Zbirke Državnega zbora RS - predlogi zakonov |
EVIDENČNI PODATKI
EVA: 2005-1536-0021
Številka: 00701-7/2007/13
Ljubljana, 24.05.2007
PREDSEDNIK DRŽAVNEGA ZBORA
REPUBLIKE SLOVENIJE
L J U B L J A N A
Vlada Republike Slovenije je na 122. redni seji dne 24.05.2007 določila besedilo:
- PREDLOGA ZAKONA O FINANCIRANJU POKRAJIN,
ki vam ga pošiljamo v prvo obravnavo na podlagi 114. člena poslovnika Državnega zbora Republike Slovenije.
Vlada Republike Slovenije je na podlagi 45. člena poslovnika Vlade Republike Slovenije in na podlagi 235. člena poslovnika Državnega zbora Republike Slovenije določila, da bodo kot njeni predstavniki na sejah Državnega zbora Republike Slovenije in njegovih delovnih teles sodelovali:
- dr. Ivan Žagar, minister brez listnice, zadolžen za lokalno samoupravo in
regionalno politiko,
- mag. Marko Starman, državni sekretar, Služba Vlade Republike
Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko,
- mag. Vesna Juvan Gotovac, sekretarka, Služba Vlade Republike
Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko,
- Marko Drofenik, sekretar, Služba Vlade Republike
Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko.
Dušan Hočevar
NAMESTNIK GENERALNEGA SEKRETARJA
PRILOGA: 1
PRVA OBRAVNAVA
EVA 2005-1536-0021
PREDLOG ZAKONA O FINANCIRANJU POKRAJIN
I. UVOD
1. Ocena stanja in razlogi za sprejem zakona
Zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo) je na podlagi 143. člena ustave uredil povezovanje občin v pokrajine zaradi urejanja in opravljanja lokalnih zadev širšega pomena, postopek ustanovitve pokrajine, pravni status pokrajine, izstop občine iz pokrajine, prenos nalog v izvirno pristojnost pokrajin ter načela prenosa nalog iz državne pristojnosti v opravljanje pokrajinam, organe pokrajine, predstavništvo občin v pokrajinskem svetu in druga vprašanja uvedbe pokrajin. Določbe Zakona o lokalni samoupravi niso bile nikoli izvedene.
S sprejetjem Ustavnega zakona o spremembah Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 68/06) so bili spremenjeni 121., 140. in 143. člen ustave, ki so podlaga za oblikovanje zakonov, s katerimi bodo urejeni oblikovanje območij pokrajin, njihov pravni status, organizacija, naloge in financiranje.
Z ustavnim zakonom se v državno ureditev Republike Slovenije umeščajo pokrajine, kot samostojen upravno politični teritorialni podsistem lokalne samouprave. Novi določbi 121. in 140. člena ustave sta odprli proces decentralizacije javne uprave s prenosom izvajanja državnih nalog na lokalne skupnosti in s tem uveljavljanje evropskega načela subsidiarnosti. Na podlagi 143. člena ustave so pokrajine dobile pravni status samoupravnih lokalnih skupnosti s pravico do pokrajinske samouprave in neposredno izvoljenimi predstavniškimi organi. Pokrajine bodo ustanovljene hkrati, na območju cele države, imele bodo isti pravni status in iste naloge v vsej državi. Pokrajine bodo opravljale lokalne zadeve širšega pomena in zadeve regionalnega pomena, ki bodo določene z zakonom. Poleg tega ustava omogoča prenašanje izvajanja državnih nalog. Določba ustave določa način sprejemanja zakona o ustanovitvi pokrajin z dvotretjinsko večino navzočih poslancev in ob sodelovanju občin.
Status samoupravne lokalne skupnosti zagotavlja pokrajini finančno samostojnost. To pomeni, da imajo pokrajine lastne vire financiranja, s katerimi na podlagi pokrajinskega proračuna samostojno upravljajo.
Evropska listina lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave (MELLS), Uradni list RS - Mednarodne pogodbe, št.15, Uradni list RS, št. 57/96) v 11. členu določa, da so lokalne oblasti v okvirih nacionalne gospodarske politike upravičene do ustreznih lastnih finančnih virov, s katerimi v okviru svojih pooblastil razpolagajo. Finančni viri lokalnih oblasti morajo biti v sorazmerju z nalogami, ki jih določata ustava in zakon. Evropska listina priporoča, naj bodo finančni sistemi, na katerih temeljijo viri, ki so na voljo lokalnim oblastem, dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da lahko, kolikor je praktično mogoče, sledijo dejanskemu gibanju stroškov opravljanja njihovih nalog. Za zaščito šibkejših lokalnih skupnosti je treba uvesti postopke za finančno izravnavo ali druge ustrezne ukrepe za popravo učinkov neenake porazdelitve možnih finančnih virov in finančnega bremena, ki ga nosijo. Taki postopki ali ukrepi ne smejo zmanjševati svobode odločanja lokalnih skupnosti na področju njihovih nalog. Lokalne oblasti je treba na primeren način vprašati za mnenje o tem, na kakšen način naj se jim dodelijo prerazporejeni viri. Subvencije oziroma dotacije lokalnim oblastem naj, kolikor je to mogoče, ne bodo strogo namenske za financiranje določenih projektov. Zagotavljanje takih sredstev ne sme posegati v temeljno svoboščino lokalnih oblasti, da prosto odločajo v okviru svoje lastne pristojnosti.
2. Cilji, načela in poglavitne rešitve
Cilj uvedbe pokrajin je funkcionalna decentralizacija upravljanja v skladu z načelom subsidiarnosti, pri čemer pokrajine naloge iz svoje pristojnosti opravljajo samostojno, v skladu z ustavo in zakoni, v korist svojih prebivalcev v skladu z načeli lokalne samouprave. Prenosu nalog iz državne v pokrajinsko pristojnost mora slediti fiskalna decentralizacija v skladu z načelom koneksitete, katerega temeljna vsebina je določitev virov financiranja v sorazmerju z nalogami pokrajin.
Predlog zakona temelji na izhodiščih financiranja regionalnih oblasti, ki so se izoblikovala v okviru Kongresa lokalnih in regionalnih oblasti Sveta Evrope in priporočilih Komiteja ministrov državam članicam o finančnih virih lokalnih in regionalnih oblasti (Rec (2005)1), katerih vsebina se nanaša na načela, vire financiranja, transfere, finančno izravnavo in zadolževanje. V skladu s temi izhodišči, mora sistem financiranja pokrajinam zagotoviti vnaprej predviden znesek dohodkov, ki ustrezajo njihovim pristojnostim in jim omogočajo izvajanje lastne politike. Viri morajo biti raznovrstni in prilagodljivi, tako da je zagotovljeno njihovo prilagajanje stroškom financiranja njihovih pristojnosti in splošnemu gospodarskemu razvoju. Sistem mora zagotoviti, da pokrajine financirajo naloge iz izvirne pristojnosti predvsem z lastnimi prihodki, s katerimi lahko samostojno razpolagajo. Delež pokrajin v splošnih davkih, določen z ustavo ali zakonom, predstavlja lastni vir prihodkov. Zagotovljeni morajo biti ustrezni postopki za posvetovanje pokrajin o pravilih in ureditvah porazdelitve takih virov. Uvede naj se mehanizem finančne izravnave, ki upošteva potencialne vire prihodkov in naloge pokrajin, s ciljem harmonizacije življenjskih standardov prebivalcev različnih pokrajin. Finančni transferji in deljeni davki morajo biti urejeni z vnaprej določenimi pravili, ki temeljijo na objektivnih kriterijih in so hkrati dovolj prožni, da se prilagajajo dejanskim potrebam pokrajin. Pokrajine naj imajo v skladu z zakonskimi mejami dostop do trga kapitala, kjer se lahko zadolžujejo za kritje investicij, če izkažejo sposobnost vračanja posojil iz lastnih prihodkov.
