto 2009. Prispevek menjave s tujino h gospodarski rasti je zaradi relativno močnejšega padca uvoza v sedanji napovedi sicer nekoliko višji kot v predhodni. Vendar pa sta močno znižanje napovedi investicij v osnovna sredstva, povezano s kreditnim krčem, slabšimi izvoznimi rezultati in posledično manjšo izkoriščenostjo proizvodnih kapacitet, in znižanje napovedi zasebne potrošnje, ključno prispevala k znižanju napovedi gospodarske rasti za leto 2009. V prihodnje je predvideno počasno okrevanje na podobni ravni kot je bilo predstavljeno v prejšnji dopolnitvi programa.

Tabela 4.4.: Primerjava z napovedmi v Programu stabilnosti iz aprila 2009

% BDP	2008	2009	2010	2011	2012	2013
1. Rast BDP
Napoved v Programu stabilnosti 2008	3,5	- 4,0	1,0	2,7
Program stabilnosti 2009 (nova napoved)	3,5	-7,3	0,9	2,5	3,7	3,5
Razlika	0,0	-3,3	-0,1	-0,2
2. Saldo širšega sektorja države
Napoved v Programu stabilnosti 2008	-0.9	-5.1	-3.9	-3.4
Program stabilnosti 2009 (nova napoved)	-1,8	-5,7	-5,7	-4,2	-3,1	-1,6
Razlika	-0,9	-0,6	-1.8	-1,2
3. Dolg sektorja države
Napoved v Programu stabilnosti 2008	22,8	30,5	34,1	36,3
Program stabilnosti 2009 (nova napoved)	22,5	34,4	39,6	42,0	42,7	42,1
Razlika	-0,3	3,9	5,5	5,7

Vir: UMAR, SURS, MF RS.

Javnofinančni primanjkljaji za obdobje 2009-2011 so višji od tistih, predstavljenih v prejšnji dopolnitvi zaradi: i) močnejšega upada gospodarske dejavnosti, kot je bilo predvideno (tabela 4.4), ii) delovanja avtomatskih stabilizatorjev na prihodkovni in odhodkovni strani ter iii) različne dinamike izvajanja diskrecijskih ukrepov politike.

Razlika v dolgu je posledica večjega primanjkljaja države od predvidenega (1,8% BDP in ne 0,9% BDP) ter vnaprejšnjega financiranja primanjkljaja za leto 2010. Ta sredstva so bila uporabljena za povečanje likvidnosti finančnega sistema v prvem četrtletju četa 2009, v času ko je bila finančna kriza najbolj izrazita.


5. Kakovost javnih financ

Kakovost javnih financ v Sloveniji je potrebno obravnavati v časovnem okviru, ki zajema obdobje pred krizo, odziv na krizo v letih 2009–2010 in v prihodnje, vključno s programskim obdobjem in po njem.

V letih pred krizo so bile izvedene pomembne spremembe v davčnem sistemu z reformo v letih 2006-2007, katere učinki se še vedno kažejo. Na primer stopnja davka od dohodkov pravnih oseb se je v letu 2010 nadalje znižala kot rezultat sprejetih ukrepov v preteklosti (glej poglavje 5.1). Takšna reforma daje večje vzpodbude za delo kot tudi za kapital, vendar pa sočasno niso bili sprejeti ukrepi, ki bi zagotavljali nevtralnost na prihodke ali zmanjšanje odhodkov. Slednji so se v letu 2008 dodatno povečali predvsem zaradi povečanja plač in socialnih transferov. Do neke mere je bilo povečanje plač odgovor na nevzdržno politiko plač v javnem sektorju v obdobju 2002-2007, ki je ustvarila pogojne obveznosti iz pravic, ki izhajajo iz plače (zakon za odpravo nesorazmerij plač v javnem sektorju).

S krizo so se pokazale šibkosti financiranja javnofinančnih izdatkov po davčni reformi. Davčna reforma ni bila nevtralna ampak je zmanjšala javnofinančne prihodke. Hkrati pa ni prišlo do zmanjševanja odhodkov. Kot posledica krize se je trend javnofinančnih prihodkov premaknil navzdol in se v bližnji prihodnosti brez povečanja davkov ne bo popravil. Ob hkratnih težavah pri zmanjševanju odhodkov, ki so celo narasli, takšen položaj predstavlja pomemben izziv za fiskalno politiko in cilje, ki jih je zasledovala v zadnjih letih.

Medtem ko so spremembe davčne politike, izvedene v letu 2009, delovale kot fiskalne vzpodbude (tabela 3.1), je bilo glede na obseg upada prihodkov potrebno omejiti popolno delovanje avtomatskih stabilizatorjev s povečanjem trošarin v obsegu 0,7% BDP in z omejevanjem politike plač. Do neke mere je povečanje posrednih davkov delno financiralo učinek pretekle davčne reforme.

Odziv fiskalne politike na krizo je potrebno razumeti v okviru vpliva sprememb politike v preteklosti, potrebno pa je upoštevati tudi učinkovitost diskrecijske politike v malem odprtem gospodarstvu. Fiskalne vzpodbude, ki preko davčne in odhodkovne politike vplivajo neposredno na gospodarstvo, so sledile širši usmeritvi ekonomske politike, dogovorjene med državami članicami EU, da bodo vzpodbude ciljno usmerjene in začasne. Diskrecijska odhodkovna politika v letih 2009 in 2010 bo omejila vpliv na zaposlenost in vzpodbudila potencialno rast preko subvencij za polni delovni čas in delno brezposelnost ter subvencij za dejavnosti raziskav in razvoja. Dodatne spremembe v davčni politiki so bile usmerjene v zagotavljanje likvidnosti podjetij (skrajšanje rokov za vračila davka na dodano vrednost) in v ciljno usmerjene olajšave za samostojne podjetnike. Učinkovitost subvencij na področju trga dela se kaže v ohranjanju delovnih mest, učinkovitost subvencij na področju raziskav in razvoja pa bo vidna šele na srednji rok in bi jih bilo potrebno nadomestiti z dodatnim prerazporejanjem odhodkov iz neučinkovitih programov na razvojno usmerjene programe (glej poglavje 5.2). V skladu z dogovorom na EU ravni se bodo fiskalne vzpodbude začele umikati v letu 2010. Ukrepi ekonomske politike na področju trga dela bodo v prihodnje v okviru ciljev zmanjševanja odhodkov preprečili, da bi se začasna brezposelnost spremenila v trajno brezposelnost.

S krizo se je fiskalna politika soočila s problemom zagotavljanja stabilnosti javnih financ in ohranjanja stroškov zadolževanja države ter celotnega gospodarstva v skladu s trenutno boniteto države. Zato je bilo potrebno upoštevati naslednje: kako omiliti distorzije v gospodarstvu in javnih financah; določiti, katere vidike sistema socialnih pravic bo potrebno racionalizirati; kako znižati učinke fiskalnih prilagoditev na posamezne sektorje in; določiti, katere strukturne reforme financirati iz proračuna. Vlada je sprejela strategijo izvajanja fiskalne konsolidacije temelječo na ukrepih za zmanjševanje in racionalizacijo odhodkov (poglavje 5.2). Skupna davčna obremenitev bo v programskem obdobju ohranjena na enaki ravni, kar bo spodbudilo gospodarsko okrevanje (poglavje 5.1). V podporo kakovostnega javnofinančnega prilagajanja se bodo odhodki prerazporejali na prioritetne razvojne programe, dodaten napor pa bo vložen tudi v nadomeščanje domačega financiranja odhodkov s financiranjem s sredstvi EU. Strukturne reforme bodo financirane v okviru dogovorjene dinamike fiskalne konsolidacije. V letu 2009 je bilo črpanje evropskih sredstev neto pozitivno in v programskem obdobju bo okrepljena takšna politika. Kljub povečanju odhodkov za obresti bo skupen obseg investicij države ostal na relativno visoki ravni (poglavje 5.2).

Strategija fiskalne konsolidacije bo podprta z ukrepi za krepitev dolgoročne vzdržnosti javnih financ, vključno z nadaljnjo reformo pokojninskega sistema in zdravstvenega sistema.


5.1. Politika javnofinančnih prihodkov

Cilj postopnega znižanja primanjkljaja države pod 3% BDP do leta 2013 z ukrepi na strani odhodkov, močno omejuje možnosti zniževanja prihodkov iz davkov pod raven iz leta 2008 (23% BDP). Prav tako omejuje prostor za izvedbo kakršnegakoli zmanjšanja splošne ravni prispevkov za socialno varnost. Zato je strategija javnofinančnih prihodkov v programskem obdobju usmerjena na ohranitev ravni davčnih prihodkov in prispevkov za socialno varnost, izražene v deležu BDP, na dokaj enaki ravni skozi programsko obdobje. Tako bo vzpostavljena stabilnost, varnost in predvidljivost, kar bo prispevalo h gospodarskemu okrevanju. Načrtovana politika javnofinančnih prihodkov upošteva intenzivne spremembe davčnega sistema v zadnjih desetih letih. Upošteva sprejete spremembe davčnega sistema v letih 2006 in 2009, ki prav tako vplivajo na dinamiko davčnih prihodkov (kot je na primer nadaljnje znižanje stopenj davka od dohodkov pravnih oseb v letu 2010 na 20%). Kljub temu se nekatere možne sistemske spremembe davčne zakonodaje še proučujejo, s ciljem prispevati k stabilnosti javnih financ in podpirati okoljske cilje politike.

Ne glede na raven davčnih prihodkov in relativno visoko stopnjo posrednih davkov v primerjavi s sosednjimi državami, se bo v letu 2010 še naprej razbremenjevalo zavezance z nizkimi dohodki. Ta reforma se bo financirala s povečanjem trošarin na cigarete in plinsko olje za ogrevanje. Dodatna sprememba, ki bo nekoliko povečala davčno obremenitev, je širitev prispevne osnove za obračun prispevkov za zdravstveno zavarovanje tudi na dohodke iz pogodbenega dela, študentskega dela in podobne vire dohodka, ki trenutno niso vključeni v prispevno osnovo za obvezno zdravstveno zavarovanje. Predvidena je dodatna davčna razbremenitev, predvsem dela, to je predvsem davčnih zavezancev v okviru srednjega dohodkovnega razreda. Vendar, kot je obrazloženo v poglavju 5.2, so možnosti za nadaljnje zmanjševanje odhodkov pod predlagano raven majhne. Pomembno je poudariti, da so v preteklosti izvedene davčne reforme (odprava davka na izplačane plače, spremembe v obdavčitvi dohodkov podjetij in fizičnih oseb) prinesle bolj konkurenčen sistem, ki podpira Lizbonske cilje.

Spremembe v davčnem sistemu, ki vplivajo na dinamiko davčnih prihodkov v programskem obdobju, lahko razdelimo na tiste, ki so bile sprejete že v preteklosti (2006-2009) z učinkom v začetku leta 2010, na davčne spremembe, ki jih moramo vpeljati v luči doseganja Lizbonskih ciljev na področju dela in okolja, in na sistemske spremembe, ki povečujejo fiskalno stabilnost in učinkovitost upravljanja sistema.

Učinki sprejetih sprememb davčnega sistema, ki potekajo v letu 2010, vključujejo spremembe davka od dohodkov pravnih oseb in davka na dodano vrednost. V letu 2010 je stopila v veljavo 20% stopnja obdavčitve dohodkov pravnih oseb, ki je bila uveljavljena z reformo davka od dohodkov pravnih oseb v letu 2006 in se uporablja od 1. januarja 2007 dalje. To nadaljnje znižanje stopnje davka bo prispevalo h gospodarskemu okrevanju in predstavlja del fiskalnih vzpodbud v letu 2010. Davčna stopnja je bila znižana s 25% v letu 2006 na 20% v letu 2010. Reforma sistema, vključno z nižjimi davčnimi stopnjami in olajšavami za dejavnosti raziskav in razvoja, je konkurenčna, upoštevaje višino mednarodno uveljavljene obdavčitve dohodkov pravnih oseb.