Predlog zakona določa vire finamciranja pokrajine. Ti so prihodki od dela davka na dohodke pravnih oseb in deleži dohodnine in trošarin ter drugi viri, kot so plačila za storitve javnih služb, prihodki od premoženja, dodatna sredstva države in skladov Evropske unije ter zadolževanje. Prihodki davka na dohodke pravnih oseb se delijo med državo in pokrajinami tako, da posamezni pokrajini pripadejo v višini 25 odstotkov davka, ki ga plačajo v predpreteklem letu zavezanci s sedežem na njenem območju. Določena je izravnava neenakomernega priliva teh prihodkov. Tako lahko pokrajina iz naslova tega davka dobi v posameznem proračunskem letu na prebivalca pokrajine največ 150 odstotkov petindvajset odstotnega deleža, vendar ne manj kot 100 odstotkov povprečnega zneska petindvajset odstotnega deleža prihodkov davka na dohodke pravnih oseb na prebivalca v državi. Prihodki iz z zakonom določenih deležev dohodnine in trošarin so namenjeni za financiranje primerne porabe pokrajine, v katero so zajete naloge zagotavljanja z zakonom določenih decentraliziranih dejavnosti. V primeru, da prihodki od deležev dohodnine in trošarin, ki pripadajo posamezni pokrajini, niso zadostni, se primerna poraba pokrajine financira še iz finančne izravnave neposredno iz državnega proračuna. Določena je tudi izravnava presežka prihodkov pokrajine iz deleža davkov glede na primerno porabo.
Zadolževanje pokrajin ureja predlog zakona le glede dovoljenega obsega dolgoročnega zadolževanja za investicije. V celoti bo zadolževanje javnega sektorja urejal zakon o javnih financah, s katerim bo določeno tudi finančno poslovanje pokrajin. Drugače kot za občine je v zakonu urejeno odločanje o zadolževanju v okviru dovoljenega obsega. Za to zadolževanje ni predpisano soglasje ministra, pristojnega za finance. Ureditev je posledica ugotovitve, da je vključitev pokrajin v sistem enotnega zakladniškega računa države nujen in za pokrajine hkrati najugodnejši način zadolževanja. Sistem enotnega zakladniškega računa je namenjen enotnemu izvajanju javnofinančnih tokov in upravljanju likvidnosti. V sistem enotnega zakladniškega računa države so poleg vseh neposrednih proračunskih uporabnikov državnega proračuna vključeni še vsi posredni proračunski uporabniki državnega proračuna ter dve pomembni blagajni javnega financiranja, to sta Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije in Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Sistem zagotavlja vsem enotam, ki so vanj vključene, pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja, kakor tudi ne posega v samostojnost ter neodvisnost pri uresničevanju oblasti na ravni samoupravnih lokalnih skupnosti. Načelo pri vključevanju v sistem je enakopravnost udeležencev pri zagotavljanju optimalnih dohodkovnih učinkov, kar je mogoče doseči le s koncentracijo javnofinančnih sredstev. Sistem enotnega zakladniškega računa ne predstavlja centralizacije upravljanja proračunov, temveč le centralizacijo upravljanja likvidnosti, zagotavlja pa večjo racionalnost, učinkovitost in preglednost pri upravljanju z javnofinančnimi sredstvi.
Predlog zakona ureja financiranje prenesenih nalog posebej. Gre za posamezne naloge iz državne pristojnosti, ki jih država z zakonom prenese pokrajinam v opravljanje. Za te naloge država zagotavlja financiranje. V skladu z načrtovanim obsegom prenesenih nalog, predvsem upravnih nalog iz državne pristojnosti, določa predlog zakona merila in postopek za ugotovitev obsega financiranja prenesenih nalog pokrajin ter ugotovitev skupne višine potrebnih sredstev, deleža posamezne pokrajine ter način zagotovitve sredstev pokrajini.
Financiranje nalog iz izvirne pristojnosti pokrajine, to je nalog, ki so z zakonom opredeljene kot lokalne zadeve širšega pomena in nalog regionalnega pomena, ki jih določa zakon, temelji na ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje teh nalog na prebivalca v državi ter na izračunu primerne porabe posamezne pokrajine. Za izračun primerne porabe pokrajine se upoštevajo:
- skupno število prebivalcev s stalnim prebivališčem v pokrajini,
- število prebivalcev med 15 in 24 letom,
- število prebivalcev starejših od 65 let in
- površina pokrajine,
- indeks razvitosti pokrajine.
Vnos indeksa razvitosti pokrajine v izračun primerne porabe doda območjem s posebnimi razvojnimi potrebami dodatno težo. Posledično pa spodbuja skladen regionalni razvoj. Indeks razvitosti pokrajine je razmerje med indeksom razvojne ogroženosti pokrajine in ponderirano aritmetično sredino indeksa razvojne ogroženosti v celotni državi.
Indeks razvojne ogroženosti je relativni kazalec razvitosti, ki se izračuna za pokrajino na podlagi ponderiranega izbora kazalcev s treh vidikov razvitosti: gospodarska razvitost, razvojna ogroženost in razvojne možnosti.
(1) Kazalci gospodarske razvitosti so: bruto domači proizvod na prebivalca, bruto dodana vrednost na zaposlenega, bruto osnova za dohodnino na prebivalca in število delovnih mest na število aktivnega prebivalstva.
(2) Kazalci razvojne ogroženosti so: indeks staranja prebivalstva, stopnja registrirane brezposelnosti in stopnja zaposlenosti.
(3) Kazalci razvojnih možnosti so: povprečno število let šolanja, opremljenost s komunalno infrastrukturo in delež območij natura 2000.
Kazalci imajo enake uteži. Teža vidikov razvitosti se odraža s številom uporabljenih kazalcev za posamezen vidik razvitosti. Indeks razvojne ogroženosti se izračuna kot navadna aritmetična sredina iz standardiziranih vrednosti kazalcev razvitosti na osnovi zadnjih razpoložljivih podatkov.
Izračun primerne porabe temelji na izračunu povprečnine. To je primeren obseg sredstev za financiranje nalog pokrajin na prebivalca v državi, ki se ugotavlja v skladu z metodologijo za izračun primernega obsega odhodkov pokrajinskega proračuna za naloge na posameznih področjih in metodologijo za izračun povprečnine, ki ju z uredbo določi vlada. Pri izračunu se upoštevajo podatki o odhodkih za pretekli dve leti in letne stopnje inflacije. Ker se bodo pokrajine konstituirale s 1. januarjem 2009, določa zakon v prehodnih določbah podatke, ki se upoštevajo za izračun povprečnine za prvi dve proračunski leti, ko podatki o odhodkih pokrajinskih proračunov še ne bodo na voljo. To so podatki o odhodkih državnega proračuna za financiranje nalog, prenesenih v pristojnost pokrajin in prihodki občinskih proračunov za tiste naloge, ki bodo z zakonom določene kot naloge širšega lokalnega pomena.