Na področju davka na dodano vrednost se je s spremembami in dopolnitvami Zakona o davku na dodano vrednost, ki so se začele uporabljati v letu 2010, izvršil prenos evropskih direktiv v nacionalno zakonodajo, in sicer: s področja podrobnih pravil za vračila davka na dodano vrednost davčnim zavezancem, ki nimajo sedeža v državi članici vračila, ampak v drugi državi članici; s področja novih pravil v zvezi s krajem opravljanja storitev, v delu, ki je moral biti uveljavljen s 1. januarjem 2010; uvedli so se novi krajši roki za pošiljanje rekapitulacijskih poročil za transakcije znotraj Skupnosti s treh mesecev na en mesec; uvedla se je tudi nižja stopnja davka na dodano vrednost za določene storitve, ki se zagotavljajo na lokalni ravni ter za dobavo knjig na vseh fizičnih nosilcih. Spremembo Zakona o davku na dodano vrednost so narekovale tudi potreba po reševanju oziroma blaženju negativnih učinkov in preprečitvi nastanka novih posledic finančne krize. Povišalo se je pavšalno nadomestilo za kmete s 4% na 8% ter dvignil prag za uporabo plačane realizacije z 208.000 EUR na 400.000 EUR. Uvedli so se tudi nekateri ukrepi za preprečevanje goljufij na področju davka na dodano vrednost, da bi se zaščitil državni proračun in gospodarskim subjektom zagotovili konkurenčni pogoji poslovanja. S temi spremembami se pričakujejo dodatni finančni učinki predvsem v zvezi z ukrepi, ki so namenjeni preprečevanju organiziranih davčnih utaj tipa »davčni vrtiljak«, in ukrepi za izboljšanje učinkovitosti opravljanja davčnega nadzora nad njimi. Gre za posredno povečanje prilivov v proračun zaradi učinka zmanjšanja prihodnjih izgub pri organiziranih utajah davka na dodano vrednost. V tem smislu se lahko govori o finančnih učinkih sprememb samo z vidika ugotovljenih in dodatno obračunanih obveznosti iz naslova davka na dodano vrednost v postopkih davčnega nadzora, saj se ocenjuje, da je utaje na področju davka na dodano vrednost na letni ravni več kot 100 mio evrov.

Davčne spremembe, ki jih je potrebno uvesti za podporo Lizbonskih ciljev, se nanašajo na potrebne spremembe okoljskih davkov in na nadaljnjo razbremenitev zavezancev z nizkimi dohodki v sistemu dohodnine, ki bodo financirane s povečanjem trošarin.

Spremembe v sistemu dohodnine so bile v preteklosti usmerjene v povečanje vzpodbud za delo zavezancev z nizkimi dohodki s povečanjem davčnih olajšav in razbremenitev kvalificiranih delavcev z uvedbo cedularne obdavčitve. Za nadaljnje povečanje vzpodbud za delo bo v letu 2010 prišlo do nadaljnje razbremenitve zavezancev z nizkimi dohodki. Predlog zakona o dohodnini predvideva povečanje dodatne splošne olajšave za zavezance s skupnimi dohodki do višine prvega praga skupnih dohodkov, ki bo omogočila uveljavljanje dodatne splošne olajšave. Pričujoč program stabilnosti vključuje predpostavko, da se minimalna plača v Sloveniji poveča na neto 562 EUR mesečno in upošteva izhodišče, da znašata splošna olajšava in dodatna splošna olajšava za prvi prag skupaj 510 EUR mesečno. Poleg dodatne splošne olajšave za zavezance z najnižjimi dohodki, se povišata tudi oba dohodkovna praga, s katerima so zavezanci upravičeni do dodatne splošne olajšave. Javnofinančni prihodki iz naslova dohodnine bi se z uveljavitvijo teh sprememb znižali za okrog 46 milijonov EUR v letu 2010.

Slika 5.1 prikazuje učinke preteklih in predvidenih prihodnjih sprememb obremenitve dela z dohodnino iz plač. Ta prikazuje, da je davčno breme za zavezance z nizkimi plačami že precej nizko. Distribucija davčne obremenitve po dohodkovnih razredih predstavlja tudi prihodnji izziv za reformo davčnega sistema, saj se po desetletju sprememb delež dohodnine v BDP ni spremenil in bo ostal pretežno nespremenjen na ravni 5,9% BDP do konca programskega obdobja. Medtem se je davčna obremenitev plač premaknila izrazito v smer zavezancev s povprečnimi plačami, saj ima ta segment zavezancev omejene druge dohodke, zlasti dohodke iz kapitala. Dohodki iz kapitala postanejo pomemben vir celotnega dohodka za zavezance z dohodki, ki presegajo dvakratnik povprečne plače.

Slika 5.1.: Delež dohodnine iz plač v bruto plačah

Vir: MF RS.

Da bi ublažili vpliv sprememb v dohodnini na zmanjšanje davčnih prihodkov, bo vlada povečala trošarine. S spremembami in dopolnitvami Zakona o trošarinah, ki bodo predvidoma začele veljati s 1. aprilom 2010, bo prišlo do prenosa novih evropskih direktiv v nacionalno zakonodajo, s čimer se bo omogočila uveljavitev novega elektronskega sistema nadzora nad gibanjem trošarinskih izdelkov. Finančni učinki na državni proračun bodo le posredni, zaradi izboljšanja nadzora nad gibanjem trošarinskih izdelkov naj bi bili pozitivni. Zaradi predvidenih sprememb na področju EU predpisov glede nadaljnjega dviga trošarin na cigarete, se tudi v Sloveniji povečuje obdavčitev cigaret. Ocenjeno je, da se bodo javnofinančni prihodki iz naslova zvišanja trošarin na cigarete v obdobju 2010-2013 zvišali skupaj za okrog 80 mio evrov.

Dviguje se tudi trošarina na elektriko za poslovno rabo. Dodatni finančni učinek je ocenjen na 3,5 mio evrov. Z istim namenom je v letu 2011 predviden tudi dvig trošarine na plinsko olje za ogrevanje, kar naj bi na letnem nivoju zagotovilo za 4,8 mio evrov dodatnih javnofinančnih virov.

Glede okoljskega davka se bodo zlasti iskale rešitve, ki bodo prispevale k zmanjševanju prekomernega obremenjevanja okolja z izpusti CO₂ in drugimi škodljivimi izpusti (zelena davčna reforma). V tem pogledu se z novelo Zakona o davku na motorna vozila uvajajo predvsem instrumenti za omejitev možnosti davčnih utaj na tem področju, ter okoljski kriterij določanja višine davčne obveznosti preko določitve davčne stopnje glede na izpust CO₂ in druge škodljive izpuste osebnih motornih vozil.

Ostale spremembe se nanašajo na izboljšanje obstoječe zakonodaje vključno z davkom na nepremičnine (predvidoma uveljavitev v letu 2011) in spremembe zakona o davčnem postopku, ki veljajo od 1. januarja 2010 dalje. Zakon o davku na nepremičnine bo nadomestil dve obstoječi dajatvi, nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč in davek od premoženja. Bistveni spremembi naj bi bili celovitejši zajem nepremičnin v obdavčitev preko enotnega državnega registra nepremičnin pri Geodetski upravi ter določitev davčne osnove na podlagi posplošene tržne vrednosti, ugotovljene v sistemu množičnega vrednotenja. Zaenkrat se načrtuje, da naj bi bila sprememba sistema finančno nevtralna oziroma bi se prihodki iz tega naslova, ki so danes izključni prihodek lokalnih skupnosti, povečali le zaradi celovitejšega zajema nepremičnin v obdavčitev.