Ker oba sistema financiranja primerne porabe, torej občin in pokrajin, temeljita na ugotovitvi primernega obsega sredstev (povprečnine) in financiranju primerne porabe iz ustreznega deleža prihodkov občinskih, oziroma pokrajinskih proračunov od davkov, bodo stroški oziroma odhodki za financiranje občinskih nalog, ki bodo kot lokalne zadeve širšega pomena določene v zakonu ali pokrajinskem predpisu v skladu z zakonom, podlaga za ugotavljanje povprečnine in primerne porabe pokrajin in ne več občin. Zato z zakonom ni bilo potrebno posegati v sistem financiranja občin.
Predlog zakona določa tudi predmet, pravne podlage in merila za sofinanciranje nalog, programov in investicij pokrajin. Sofinanciranje iz državnega proračuna sledi načelom širše javne koristi in spodbujanja skladnega regionalnega razvoja.
3. Ocena finančnih posledic za državni proračun in druga javnofinančna sredstva
Predlagani zakon ureja sistem financiranja pokrajin, na podlagi katerega bo izvedena prerazporeditev javnofinančnih sredstev med državo in lokalno samoupravo v sorazmerju z decentraliziranimi pristojnostmi. Področja nalog, ki bodo prenesena v pristojnost pokrajin ureja predlog zakona o pokrajinah v 12., 13. in 14. členu. Isti zakon pa tudi določa, da se pristojnosti iz teh členov prenesejo na pokrajine s področnimi zakoni oziroma, če to ne bo opravljeno do 31. 12. 2007, s posebnim zakonom o prenosu pristojnosti. Predlog zakona o financiranju pokrajin v skladu s to ureditvijo določa, da vlada z uredbo podrobneje določi, kateri odhodki se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog pokrajin, ter metodologijo za izračun primernega obsega odhodkov po posameznih področjih nalog in izračun povprečnine. Z obema predpisoma bodo opredeljene finančne posledice decentralizacije nalog.
Okvirna ocena finančnih sredstev za financiranje nalog pokrajin je bila pripravljena izhajajoč iz ocene stroškov neposrednih uporabnikov državnega proračuna (podlaga državni proračun za leto 2007) in na podlagi predhodne analize področnih zakonov v zvezi s prenosom pristojnosti iz 12., 13. in 14. člena predloga zakona o pokrajinah, ocenjenih stroškov dela, materialnih stroškov, sredstev za razvojne programe, ter investicije.
Okvirna ocenjena vrednost decentraliziranih nalog iz državne pristojnosti na pokrajine v višini 1.330.833.050 € je razdeljena na del za tekoče financiranje nalog, del za financiranje investicij, del za sofinanciranje investicij iz državnega proračuna in del za financiranje prenesenih nalog, kar je pomembno s stališča zagotavljanja ustreznih virov financiranja pokrajinskih proračunov. Tekoče naloge pokrajin v ocenjeni višini 910.927.000€ bi se v skladu s predlogom zakona financirale s prihodki pokrajin od odstopljenega dela davkov in finančne izravnave, investicije in razvojni programi v ocenjeni višini 255.468.441€ s prihodki pokrajin od davka na dohodke pravnih oseb ter v ocenjeni višini 164.437.609€ iz sredstev EU oziroma iz državnega proračuna. Prenesene naloge v ocenjeni višini 20.100.000€ se v skladu s predlogom zakona financirajo iz državnega proračuna.
V spodnji tabeli je upoštevana ocenjena vrednost v celoti kot zmanjšanje prihodkov državnega proračuna in kot zmanjšanje odhodkov državnega proračuna, ker je s predlogom zakona o financiranju pokrajin za prvi dve leti delovanja pokrajin predvideno financiranje v obsegu, kot bi bilo zagotovljeno na podlagi finančnih načrtov neposrednih uporabnikov državnega proračuna, ki bodo do 1. januarja 2009 opravljali naloge.
Predlog zakona nima finančnih posledic za sprejeta državna proračuna za leto 2007 in 2008.
Predlog zakona nima finančnih posledic za druga javnofinančna sredstva.
4. Prilagojenost ureditve pravu evropske unije
Predlog zakona ni povezan s pravom Evropske unije.
5. Primerjalna pravna ureditev v državah članicah evropske unije
Pomembno je poudariti, da za sisteme financiranja lokalnih skupnosti v državah Evropske unije velja enako kot za pravne sisteme lokalne samouprave. Gre za sisteme, ki sicer temeljijo na enakih načelih, vendar so v pravnem redu vsake od držav urejene različno, ker so odvisne od siceršnje državne ureditve, sistema javne uprave in lokalne samouprave ter javnih financ.
Vsem ureditvam pa je skupno, da so viri financiranja lokalnih skupnosti v vseh državah davki, dotacije iz državnih proračunov in skladov Evropske unije, pristojbine in plačila za storitve javnih služb in dohodki iz premoženja ter zadolževanje. Višina vseh pobranih davkov, ki pripada lokalnim skupnostim, je odvisna od okvira pristojnosti: večje kot so pristojnosti, večji je prihodek. Davki, ki pripadajo lokalnim skupnostim, imajo lahko različne nazive: občinski davki, davčni transferji iz državne na lokalno raven (delež državnih davkov) in dotacije (subvencije). Plačilo storitev javnih služb s strani uporabnikov omogoča financiranje mnogih lokalnih javnih služb predvsem na področju vodovoda (pitna voda in odplake), športa in umetnosti, javnega prevoza in podobno.
NEMČIJA
Nemške zvezne dežele imajo status države, kar pomeni, da imajo svojo zakonodajo, svoj parlament in vlado ter svoj sodni sistem. Ker imajo zvezne dežele različno zakonodajo, so tudi pristojnosti regij oziroma okrajev znotraj vsake zvezne dežele drugačne, s tem pa tudi sistem financiranja. Zvezne dežele lahko samostojno pobirajo natančno določene davke: davek na motorna vozila, davek na premoženje, davek na dediščine, davek na pivo, davek od prometa nepremičnin in davek od iger na srečo.
Po podatkih za leto 2001 je v Nemčiji znašal BDP na prebivalca 25 200 eurov, skupni javni izdatki so znašali 48,3 % BDP oziroma 12 200 eurov na prebivalca. Izdatki na lokalni ravni pa skupno 7,3 % od BDP, to je 1 850 eurov na prebivalca, oziroma 15,2 % od vseh javnih izdatkov na prebivalca. Večji delež v lokalni javni porabi imajo občine, in sicer 83 %, delež porabe okrajev v celotni lokalni porabi pa je 17 %.
Občine 35 % dohodkov pridobijo iz davkov (lastnih in deljenih), sledijo transferji (32 %), takse (26 %) in drugi prihodki (7 %).
Največji prihodek lokalnih oblasti so davki. Praviloma jih pobirajo občine (davek od premoženja (obdavčuje zemljišča in stavbe) in davek na podjetja (gre za obdavčenje stavb in dobička, pri čemer so določene številne olajšave), nekatere trošarine, tudi davek na živali ipd), del teh prilivov odvedejo višjim ravnem oblasti. Deljeni davki med vsemi ravnmi so dohodnina, davek od dobička pravnih oseb in DDV. Delitvena razmerja med državo, zvezno deželo in občinami so natančno določena. Polovico prihodkov od davka od dobička dobi država, polovico zvezna dežela, DDV pa se med njima razdeli v razmerju 56 % za državo, 44 % za zvezno deželo. Pri dohodnini je delitev takšna: 42,5 % za državo, 42,5 % za zvezno deželo in 15 % za občino. Ne glede na ta razmerja pa morajo zvezne dežele deljene davke, se pravi davek od dobička in DDV, razdeliti tudi občinam, vendar po ključu, ki ga določijo same.
Takse in pristojbine imajo sicer manjši delež od davčnih virov (v lokalnih prihodkih), vendar pa občine in zvezne dežele s temi plačili skoraj v celoti poravnajo stroške osnovnih lokalnih javnih storitev. Javne storitve na področju kulture, sociale in športa se pokrivajo delno. Takse so uvedene za skoraj vse javne storitve.
Večino transferjev pridobivajo lokalne ravni na osnovi finančne izravnave. Pri določitvi izravnave za zvezne dežele se upoštevajo pobrani lastni prihodki in 50 % pobranih prihodkov občin, pomemben element pri določitvi pa je tudi gostota naseljenosti v posamezni deželi. Podobna shema je sprejeta tudi za horizontalno izravnavo med zveznimi deželami. Transferji, ki jih prejemajo občine, so ravno tako povezani s finančno izravnavo, vendar jih prejemajo od zveznih dežel in ne od države. Pri dodeljevanju transferjev zvezne dežele upoštevajo fiskalni položaj občin in stroške za izvajanje javnih storitev. Sheme se med zveznimi deželami razlikujejo, saj ima vsaka določene svoje kriterije za dodeljevanje transferov občinam in okrajem. V večini primerov se uporabljajo demografski kazalci, kot je število prebivalcev, število učencev, stopnja brezposelnosti ipd. Poleg tega večina zveznih dežel ne upošteva samo pobranih prihodkov, ampak se oceni, koliko davčnih prihodkov bi bila posamezna občina sposobna pobrati.
Za vse ravni v državi je z zakonom določena zgornja meja zadolževanja. Zadolževanje tako ne sme presegati zneska investicij v lokalnem proračunu. Občine se lahko zadolžijo na trgu kapitala, vendar za to potrebujejo dovoljenje višje ravni. Načelno se lokalne ravni v Nemčiji lahko zadolžijo tudi na tujih trgih, pri čemer morajo dobiti dovoljenje centralne banke ter pri njej za čas odplačevanja dolga odpreti račun. Rezultat tako strogega nadzora je minimalen delež zadolževanja v tujini (in še to poteka preko projektov sofinanciranja EU).
ČEŠKA REPUBLIKA
Osnove financiranja lokalnih skupnosti v Češki republiki so podane z zakonom o dodelitvi nekaterih davčnih prihodkov lokalnim skupnostim (občinam in regijam) iz leta 2000, ki je določil vrsto izvirnih prihodkov lokalnih skupnosti.
Po podatkih za leto 2001 je na Češkem znašal BDP na prebivalca 6 200 eurov, skupni javni izdatki so znašali 45.3 % BDP oziroma 2 800 eurov na prebivalca. Izdatki na lokalni ravni pa skupno 9,4 % od BDP, to je 580 eurov na prebivalca, oziroma 20,8 odstotka od vseh javnih izdatkov na prebivalca.
Občine pridobivajo največ sredstev z deljenimi davki, regije pa so še posebej odvisne od državnih transferjev. Dvoje vrst davkov, ki se delijo, posebej izstopajo: davek na nepremičnine in davek na kapitalski dobiček. Oba davka pobira država. Prihodek občin in regij so tudi takse, davki, ki jih določi lokalna skupnost na podlagi tarif, določenih z zakonom. To so npr. takse na uporabo javnih površin, dovoljenj za uporabo vozil v ožjem mestnem središču, takse na pse, na igre na srečo, takse na upravljanje sistema zbiranja, odvoza, ločevanja in reciklaže odpadkov ipd.
Poleg izvirnih prihodkov pripada vsaki regiji 3,1 odstotka bruto nacionalnega dohodka, pobranega iz naslednjih davkov (občinam pripada 20,59%, vse ostalo gre v državni proračun):
- DDV,
- dohodnina iz zaposlitev,
- obresti na depozite,
- davek od pravnih oseb,
- dohodnina samozaposlenih in delavcev v svobodnih poklicih.
Delež teh dohodkov je bil v letu 2003 naslednji: DDV 41,5%, davki od pravnih oseb 28,0% in vse ostale dohodnine 30,5%.
Koliko dobi vsaka regija je izračunano na podlagi zakona in je dodatek k zakonu. Pomembni faktorji za izračun so:
- število prebivalcev v regiji,
- ekonomska uspešnost,
- število in vrsta organizacij, katerih ustanoviteljica je regija,
- obsežnost problematike v regiji in podobno.
Del državnega proračuna – dotacije – so namenjene tudi za naloge regij in zanašajo kar 85% celotnega prihodka regij. Želja je po zmanjševanju tega prihodka s povečanjem regijskih davkov. Večina dotacij se zagotavlja na postavki finančnega ministrstva, poleg tega pa še predvsem ministrstvo za zdravje, ministrstvo za delo in socialne zadeve in ministrstvo za šolstvo, mlade in šport.
Poleg sistemov davkov in dotacij, ki so osnova financiranja občin in regij, pozna češka zakonodaja še nekatere vire financiranja tekoče porabe ali naložb:
- dohodek iz lastnega premoženja in premoženjskih pravic (najem in prodaja premoženja),
- dohodek iz učinka lastne ekonomske aktivnosti,
- dohodek, ki izhaja iz dejavnosti organizacij, katerih ustanoviteljica je regija (predvsem dobiček subvencioniranih pokrajinskih organizacij),
- dohodek iz izvajanja administrativnih nalog,
- darila,
- posojila in krediti.
Delež teh prihodkov se zelo razlikuje po regijah glede na njihovo velikost, zato ni možno oceniti njihov delež med vsemi prihodki.
Regije so kot samostojne osebe lokalne samouprave upravičene same odločati o drugih oblikah financiranja, kot je zadolževanje. Zaradi vse večje zadolženosti so bile sprejete spremembe zakona o lokalni samoupravi, o proračunskih pravilih in še v nekaterih drugih zakonih, po katerih (to velja predvsem za Prago), ni dovoljeno najeti kredita, ki bi povečal zadolžitev preko 15% lastnega proračuna. Regije (in občine) so morale zaprositi Vlado za soglasje pred vložitvijo vloge za zadolžitev, vendar je bila ta določba zakona razveljavljena zaradi pravne nejasnosti.
FRANCIJA
Tudi v Franciji državni zakoni določajo okvire za določanje virov financiranja lokalnih oblasti. Lokalne oblasti nimajo pravice uvedbe novih davkov ali določati stopenj davkov, ki jih ne določa že država.
Po podatkih za leto 2001 je v Franciji znašal BDP na prebivalca 24 800 eurov, skupni javni izdatki so znašali 52.5 % BDP oziroma 13 000 eurov na prebivalca. Izdatki na lokalni ravni pa skupno 9.9 % od BDP, to je 2 460 eurov na prebivalca, oziroma 18.9 odstotka od vseh javnih izdatkov na prebivalca.
Davki kot glavni vir dohodkov lokalnih skupnosti se delijo med vse tri nivoje: občine, departmaje in regije. Ker lahko organiziranost departmajev primerjamo s pokrajinami v Sloveniji, navajamo nekaj bistvenih vrst davkov, ki jim pripadajo:
1. Neposredni davki: dohodnina od samozaposlitvenih oseb
2. Posredni davki: departmajski davek za financiranje arhitekturnega svetovanja, planiranja mest in okoljskega svetovanja, davek za financiranje občutljivih naravnih zelenih površin.