Z novelo Zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o davčnem postopku so dane pravne podlage, ki omogočajo učinkovitejše pobiranje dajatev, vključene so spremembe, ki jih je narekovala dosedanja praksa izvajanja zakona ter spremembe zaradi sprememb evropskih predpisov v zvezi z izmenjavo informacij in pomočjo pri izterjavi.

Druge pomembne sistemske rešitve se nanašajo na modernizacijo davčnega informacijskega sistema in poenostavitev plačevanja obveznih dajatev. Z izvajanjem posodobitve informacijskega sistema, za kar naj bi potrebovali tri leta, so pričakovani naslednji rezultati:
· povečanje davčnih prilivov zaradi učinkovitejše davčne izvršbe;
· povečanje davčnih prilivov zaradi učinkovitejšega izvajanja davčnega nadzora davčnih obračunov pri davčnem organu (t.i. desk audit);
· povečanje davčnih prilivov zaradi kvalitetnejšega izbora davčnih zavezancev za inšpiciranje z najmodernejšimi računalniškimi orodji kot je »Data Mining«;
· povečanje davčnih prilivov zaradi zvišanja prostovoljnega plačevanja davkov, učinkovit integriran davčni informacijski sistem bo namreč igral močno preventivno vlogo pri obnašanju davčnih zavezancev.


5.2. Politika javnofinančnih odhodkov

Strategija fiskalne konsolidacije temelji na postopnem zniževanju javnofinančnih odhodkov, njihovi racionalizaciji in spremembi strukture financiranja določenih projektov in programov iz domačih virov na sredstva iz EU proračuna, kjer je to mogoče. Za zmanjšanje primanjkljaja države pod 3% BDP do leta 2013, je bila dana prednost konsolidaciji z ukrepi na strani odhodkov. To pomeni precejšen fiskalni napor, saj bo v obdobju 2011-2013 nominalna rast odhodkov nižja od rasti nominalnega potencialnega proizvoda in BDP (tabela 5.1). Sprejeti državni proračun za leto 2010 predvideva znižanje rasti odhodkov, kljub dejstvu, da so nekateri ukrepi fiskalnih vzpodbud še vključeni. Vključuje na primer odlog rasti plač v javnem sektorju, Vključuje tudi učinke sprememb interventne zakonodaje na področju usklajevanja socialnih transferov in pokojnin. Konsolidacija se bo pospešeno začela v letu 2011, ko bo nominalna rast odhodkov nižja od rasti potencialnega proizvoda, kot je ocenjen v tej dopolnitvi programa stabilnosti (tabela 5.1). Kot posledica predvidene politike, se bo delež odhodkov države, izražen v deležu BDP, po tem ko bo dosegel svoj vrhunec v letu 2010 (48,9%), v obdobju do leta 2013 znižal za 4,6 odstotnih točk na 44,2% v letu 2013.

Tabela 5.1.: Nominalna rast odhodkov sektorja države, potencialnega proizvoda in BDP (%)

%	2009	2010	2011	2012	2013
Odhodki sektorja države	5,1	3,1	0,8	3,2	1,7
Potencialni proizvod	6,5	2,6	4,2	4,4	4,4
BDP	-3,4	1,4	4,6	6,0	5,7

Vir: MF RS.

Politika konsolidacije temelji na postopnem umiku fiskalnih vzpodbud že v letu 2010. Subvencioniranje polnega delovnega časa, delna povračila nadomestila plač, posebni dodatek socialno ogroženim in ukrepi shem pomoči male vrednosti bodo ukinjeni. Subvencije za raziskave in razvoj, ki so bile povečane v letu 2009 in 2010, in bodo prispevale h krepitvi dolgoročnega tehnološkega razvoja in rasti produktivnosti, bodo ohranjene na visoki ravni, vendar se od leta 2011 dalje ne bodo financirale s povečevanjem odhodkov, temveč s prerazporejanjem sredstev z drugih programov v okviru proračunskih omejitev. Z namenom preprečitve nevarnosti spremembe trenutne brezposelnosti v dolgotrajno brezposelnost in olajšanja zaposljivosti tistih z manj znanji in spretnostmi, bo okrepljen program v okviru aktivne politike zaposlovanja, katerega cilj je zagotavljanje delovnih mest v javnih delih in usposabljanje. Financiranje tega programa bo prav tako zagotovljeno s prerazporejanjem sredstev. V programskem obdobju se bo zmanjšal predvsem nominalen obseg odhodkov za financiranje subvencij (tabela 3.4). To bo delno omogočeno s spremembo načina dodeljevanja sredstev podjetjem iz subvencij v povratna sredstva, posredovana preko Slovenskega podjetniškega sklada.

Vlada bo sledila štirim ciljem: i) povečanje učinkovitosti javne uprave; ii) racionalizacija opravljenih storitev javne uprave; iii) racionalizacija distribucijske vloge države in; iv) preusmeritev odhodkov v razvojno naravnane programe, vključno z ohranjanjem visoke ravni investicij, financiranih z zamenjavo domačih virov s sredstvi EU. Ti cilji bodo podprti s konkretnimi ukrepi politike, ki so trenutno v teku.

Ukrepi za izboljšanje učinkovitosti javnega sektorja se nanašajo na plače in vmesno potrošnjo države. Cilj je postopno zmanjšanje te vrste odhodkov za 14% v programskem obdobju. Program temelji na politiki, zasledovani v letu 2009 in ki je že vključena v sprejeta proračuna 2010 in 2011. Vključuje zmanjševanje vpliva povečanja plač zaradi zakona, ki ureja odpravo plačnih nesorazmerij v javnem sektorju in z zmanjševanjem obsega prilagoditve (valorizacije) plač. Sredstva za redno uspešnost, variabilni del plače, se od leta 2009 do leta 2011 ne izplačujejo več, omejil pa se je tudi obseg sredstev za dodatek za povečan obseg dela. Vlada zasleduje tudi cilj zmanjšanja števila zaposlenih v celotnem javnem sektorju za 1% letno tako v letu 2010 kot tudi v letu 2011. S koncem leta 2011 bo prišlo do dokončne odprave plačnih nesorazmerij, v tem letu pa se bo začela tudi reorganizacija javne uprave, kar bo vplivalo na znižanje izdatkov za plače, kot tudi na število zaposlenih tako v državni upravi kot v celotnem javnem sektorju. Kot rezultat te politike bo celotna masa plač v obdobju 2009-2013 narasla povprečno letno le za 1,2%, njen delež v BDP pa se bo zmanjšal za 1,5 o.t. v štirih letih.