3. Drugi davki: davek na elektriko, turistična taksa, pavšal na turistično takso,
4. Državni davki, dodeljeni lokalnim skupnostim kot posledica prenosa pristojnosti na podlagi aktov o decentralizaciji: davek na motorna vozila, departmajski davek na oglaševanje nepremičnin.
Poleg davkov, ki jih določa država, lahko lokalne oblasti poberejo tudi dodatne davščine: v departmajih so to dodatni zemljiški davki.
Drugi večji sklop virov financiranja so dotacije države lokalnim skupnostim, ki temeljijo na številnih zakonih. Obstaja več vrst dotacij. Prvi tip predstavljajo celotne obratovalne dotacije (DGF), ki pri departmajih pomenijo približno 7 % celotnega proračuna departmaja. Drugo vrsto dotacij predstavljajo dotacije, katerih vir je npr. DDV, ki pripada tudi departmajem in njihovim podjetjem, glasilnim in reševalnim službam, šolskim skladom ipd; nato dotacije za opremo, ki pripadajo departmajem, skupnostim departmajev kot administrativnim organom in državnemu centru za storitve lokalne samouprave.
Davki so dodeljeni po načelu finančne izravnave. Obstajata dva načina dodelitve: prvi upošteva izdatke občin (število prebivalcev, tekoči stroški, socialni transferji, število šolo obveznih otrok…). Drugi način, ki predstavlja približno 37.5 % vsega financiranja, se razdeli na podlagi davčnega primanjkljaja, povprečnega dohodka na prebivalca ipd.
Lokalne skupnosti v Franciji se svobodno odločajo o zadolževanju, vloga mora biti poslana v oceno prefektu.
6. Druge posledice sprejema predloga zakona
Posledice sprejema zakona bodo tudi nove pristojnosti državnih organov, ki so povezane z določanjem primernega obsega sredstev za financiranje nalog pokrajin, investicij v pokrajinah, nadzorom zakonitosti dela organov pokrajin in nadzorom porabe decentraliziranih javnih sredstev in javne porabe pokrajin. Pristojnosti posameznih državnih organov so v zakonu določene v skladu z načeli pravne države, delitve oblasti med osrednjimi državnimi organi in organi samoupravnih lokalnih skupnosti ter avtonomije lokalne samouprave. V skladu s temi načeli so dovoljeni le tisti ukrepi državnih organov, ki temeljijo na z zakonom določenih razmerjih med njimi in organi pokrajine.
II. BESEDILO ČLENOV
I. SPLOŠNE DOLOČBE
1. člen
(vsebina zakona)
S tem zakonom se ureja financiranje pokrajin.
2. člen
(pomen izrazov)
Posamezni izrazi, uporabljeni v tem zakonu, imajo naslednji pomen:
1. »naloge pokrajin« so z zakonom določene lokalne zadeve širšega pomena in zadeve regionalnega pomena;
2. »prenesene naloge pokrajin« so posamezne naloge iz državne pristojnosti, katerih opravljanje je država z zakonom prenesla na pokrajine;
3. »povprečnina« je na prebivalca v državi ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje nalog pokrajin brez investicij;
4. »primerna poraba pokrajine« je za posamezno proračunsko leto ugotovljen primeren obseg sredstev za financiranje nalog pokrajine;
5. »prebivalec pokrajine« je državljanka oziroma državljan Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v Sloveniji in pokrajini ter tujka oziroma tujec z izdanim dovoljenjem za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji, ki ima prijavljeno stalno prebivališče v Sloveniji in pokrajini. Za podatke o številu prebivalk in prebivalcev pokrajine (v nadaljnjem besedilu: prebivalec) ali izračun deležev prebivalcev po tem zakonu se upoštevajo podatki Statističnega urada Republike Slovenije na dan 1. januarja leta, v katerem se ugotavlja primerna poraba pokrajine za naslednje proračunsko leto;
6. »finančna izravnava« so sredstva iz državnega proračuna, ki se v posameznem proračunskem letu dodelijo pokrajini, ki iz pripadajočega deleža prihodkov iz 5. člena tega zakona, ne more financirati svoje primerne porabe;
7. »investicije« so naložbe v povečanje in ohranjanje premoženja pokrajine v obliki zemljišč, objektov, opreme in naprav ter drugega opredmetenega in neopredmetenega premoženja, vključno z naložbami v izobraževanje in usposabljanje, razvoj novih tehnologij, izboljšanje kakovosti življenja ter drugimi naložbami, ki bodo prinesle koristi v prihodnosti;
8. »indeks razvitosti pokrajine« je pokazatelj razvitosti pokrajine. Osnova za izračun je indeks razvojne ogroženosti pokrajine, ki se ugotavlja na podlagi podatkov o bruto domačem proizvodu na prebivalca pokrajine, bruto dodani vrednosti gospodarskih družb na zaposlenega v pokrajini, bruto osnovi za dohodnino na prebivalca pokrajine, številu delovnih mest na število aktivnega prebivalstva pokrajine, indeksa staranja prebivalstva pokrajine, stopnje registrirane brezposelnosti in stopnje zaposlenosti v pokrajini, povprečnem številu let šolanja prebivalcev pokrajine, opremljenosti s komunalno infrastrukturo, deležem območij Natura 2000 v pokrajini, kazalcem poseljenosti in drugih relevantnih podatkov razvitosti pokrajine. Indeks razvitosti pokrajine je razmerje med indeksom razvojne ogroženosti pokrajine in ponderirano aritmetično sredino indeksa v celotni državi.
3. člen
(načela financiranja pokrajine)
(1) Pokrajina financira naloge iz svoje pristojnosti samostojno na podlagi svojega proračuna.
(2) Finančno poslovanje pokrajin ureja zakon.
(3) Pokrajini pripadajo z zakonom določeni prihodki oziroma del prihodkov iz davkov in drugih dajatev v sorazmerju z njenimi nalogami.
(4) Pokrajini, ki s prihodki iz prejšnjega odstavka ne more financirati svojih nalog, se v skladu z merili iz tega zakona zagotovijo dodatna sredstva iz državnega proračuna.
(5) Če je z zakonom na pokrajino preneseno opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, mora država pokrajini zagotoviti sredstva v sorazmerju z vrsto in obsegom prenesenih nalog.
II. VIRI FINANCIRANJA POKRAJIN
4. člen
(prihodki od davka od dohodkov pravnih oseb)
(1) Vir financiranja pokrajin so prihodki od davka od dohodkov pravnih oseb.
(2) Pokrajini za posamezno proračunsko leto pripadajo prihodki od 25 odstotkov davka od dohodkov pravnih oseb, ki ga plačajo zavezanci s sedežem na območju pokrajine, vendar na prebivalca pokrajine ne več kot 150 odstotkov povprečnega petindvajsetodstotnega deleža prihodka od davka od dohodkov pravnih oseb na prebivalca v državi, in ne manj kot povprečen petindvajsetodstotni delež prihodka od davka od dohodkov pravnih oseb na prebivalca v državi.
(3) Ministrica oziroma minister (v nadaljnjem besedilu: minister), pristojen za finance, predpiše način ugotavljanja podatkov o plačanem davku od dohodkov pravnih oseb na območjih pokrajin.
(4) Prihodek pokrajine iz drugega odstavka tega člena se za vsako proračunsko leto določi z zakonom na podlagi podatkov o plačanem davku od dohodkov pravnih oseb na območju pokrajine v predpreteklem letu.
5. člen
(prihodki od dohodnine in trošarin)
(1) Vir financiranja pokrajine so prihodki od dohodnine in trošarin in sicer:
- 20% prihodkov od dohodnine, ki jo plačajo zavezanci s stalnim prebivališčem na območju pokrajine,
- 20% trošarine od alkohola in alkoholnih izdelkov, ki jo plačajo zavezanci s sedežem na območju pokrajine,
- 5% trošarine od energentov in električne energije , ki jo plačajo zavezanci s sedežem na območju pokrajine,
- 5% trošarine od tobačnih izdelkov, ki jo plačajo zavezanci s sedežem na območju pokrajine.
(2) Prihodki pokrajine iz prejšnjega odstavka se vsako proračunsko leto določijo z zakonom na podlagi podatkov o plačani dohodnini in trošarinah na območju pokrajine v predpreteklem letu.
6. člen
(prihodki iz drugih virov)
(1) Vir financiranja pokrajine so tudi prihodki od vodnih povračil, plačil za storitve pokrajinskih javnih služb, od stvarnega in finančnega premoženja pokrajine, dodatna sredstva iz državnega proračuna, neposredne regionalne spodbude in sredstva skladov Evropske unije ter prejete donacije.
(2) Viri financiranja pokrajine so lahko tudi v sorazmerju z nalogami pokrajin z zakonom določeni deleži koncesijskih dajatev in povračil za uporabo javnih cest.
(3) Pokrajini pripadajo prihodki iz naslova okoljskih dajatev v višini, določeni v sorazmerju z njenimi nalogami z zakonom ali uredbo.
7. člen
(zadolževanje)
(1) Pokrajina se lahko zadolžuje v skladu z zakonom, ki ureja javne finance in zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna.
(2) Obseg zadolževanja pokrajine za izvrševanje pokrajinskega proračuna v posameznem proračunskem letu se določi v odloku, s katerim se sprejme pokrajinski proračun.
(3) Za investicije, vključene v načrt razvojnih programov pokrajinskega proračuna, za dobo odplačevanja, ki ni daljša od ekonomske življenjske dobe predmeta investicije, se lahko pokrajina v tekočem proračunskem letu zadolži, če skupni obseg vseh njenih zadolžitev ne presega 10 odstotkov in odplačilo glavnic in obresti ne 2 odstotkov realiziranih prihodkov iz izkaza prihodkov in odhodkov proračuna pokrajine v letu pred letom zadolževanja, zmanjšanih za prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna za investicije.
(4) Ob upoštevanju javnofinančnih možnosti države se lahko pokrajina s soglasjem ministra, pristojnega za finance, zadolži v večjem obsegu. Pisno soglasje ministra je sestavni del pogodbe o zadolževanju.
8. člen
(odločanje o zadolževanju)
(1) O zadolževanju pokrajine odloča pokrajinski svet.
(2) Za sklepanje pogodb o zadolževanju pokrajine je pristojna predsednica oziroma predsednik pokrajine (v nadaljnjem besedilu: predsednik pokrajine).
(3) Če predsednik pokrajine sklene pogodbo o zadolžitvi, v nasprotju s tretjim in četrtim odstavkom prejšnjega člena tega zakona, je pogodba nična.
III. FINANCIRANJE PRENESENIH NALOG
9. člen
(določitev obsega sredstev)
(1) Za ugotovitev obsega sredstev za financiranje nalog iz državne pristojnosti, katerih izvrševanje je država z zakonom prenesla na pokrajino (v nadaljnjem besedilu: prenesene naloge), se v skladu z vrsto in obsegom prenesenih nalog upoštevajo stroški za financiranje:
- plač in drugih izdatkov zaposlenim javnim uslužbencem pokrajinskih upravnih organov, ki opravljajo naloge iz prenesene pristojnosti pokrajine,
- prispevkov delodajalcev za socialno varnost ter
- izdatkov za blago in storitve, nakup poslovnih prostorov, prevoznih sredstev in opreme, potrebnih za opravljanje prenesenih nalog pokrajine.
(2) Če je z zakonom, ki ureja prenos opravljanja nalog na pokrajine, določeno, da pokrajina kot preneseno nalogo izvaja tudi financiranje dejavnosti in programov iz državne pristojnosti, se pri ugotovitvi obsega sredstev za financiranje prenesenih nalog pokrajine upoštevajo z zakonom določena sredstva.
(3) Skupno višino sredstev za financiranje prenesenih nalog pokrajin in delež posamezne pokrajine pri teh sredstvih za posamezno proračunsko leto ugotovi vlada na predlog ministrstev, pristojnih za posamezna področja, na katera prenesene naloge spadajo, in po predhodnem usklajevanju z združenjem pokrajin.
10. člen
(arbitraža)
(1) Pokrajina lahko sproži spor pred arbitražo glede višine sredstev iz prejšnjega člena.
(2) Arbitražo sestavlja enako število predstavnic oziroma predstavnikov pokrajine in vlade. Predstojnica oziroma predstojnik neposrednega uporabnika državnega proračuna, pristojnega za sklenitev pogodbe iz drugega odstavka 11. člena tega zakona, ne more biti imenovan za arbitra.
(3) Arbitraži predseduje sodnica oziroma sodnik upravnega sodišča, ki ga stranki imenujeta sporazumno. Arbitraža odloča z večino glasov vseh arbitrov.
(4) Za postopek pred arbitražo se uporablja zakon, ki ureja pravdni postopek.
(5) Če arbitraža ne sprejme odločitve, ki bi bila podlaga za financiranje prenesenih nalog pokrajine v proračunskem letu, za katerega je pokrajina sprožila spor pred arbitražo, se financiranje začasno izvaja v skladu s tretjim odstavkom prejšnjega člena tega zakona.
11. člen
(nakazovanje sredstev)
(1) Sredstva za financiranje prenesenih nalog pokrajine se zagotovijo v finančnih načrtih neposrednih uporabnikov državnega proračuna, pristojnih za posamezna področja, na katera prenesene naloge spadajo (v nadaljnjem besedilu: pristojni neposredni uporabnik).
(2) Sredstva iz prejšnjega odstavka se nakazujejo pokrajini na podlagi pogodbe, ki jo skleneta pristojni neposredni uporabnik in pokrajina, mesečno po dvanajstinah do 20. dne v mesecu.
IV. FINANCIRANJE PRIMERNE PORABE POKRAJINE
12. člen
(ugotovitev primernega obsega sredstev za financiranje nalog pokrajin)
(1) Za ugotovitev primernega obsega sredstev za financiranje nalog pokrajine se upoštevajo odhodki pokrajinskega proračuna za financiranje nalog na področju lokalnih zadev širšega pomena in na področju z zakonom določenih zadev regionalnega pomena, razen odhodkov za investicije.
(2) Vlada z uredbo podrobneje določi, kateri odhodki se upoštevajo pri ugotovitvi primernega obsega sredstev za financiranje nalog pokrajin, ter metodologijo za izračun primernega obsega odhodkov po posameznih področjih nalog in izračun povprečnine.
13. člen
(povprečnina)
(1) Povprečnino za naslednje proračunsko leto ugotovi ministrstvo, pristojno za finance, po metodologiji iz drugega odstavka prejšnjega člena, pri čemer upošteva odhodke pokrajinskih proračunov za pretekli dve leti ter vsakokratno inflacijo na letni ravni, inflacijo v letu, v katerem se povprečnina ugotavlja, ter predvideno inflacijo v letu, za katero se povprečnina ugotavlja.