Vmesna potrošnja države (predvsem izdatki za blago in storitve) bo nadalje racionalizirana z uvedbo enotnega sistema javnega naročanja in racionalizacije pri nakupu blaga in storitev. Sredstva namenjena za vmesno potrošnjo države bodo tako v programskem obdobju ostala približno na ravni doseženi leta 2009.

Drugi sklop ukrepov se nanaša na racionalizacijo storitev, ki jih zagotavlja država, z redefinicijo standardov storitev, ki jih zagotavlja javni sektor (javne službe), upoštevajoč vidik kakovosti. Cena storitev bo na novo opredeljena, delež sofinanciranja uporabnikov storitev pa bo po potrebi v posebnih primerih narasel. Programska klasifikacija uporabljena pri pripravi in izvrševanju državnega proračuna bo v tem pogledu v veliko oporo. To bo prispevalo k zmanjševanju stroškov javnih storitev v smislu plač in materialnih stroškov, kot se odraža v dinamiki sredstev za zaposlene in vmesne potrošnje (tabela 3.4). Ta sklop ukrepov bo predvidoma prispeval k znižanju celotnih odhodkov države za približno 0,4% BDP do leta 2013.

Tretji sklop ukrepov se nanaša na racionalizacijo distributivne vloge države. To vključuje sistem socialnih transferov, pokojnin in zdravstvenih nadomestil. Cilj predvidenih sprememb na tem področju je povečanje transparentnosti in pravičnosti sistema socialnih transferov v korist tistih, ki jih bolj potrebujejo. V primeru javnega zavarovanja (zdravstvo in pokojnine), bodo ukrepi usmerjeni v povečanje učinkovitosti in finančne vzdržnosti. Vladna delovna skupina je pripravila predlog racionalizacije sistema socialnih transferjev. Ena ključnih politik na tem področju je vzpostavitev informacijskega sistema do leta 2011, ki bo prispeval k izboljšanju odgovornosti in racionalizaciji. Hkrati bo sistem dodeljevanja socialnih transferov temeljil na določanju pravice do transfera na osnovi enotno določenih dohodkov za dodeljevanje socialnih transferov. Trenutno so v uporabi različne dohodkovne osnove za dodeljevanje transferov in ni enotnega registra transferov, ki jih prejemajo posamezniki ali družine. Kar zadeva dinamiko, se je kot posledica krize povečala brezposelnost in s tem povpraševanje po socialnih transferih. Sprejeta državna proračuna za leti 2010 in 2011 predvidevata povečanje skupne ravni transferjev. Po letu 2011, s postopnim gospodarskim okrevanjem in vzpostavitvijo enotnega sistema socialnih transferov, vključno s spremembami sistema, se pričakuje zmanjšanje števila prejemnikov posameznih vrst transferov in višine transferov za posamezne prejemnike, kar bo pripeljalo do ohranitve nivoja socialnih transferov v letih 2012 in 2013 na ravni doseženi v letu 2011. Kot posledica takšne politike na tem področju se bo delež odhodkov, namenjenih za socialne transfere, izražen v odstotkih BDP, relativno zmanjšal.

Reforma pokojninskega sistema, predvsem predvidena sprememba v indeksaciji pokojnin na »švicarsko formulo« (polovica inflacije in polovica rasti plač) v letu 2011, bo prispevala k večji medgeneracijski solidarnosti v prihodnjem obdobju, fiskalni konsolidaciji v programskem obdobju in dolgoročni vzdržnosti javnih financ (poglavje 6). Na področju zdravstvenega sistema bodo učinki predvidene reforme v obdobju 2011-2013 usmerjeni zlasti v zniževanje cene zdravil z izborom alternativnih generičnih zdravil; restriktivno politiko nadomestil v primeru odsotnosti z dela zaradi bolezni; omejitev obsega plačil za nadurno delo v zdravstvu in; spremembo razmerja zdravstvenih storitev in zdravil, ki se krijejo iz obveznega in dodatnega zdravstvenega zavarovanja. Na strani prihodkov obveznega zdravstvenega zavarovanja pa bodo ukrepi usmerjeni v razširitev prispevne osnove za plačilo prispevkov za zdravstveno zavarovanje na druge dohodke od dela (avtorski honorarji, pogodbeno delo,…). Ti ukrepi bodo prispevali k ohranitvi dokaj uravnotežene zdravstvene blagajne v programskem obdobju (tabela 3.4).

Četrti sklop ukrepov se nanaša na racionalizacijo programov v korist tistih, ki veljajo za razvojne prednostne programe vlade, vključno z ohranjanjem visokega nivoja investicij in njihovo financiranje pretežno s sredstvi iz EU proračuna. Takšna politika bo prispevala k zmanjšanju celotnih izdatkov.

Tabela 5.2.: Bruto investicije v osnovna sredstva, drugi kapitalski transferi in investicije države iz EU sredstev

v mio EUR	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Bruto investicije v osnovna sredstva	1.604	1.572	1.656	1.599	1.625	1.625
- % B D P	4,32	4,38	4,55	4,20	4,03	3,81
Drugi kapitalski transferi	433	368	184	170	182	151
- % B D P	1,17	1,03	0,51	0,45	0,45	0,35
I. Skupaj bruto investicije v osnovna sredstva in drugi kapitalski transferi države (ESA 95)	2.037	1.940	1.840	1.768	1.808	1.776
- % B D P	5,48	5,41	5,06	4,65	4,48	4,17
II. Investicije države iz EU sredstev	276	379	728	642	565	516
- % B D P	0,74	1,06	2,00	1,69	1,40	1,21
Skupaj bruto investicije v osnovna sredstva in kapitalski transferi, vključno z investicijami iz EU sredstev (I.+II.)	2.312	2.318	2.568	2.410	2.372	2.292
- % B D P	6,23	6,46	7,06	6,33	5,88	5,38

Vir: MF RS.

Tabela 5.2 dejansko kaže, da se bo obseg sredstev za investicije iz domačih virov v programskem obdobju relativno znižal in sicer s 5,5% BDP v letu 2008 na okoli 4,2% BDP v letu 2013. Vendar pa se bodo na drugi strani v programskem obdobju povečala sredstva za investicije iz virov sredstev EU z 0,7% BDP v letu 2008 na 1,2% BDP v letu 2013. Skupni obseg sredstev države za investicije bo tako skozi programsko obdobje ostal na relativno visoki ravni.