(2) Pred predložitvijo državnega proračuna v državni zbor vlada sklene dogovor z združenjem pokrajin, s katerim se predvidijo vrsta in obseg dodatnih nalog pokrajin ter višina povprečnine v naslednjem proračunskem letu. Povprečnina se določi z zakonom.
14. člen
(primerna poraba pokrajine)
Primerno porabo pokrajine za posamezno proračunsko leto ugotovi ministrstvo, pristojno za finance, po enačbi
PPPi=(0,25+0,10*Pi+0,30*Mi+0,15*Si+0,20*IROi)*P*Oi
Pri čemer je:
| PPPi– | primerna poraba pokrajine, |
| Pi – | razmerje med površino posamezne pokrajine na prebivalca in površino celotne države na prebivalca, |
| Mi – | razmerje med deležem prebivalcev pokrajine, starih med 15 let in 24 let, v celotnem prebivalstvu pokrajine in deležem v državi, |
| Si – | razmerje med deležem prebivalcev, starejših od 65 let, v celotnem prebivalstvu pokrajine in deležem v državi, |
| IROi - | indeks razvitosti pokrajine je razmerje med indeksom razvojne ogroženosti pokrajine in ponderirano aritmetično sredino indeksa razvojne ogroženosti v državi, |
| P – | povprečnina, |
| Oi – | število prebivalcev pokrajine. |
15. člen
(financiranje primerne porabe pokrajine)
(1) Pokrajina financira primerno porabo s prihodki iz 5. člena tega zakona.
(2) Če so prihodki pokrajine iz prejšnjega odstavka za več kot 15 odstotkov višji od izračunane primerne porabe, se presežek nad 15 odstotkov zmanjša za 50 odstotkov. Če pa so prihodki pokrajine manjši od izračunane primerne porabe, se ji razlika izplača kot finančna izravnava iz državnega proračuna.
(3) Podatke o pripadajočih prihodkih iz 5. člena tega zakona in finančni izravnavi v naslednjem proračunskem letu in letu, ki mu sledi, sporoči pokrajinam ministrstvo, pristojno za finance, po sprejetju državnega proračuna. Predhodne podatke, ki so potrebni za pripravo pokrajinskih proračunov, pa sporoči najpozneje v 15 dneh po predložitvi predloga državnega proračuna v državni zbor.
16. člen
(nakazovanje prihodkov za financiranje primerne porabe)
(1) Prihodki iz 5. člena tega zakona se nakazujejo pokrajini tedensko po enakih deležih, začenši s prvim tednom proračunskega leta, za katero so izračunani.
(2) Finančna izravnava se pokrajini nakazuje po dvanajstinah do 20. dne v mesecu za tekoči mesec razen nakazil finančne izravnave v znesku do 5000 eurov, ki se opravijo v dveh obrokih, in sicer do 20. junija in 20. decembra tekočega leta.
(3) S sredstvi iz prvega in drugega odstavka tega člena pokrajina razpolaga samostojno v skladu z zakonom.
V. SOFINANCIRANJE NALOG, PROGRAMOV IN INVESTICIJ POKRAJIN
17. člen
(predmet sofinanciranja)
(1) Pokrajinam se zagotavljajo dodatna sredstva državnega proračuna za sofinanciranje posamezne naloge ali programa in investicij.
(2) Sredstva iz tega člena se smejo uporabljati le za namene, za katere so dodeljena.
18. člen
(sofinanciranje nalog in programov)
(1) Z zakonom se lahko določijo posamezne naloge ali programi, za katerih izvajanje se pokrajinam zaradi zagotavljanja širšega javnega interesa zagotavljajo dodatna sredstva iz državnega proračuna. Višino in namen porabe dodatnih sredstev določi zakon ali predpis, izdan na podlagi zakona.
(2) Sredstva iz prejšnjega odstavka se zagotovijo v okviru finančnega načrta neposrednega uporabnika državnega proračuna, pristojnega za področje nalog, za katerih izvajanje so namenjena.
(3) Ne glede na druge določbe tega zakona se lahko pokrajini iz državnega proračuna zagotovijo sredstva za sofinanciranje posameznih nalog v višini odobrenih sredstev strukturne in kohezijske politike Evropske unije.
19. člen
(sofinanciranje investicij)
(1) V državnem proračunu se pokrajinam zagotavljajo dodatna sredstva za sofinanciranje investicij za izvajanje ukrepov skladnega regionalnega razvoja, ki so uvrščene v načrte razvojnih programov pokrajinskih proračunov.
(2) Pokrajini se iz državnega proračuna zagotovijo sredstva za sofinanciranje investicij v višini odobrenih sredstev strukturne in kohezijske politike Evropske unije.
(3) Sredstva iz prejšnjih odstavkov se za vsako proračunsko leto zagotovijo v finančnih načrtih neposrednih uporabnikov državnega proračuna, pristojnih za posamezna področja, na posebnih proračunskih postavkah.
20. člen
(predlogi za sofinanciranje investicij)
(1) Neposredni uporabniki državnega proračuna vsak na svojem področju dela sprejmejo praviloma za štiri leta programe sofinanciranja investicij v pokrajinah, s katerimi se zagotavlja izvajanje ukrepov skladnega regionalnega razvoja v skladu z razvojnimi cilji države.
(2) Na podlagi programov iz prejšnjega odstavka oblikujejo neposredni uporabniki državnega proračuna predloge investicij v skladu s predpisi, ki urejajo sofinanciranje investicij iz državnega proračuna in postopek priprave predloga načrta razvojnih programov državnega proračuna.
(3) Načrtovane investicije se na predlog pristojnega neposrednega uporabnika državnega proračuna uvrstijo v načrt razvojnih programov državnega proračuna.
(dodelitev sredstev za sofinanciranje investicij)
(1) Sredstva za sofinanciranje investicij se pokrajinam dodelijo v skladu s programi sofinanciranja investicij in merili, ki jih določijo ministri, pristojni za posamezna področja.
(2) S pravilnikom, s katerim minister določi merila, se podrobneje določijo namen porabe sredstev, upravičeni stroški in pogoji za dodelitev sredstev.
22. člen
(določanje obsega sofinanciranja)
(1) Za posamezno investicijo v pokrajini se lahko določi sofinanciranje do 100 odstotkov upravičenih stroškov investicije.
(2) Pristojno ministrstvo določi obseg sofinanciranja posamezne investicije v skladu z indeksom razvitosti pokrajine, tako da imajo glede na skupna razpoložljiva sredstva prednost investicije v pokrajinah z nižjo stopnjo razvitosti.
(3) Indeks razvitosti pokrajin določi vlada na predlog ministrstva, pristojnega za finance, z uredbo za naslednja tri leta.
23. člen
(nakazovanje sredstev za sofinanciranje investicij)
(1) Neposredni uporabnik državnega proračuna, pristojen za investicijo, izda pokrajini sklep, s katerim določi obseg sofinanciranja investicije iz državnega proračuna.
(2) Sredstva iz prejšnjega odstavka se pokrajini nakazujejo na podlagi pogodbe, ki jo skleneta neposredni uporabnik državnega proračuna, pristojen za investicijo, in pokrajina. S pogodbo se določijo tudi nadzor namenske porabe sredstev ter pogoji in postopek povrnitve nenamensko porabljenih sredstev v državni proračun.
(3) Če pokrajina ne sklene pogodbe iz prejšnjega odstavka, se šteje, da se je sredstvom odpovedala.
(4) Sredstva, namenjena sofinanciranju investicij, se ne smejo zaseči za plačilo dospelih obveznosti iz zadolžitve in odškodnin po sodnih sklepih.