Če pogledamo učinek različnih ukrepov predvidene konsolidacije javnofinančnih odhodkov lahko rečemo, da bo odvisna predvsem od njihovega vpliva na maso plač, na vmesno potrošnjo in na socialne transferje (slika 5.2).

Slika 5.2.: Struktura fiskalne konsolidacije odhodkov, delež znižanja posameznih vrst odhodkov v skupnem znižanju odhodkov (v %)

6. Dolgoročna vzdržnost javnih financ

Dolgoročni izzivi staranja prebivalstva so zaradi krize in njenega vpliva na javne finance postali še pomembnejši. Vlada je ustanovila posebno delovno skupino, ki je pripravila predlog nadaljnje modernizacije pokojninskega sistema po reformi ukrepov uvedenih leta 1999, ki se še vedno izvajajo. Predlog je bil posredovan v javno razpravo. Trenutno je v pripravi osnutek zakona, ki bo osnova za spremembe pokojninskega sistema. Določene spremembe naj bi začele veljati že v letu 2011, med njimi predvidena sprememba formule za indeksacijo pokojnin, katere učinek je bil že upoštevan v tej dopolnitvi programa stabilnosti. Tako bodo spremembe v pokojninskem sistemu prispevale k fiskalni konsolidaciji in zmanjševanju strukturnega primanjkljaja v programskem obdobju in k dolgoročni stabilnosti javnih financ.

Med ukrepi, ki jih predlaga delovna skupina so:
a) sprememba formule za indeksacijo pokojnin od rasti plač na rast plač in inflacije (»švicarska formula«);
b) sprememba merila o izpolnjevanju pogojev za upokojitev in tako podaljševanje upokojitvene starosti;
c) povečevanje spodbud za daljše ostajanje v zaposlitvi;
d) podaljšanje obračunskega obdobja za odmero pokojnine;
e) določitev limitirani plačil prispevkov in;
f) izločitev čistih socialnih transferjev iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja in njihov prenos v državni proračun.

Po sprejemu zakona bo slovenska vlada zaprosila delovno skupino za staranje prebivalstva pri odboru za ekonomsko politiko (Ageing Working Group), da izvede revizijo skupne ocene dolgoročne vzdržnosti javnih financ za Slovenijo, ki bodo upoštevane v dopolnitvi programa stabilnosti leta 2011.

Naslednji dve poglavji predstavljata dopolnjene osnovne projekcije izdatkov povezanih s staranjem prebivalstva in simulacije na osnovnem scenariju, ki poudarjajo potencialni vpliv ključnih reformnih ukrepov na parametre pokojninskega sistema, ki so trenutno v obravnavi.


6.1. Osnovni scenarij

Dopolnjene osnovne projekcije temeljijo na ocenah realizacije proračuna 2009, sprejetih proračunih za leti 2010 in 2011 in fiskalnih projekcijah do leta 2013 (programsko obdobje). Ocene po letu 2013 do leta 2060 temeljijo na zadnjih projekcijah prebivalstva, ki jih je pripravil EUROSTAT spomladi 2008 (tabela 6.1) in upoštevajo predpostavke glede starostno vezanih odhodkov dogovorjene na delovni skupini za staranje prebivalstva vključenih v tabelo 6.2. Med predpostavkami, zaradi pomembnosti vpliva na celotno oceno, je pomembno poudariti predpostavko za stopnjo delovne aktivnosti za Slovenijo, po kateri Slovenija do 2050 ne bo dosegla stopnje delovne aktivnosti na ravni tistih, ki so bile opazovane v večini razvitih držav članic Long-term sustainability of public finances in the European Union (Dolgoročna vzdržnost javnih financ v EU). EUROPEAN ECONOMY. No. 4. 2006 v letu 2005.

Tabela 6.1.: Demografske projekcije EUROSTAT po starostnih skupinah v obdobju 2008–2060

Leto	SKUPAJ	0 - 14	15 - 59	60+	80+
2008	2.022.644	280.865	1.314.228	427.551	71.176
2020	2.058.003	291.580	1.200.415	566.008	111.320
2030	2.022.872	258.508	1.110.151	654.213	135.110
2040	1.957.942	235.960	1.005.948	716.034	193.333
2050	1.878.003	239.902	898.509	739.592	224.641
2060	1.778.573	227.648	857.263	693.662	246.372

Vir: EUROSTAT, New Cronos in lastni izračuni; Statistični urad Republike Slovenije.

Tabela 6.2 predstavlja dopolnjene osnovne napovedi starostno vezanih odhodkov. V primerjavi s projekcijami v prejšnji dopolnitvi programa stabilnosti je skupno povečanje starostno vezanih odhodkov med leti 2007-2050 nižje za 1,7% BDP, izdatki za pokojnine pa so nižji za 1,3% BDP. Skupni izdatki za pokojnine ostajajo pretežno nespremenjeni do prve polovice naslednjega desetletja, nato izdatki narastejo.
Tabela 6.2.: Dolgoročna vzdržnost javnih financ, v % BDP

	2008	2009	2010	2020	2030	2040	2050	2060
Skupaj prihodki	43,6	41,4	40,1	39,4	38,8	38,3	37,4	37,3
Odhodki za pokojnine	10,1	10,1	10,3	10,4	12,4	15,0	16,9	17,3
Starostne	7,1	7,1	7,2	7,6	9,4	11,6	13,2	13,5
Invalidske	1,5	1,5	1,5	1,4	1,3	1,3	1,3	1,2
Družinske	0,9	0,9	0,9	0,9	1,1	1,3	1,5	1,6
Državne	0,1	0,1	0,1	0,1	0,1	0,2	0,2	0,2
Druge	0,5	0,5	0,5	0,5	0,5	0,6	0,7	0,7
Zdravstvo	4,3	4,3	4,6	4,7	5,4	6,1	6,7	6,9
Starostno varstvo	1,0	1,0	1,1	1,3	1,7	2,3	2,7	3,0
Odhodki za izobraževanje	5,1	5,0	5,2	4,8	4,9	4,8	5,0	5,3
Odhodki za obresti	0,9	0,9	1,6	1,6	3,3	7,0	13,0	21,1
Skupaj odhodki	42,9	41,7	45,5	44,1	49,0	56,5	65,7	75,0
Predpostavke
Rast produktivnosti dela	3,7	3,6	3,7	3,1	1,8	1,7	1,7	1,7
Realna rast BDP	4,6	4,5	3,4	2,6	0,8	0,7	0,8	1,1
Realna rast BDP na prebivalca	4,0	4,2	3,1	2,6	1,1	1,1	1,3	1,7
Stopnja aktivnosti moških (15-64 let)	76,3	75,8	75,4	75,8	74,2	73,0	73,9	74,3
Stopnja aktivnosti žensk (15-64 let)	66,9	67,5	68,0	70,8	69,1	68,4	69,3	69,5
Skupna stopnja aktivnosti (15-64 let)	71,7	71,8	71,8	73,4	71,7	70,8	71,6	71,9
Stopnja brezposelnosti	4,9	4,6	4,6	4,6	4,5	4,5	4,5	4,5
Delež prebivalstva v starosti 65 let in več	16,1	16,4	16,6	20,4	25,3	29,1	32,5	33,4

Vir: IER, UMAR, MF RS.

6.2. Simulacije

Medtem ko so končni ukrepi pokojninske reforme še v pripravi, je možno oceniti posledice nekaterih ključnih ukrepov politike, ki bodo zelo verjetno del modernizacije pokojninskega sistema, za pokojninske pravice in izdatke za starostne pokojnine. Ker se vzdržnost javnih financ nanaša tudi na raven pokojnin po reformi, simulacija vključuje tudi učinek sprememb določenih parametrov pokojninskega sistema na pokojnine, merjeno s prejemkovnim razmerjem (razmerjem med pokojninami in plačami).

Dva parametra, ki vplivata na izdatke za pokojnine, sta še posebno pomembna z vidika razsežnosti njunega učinka: upokojitvena starost in formula za indeksacijo pokojnin. Simulacije vključujejo alternativne scenarije povečanja upokojitvene dobe (1, 3 in 5 let) in zamenjavo formule za indeksacijo pokojnin od rasti plač na tako imenovano »švicarsko formulo« (polovica inflacije in polovica rasti plač). Simulacija združuje tudi spremembe v obeh parametrih hkrati. Slika 6.1 in tabela 6.3 prikazujeta različne scenarije in ukrepe. Scenariji so razvrščeni po njihovem relativnem učinku na zmanjševanje pokojnin in starostno vezanih odhodkov. Zamenjava formule za indeksacijo pokojnin s »švicarsko formulo« zmanjšuje izdatke za pokojnine v obdobju 2008-2060 za 1,8% BDP. Podaljševanje upokojitvene starosti za 5 let znižuje izdatke za pokojnine za 2,3% BDP. Kombinacija obeh ukrepov bi prepolovila izdatke za pokojnine. Po takem scenariju bi se prejemkovno razmerje zmanjšalo za 10 bazičnih točk.

Slika 6.1.: Analiza občutljivosti za starostno vezane odhodke v obdobju 2008-2060, (% BDP)

Tabela 6.3.: Analiza občutljivosti – spremembe starostno vezanih odhodkov ter vpliv simulacij na prejemkovno razmerje

% BDP	Skupno povečanje starostno vezanih odhodkov 2008 - 2060	Povečanje odhodkov za pokojnine 2008 – 2060	PREJEMKOVNO RAZMERJE
			2008	2050	2060
Osnovni scenarij (brez sprememb pokojninskega sistema)	13,0	8,1	61,9	59,6	59,7
Podaljšanje upokojitvene starosti za 1 leto	12,2	7,6	61,9	58,6	58,9
Podaljšanje upokojitvene starosti za 3 leta	10,6	6,6	61,9	57,0	57,6
Podaljšanje upokojitvene starosti za 5 let	9,2	5,7	61,9	56,0	56,7
Indeksacija pokojnin z modificirano švicarsko formulo	11,1	6,3	61,9	53,5	53,6
Podaljšanje upokojitvene starosti za 1 leto + ŠVICARSKA FORMULA	10,4	5,8	61,9	52,7	52,9
Podaljšanje upokojitvene starosti za 3 leta + ŠVICARSKA FORMULA	8,9	4,9	61,9	51,3	51,7
Podaljšanje upokojitvene starosti za 5 let + ŠVICARSKA FORMULA	7,6	4,1	61,9	50,3	51,0

Vir: MF RS.

Vpliv scenarijev reforme pokojninskega sistema na vzdržnost javnih financ je bil izračunan tudi skozi indikatorja S1 in S2. Indikator S1 zagotavlja informacijo o fiskalnem naporu (primarni presežek/primanjkljaj) potrebnem za ohranjanje dolga pod 60% BDP do leta 2060. Indikator S2 se nanaša na primarni saldo potreben za izpolnitev medčasovne proračunske omejitve. Tabela 6.4 prikazuje indikatorja S1 in S2 v osnovnem scenariju.

Table 6.4: Indikatorja S1 in S2 v osnovnem scenariju

	S1	S2
Osnovni scenarij	6,2	10,5

Vir: IER, MF RS.


7. Institucionalni okvir javnih financ

S spremembami Zakona o javnih financah namerava vlada centralizirati zadolževanje celotnega javnega sektorja in postopno preiti na izkazovanje javnih financ v skladu z metodologijo Mednarodnega denarnega sklada GFS 2001.


7.1. Fiskalno pravilo

Slovenija namerava v javnofinančno politiko vpeljati fiskalno pravilo, ki veže nominalno rast odhodkov države na rast potencialnega BDP. Glede na zastavljene cilje javnofinančne konsolidacije v trenutnem programskem obdobju tovrstno fiskalno pravilo ne bi bilo zadostno. Kot je razvidno iz tabele 5.1, znaša povprečna rast potencialnega BDP v naslednjem štiriletnem obdobju 3,9% povprečna rast odhodkov države pa 2,2%, kar kaže na dodatno restriktivnost, ki je nujna v tem obdobju. Glede na navedeno bo vlada o njegovi uveljavitvi odločala v prihodnjih dopolnitvah programskih dokumentov, ko bodo natančneje določene tudi modalitete vezave odhodkov in uporabe potencialne rasti BDP.


7.2. K ciljem usmerjen proračun

Vlada je v letu 2009 ob pripravi državnih proračunov za leti 2010 in 2011 začela izvajati projekt »K ciljem usmerjen proračun«. Ustanovljenih je bilo več delovnih skupin (za različna področja proračunske porabe), ki bodo aktivno sodelovale v procesu priprave državnega proračuna, njihova naloga pa bo predvsem ovrednotenje posameznih programov, določanje natančnih merljivih ciljev in kazalnikov oziroma indikatorjev, s katerimi se bodo merili učinki posameznih programov. Projekt je dolgoročen, zato tudi njegovi polni učinki presegajo pričujoče programsko obdobje.

Za pripravo naslednjih državnih proračunov (spremembe državnega proračuna za leto 2011 in državni proračun za leto 2012), se je že v mesecu januarju začelo aktivno delo v delovnih skupinah. Tako se bo lahko namenilo več časa za vsebinsko delo na posameznih podprogramih in posledično tudi višjih nivojih državnega proračuna (programih in politikah).

Vlada bo na tej podlagi nadgradila sistem razvojnega načrtovanja, ki bo omogočal spremljanje in povezavo vseh dokumentov razvojnega načrtovanja, hierarhično delitev na strateške in izvedbene dokumente in natančno preverjanje doseganja posameznih, hierarhično različno postavljenih oziroma določenih ciljev.

Tovrsten sistem bo omogočal učinkovitejšo postavljanje prioritet znotraj posameznih politik in med njimi, ter bolj učinkovit sistem priprave državnega proračuna.


7.3. Fiskalni svet

Vlada je v letu 2009 na podlagi Zakona o javnih financah ustanovila Fiskalni svet, posvetovalno telo za neodvisno oceno javnofinančne politike in izvajanje strukturnih reform. Člane fiskalnega sveta je imenovala vlada na predlog finančnega ministra. V mesecu novembru je potekala prva konstitutivna seja Fiskalnega sveta, ki bo opravljal naloge, določene v Zakonu o javnih financah:

· podajal bo naknadno oceno o vzdržnosti in stabilnosti javnofinančne politike, določene v vsakoletnem proračunskem memorandumu in programu stabilnosti, in usklajenosti s pravili Pakta stabilnosti in rasti;
· podajal bo oceno ustreznosti postavljenih javnofinančnih ciljev s srednjeročnim makrofiskalnim okvirjem;
· na podlagi zaključnega računa bo podajal letno oceno učinkovitosti porabe javnih sredstev, vključno s sredstvi proračuna Evropske unije;
· na podlagi zaključnega računa in sprejetih proračunov za prihodnja leta bo podajal oceno trendnega gibanja posameznih kategorij prihodkov in odhodkov javnih financ z vidika vpliva na vzdržnost javnih financ;
· podajal bo oceno usklajenosti vladne fiskalne politike z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ zaradi staranja prebivalstva;
· podajal bo oceno preglednosti javnih financ in kakovosti gospodarskih napovedi, uporabljenih v postopku priprave državnega proračuna;
· ocenjeval bo učinkovitost izvajanja strukturnih politik z vidika zagotavljanja dolgoročne vzdržnosti javnih financ, gospodarske rasti in zaposlenosti in;
· ocenjeval bo politiko zadolževanja sektorja države in politiko jamstev z vidika vzdržnosti in stabilnosti javnih financ.

Fiskalni svet bo objavljal svoje ocene javnofinančne politike in izvajanja strukturnih reform v svojem letnem poročilu.


7.4. Agencija za upravljanje s kapitalskimi naložbami Republike Slovenije

Vlada bo ustanovila neodvisno agencijo za upravljanje s kapitalskimi naložbami Republike Slovenije. Pri opravljanju svojih nalog, določenih z zakonom, bo morala agencija delovati skrbno in v skladu s proračunskimi načeli preglednosti, učinkovitosti in gospodarnosti. Agencija bo pripravila predlog strategije za upravljanje kapitalskih naložb na podlagi področnih politik, ki jih pripravijo resorna ministrstva. Strategija bo morala vključevati smernice za državo kot delničarja ali partnerja, kot tudi način doseganja ciljev, določenih v področnih politikah. Na podlagi strategije bo agencija pripravila letni načrt za upravljanje kapitalskih naložb z jasno opredeljenimi cilji ter ukrepi za doseganje teh ciljev. Agencija bo s kapitalskimi naložbami razpolagala neodvisno, razen v primeru prodaje strateških naložb, kjer bo morala pridobiti predhodno soglasje vlade. Agencija bo v imenu in za račun Republike Slovenije izvajala pravice delničarja ali partnerja, predvsem glasovalne pravice na skupščinah, nadzirala bo učinkovitost delovanja in doseganje ciljne donosnosti kapitala, predlagala kandidate za člane organov podjetja, sodelovala v postopkih prevzemov in v postopkih pred sodiščem, in izvajala druge pravice in obveznosti, ki jih ima Republika Slovenija kot lastnik delnic v podjetjih.


7.5. Agencija za javno naročanje

Za povečanje učinkovitosti in racionalnosti ter preglednosti porabe javnih sredstev bo ustanovljena Agencije za javno naročanje. Cilj je združiti funkcije izvajanja javnega naročanja za potrebe vseh neposrednih proračunskih uporabnikov na enem mestu. Agencija bo tudi sodelovala pri izobraževanju javnih uslužbencev, ki vodijo postopke javnega naročanja na državni in lokalni ravni. Ena prvih nalog Agencije bo priprava vzorčne razpisne dokumentacije, vzpostavitev informacijskega sistema za kataloško naročanje blaga in storitev za potrebe države in lokalnih skupnosti ter prenos dobrih praks, povezanih z javnim naročanjem v slovenski prostor. Agencija bo tudi vodila najzahtevnejše postopke javnega naročanja.


7.6. Redefiniranje nalog KAD in SOD

Vlada želi z vzpostavitvijo novega institucionalnega okvira izboljšati upravljanje s svojim finančnim premoženjem. Del te naloge bo opravljen prek agencije za upravljanje s kapitalskimi naložbami, drug del pa prek spremembe na področju posrednega lastništva države.

V ta namen pa je že pripravljen Zakon o preoblikovanju Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, prenosu pravic in pooblastil D.S.U. na Slovensko Odškodninsko družbo in naložbeni politiki Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter Slovenske Odškodninske družbe. Na tej osnovi bosta KAD in SOD delovali kot naložbeni upravljavki premoženja. Zakon ureja preoblikovanje KAD z delitvijo, in sicer z izčlenitvijo novo ustanovljene družbe, ki bo upravljala s pokojninskimi skladi. Zakon določa tudi način zagotavljanja dodatnih sredstev za pokojninsko in invalidsko zavarovanje s ciljem da se zagotovi dolgoročna finančna vzdržnost sistema.

Tabela: Fiskalna konsolidacija v obdobju 2010 – 2013

v % BDP	2010	2011	2012	2013
Prihodki sektorja države	43,2	42,9	42,7	42,5
Odhodki sektorja države	48,9	47,1	45,9	44,2
Primanjkljaj sektorja države	-5,7	-4,2	-3,1	-1,6
Ciklično prilagojen primanjkljaj sektorja države	-4,2	-2,8	-2,1	-1,0

Vir: MF RS.

Zadnja sprememba: 04/09/2010

Zbirke Državnega zbora RS - spredlogi aktov