VI. NADZOR
24. člen
(nadzor nad zakonitostjo)
Za nadzor nad zakonitostjo proračuna pokrajine, odloka, s katerim je urejeno izvrševanje pokrajinskega proračuna, ter drugih splošnih in posamičnih aktov pokrajine, izdanih za izvajanje tega zakona, je pristojno ministrstvo za finance.
25. člen
(nadzor nad namensko porabo)
Nadzor nad namensko porabo sredstev iz državnega proračuna, namenjenih za sofinanciranje posameznih nalog in programov ter investicij, opravljajo neposredni uporabniki državnega proračuna, ki so podpisniki pogodb o sofinanciranju, ter proračunska inšpekcija ministrstva, pristojnega za finance.
26. člen
(nadzor nad porabo sredstev za financiranje prenesenih nalog)
Nadzor nad porabo sredstev za financiranje prenesenih nalog pokrajin opravljajo neposredni uporabniki državnega proračuna, ki so podpisniki pogodb o financiranju prenesenih nalog pokrajine in proračunska inšpekcija ministrstva, pristojnega za finance.
VII. KAZENSKA DOLOČBA
27. člen
(prekrški)
(1) Z globo od 1500 do 4000 eurov se kaznuje za prekršek odgovorna oseba pokrajine:
- če sklene pogodbo o zadolžitvi, s katero se pokrajina zadolži v obsegu, večjem od dovoljenega ali brez soglasja ministra, pristojnega za finance, če je to predpisano, in s tem krši tretji ali četrti odstavek 7. člen tega zakona,
- če namenska sredstva državnega proračuna porabi, dovoli njihovo porabo ali ne prepreči njihove porabe v nasprotju z namenom, določenim s tem zakonom, in s tem krši 17. člen tega zakona,
- če sredstva za financiranje prenesenih nalog pokrajine porabi, dovoli njihovo porabo ali ne prepreči njihove porabe v nasprotju s pogodbo in s tem krši 11. člen tega zakona.
(2) Postopek o prekrških iz tega člena vodi in o njih odloča proračunska inšpekcija ministrstva, pristojnega za finance.
VIII. PREHODNE IN KONČNE DOLOČBE
28. člen
(višina povprečnine za proračunski leti 2009 in 2010)
(1) Povprečnino za proračunski leti 2009 in 2010 v skladu s 13. členom tega zakona ugotovi ministrstvo, pristojno za finance, v sodelovanju z ministrstvi, pristojnimi za področja nalog pokrajin, na podlagi podatkov o odhodkih državnega proračuna za financiranje z zakonom določenih zadev regionalnega pomena, prenesenih v pokrajinsko pristojnost, in ocene povprečnih stroškov za financiranje z zakonom določenih lokalnih zadev širšega pomena iz pokrajinske pristojnosti, ob pripravi predlogov proračunov za leti 2009 in 2010.
(2) Povprečnina iz prejšnjega odstavka se izračuna ob upoštevanju odhodkov državnega proračuna in proračunov občin v letih 2006, 2007 in 2008 ter vsakokratne inflacije na letni ravni, inflacije v letu, v katerem se povprečnina ugotavlja, ter predvidene inflacije v letu, za katero se povprečnina izračunava.
29. člen
(uskladitev predpisov)
(1) Zakoni, ki urejajo pripadnost davka od dohodkov pravnih oseb, dohodnine in trošarin se uskladijo s 4. in 5. členom tega zakona najpozneje do 1. januarja 2009.
(2) Uredbo iz tretjega odstavka 22. člena sprejme vlada najpozneje do 1. januarja 2009.
(3) Ministri, pristojni za posamezna področja, izdajo predpise iz 21. člena tega zakona najpozneje do 1. januarja 2009.
30. člen
(uveljavitev zakona)
Ta zakon začne veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se začne 1. januarja 2009.
III. OBRAZLOŽITEV
V 1. členu je določena vsebina zakona. Zakon v celoti ureja financiranje pokrajin. Določa vire financiranja nalog iz pokrajinske pristojnosti, financiranje primerne porabe pokrajin, sofinanciranje posameznih nalog in programov ter investicij pokrajin iz državnega proračuna, nadzor nad zakonitostjo proračunov ter splošnih in posamičnih aktov pokrajin, ki urejajo financiranje pokrajinskih nalog, nadzor nad namensko porabo sredstev ter prekrške.
V 2. členu je pojasnjen pomen posameznih izrazov, uporabljenih v zakonu.
V 3. členu so kot načela financiranja pokrajine določena načelo samostojnosti pokrajine pri financiranju v skladu z načeli javnega financiranja, načelo sorazmernosti virov financiranja pokrajine z njenimi nalogami; načelo solidarnosti, ki zagotavlja pokrajini, ki z lastnimi sredstvi ne more financirati svojih nalog, ustrezno izravnavo, ter načelo polnega financiranja prenesenih nalog iz državnega proračuna v skladu z vrsto in obsegom prenesenih nalog.
S 4. členom so kot prihodki pokrajin določeni prihodki od davka od dohodka pravnih oseb. Pokrajini pripada 25 odstotkov prihodkov od tega davka, plačanega s strani zavezancev s sedežem na njenem območju vendar na prebivalca pokrajine največ 150 odstotkov in ne manj kot 100 odstotkov povprečnega zneska prihodkov od davka na prebivalca v državi. Gre za davek, ki ga ureja Zakon o davku od dohodkov pravnih oseb (ZDDPO-2) (Uradni list RS, št. 117/06). Zakon določa, da so prihodki od davka prihodek državnega proračuna (2. člen). S 4. členom tega zakona pa se prihodki delijo med državo in pokrajinami.
V 5. členu je določen kot vir financiranja pokrajin del dohodnine in trošarin. Določba je povezana s 15. členom, ki določa, da pokrajina s temi prihodki financira primerno porabo.
S 6. členom so določeni drugi viri financiranja pokrajine, kot so plačila za storitve pokrajinskih javnih služb, lahko pa tudi drugi prihodki, če je tako določeno z zakonom, ki ureja posamezno dajatev v sorazmerju z nalogami pokrajin. Vir financiranja pokrajine so tudi prihodki od njenega stvarnega in finančnega premoženja, dodatna sredstva financiranja iz državnega proračuna, neposredne regionalne spodbude in sredstva skladov Evropske unije. Z zakonom se kot vir financiranja posameznih nalog pokrajin lahko določi tudi del koncesijske dajatve ali plačila za uporabo javnih cest.
Zadolževanje ureja 7. člen tako, da daje pokrajini pravico do zadolževanja v skladu z zakonom, ki ureja javne finance in zakonom, ki ureja izvrševanje državnega proračuna. Sicer pa ima pokrajina pravico dolgoročnega zadolževanja za financiranje investicij iz njenega načrta razvojnih programov. Določba glede zadolževanja določa omejitve. Pokrajina se lahko dolgoročno zadolžuje le za dobo, ki ni daljša od ekonomske življenjske dobe investicije. Obseg takega zadolževanja je omejen s skupnim dovoljenim obsegom zadolževanja in z višino sredstev za odplačilo glavnic in obresti. Skupni obseg je omejen na 10 odstotkov, sredstva za servisiranje dolgov pa na 2 odstotka realiziranih prihodkov iz izkaza prihodkov in odhodkov proračuna pokrajine v letu pred letom zadolževanja, zmanjšanih za prejete donacije in transferne prihodke iz državnega proračuna za investicije. V večjem obsegu se pokrajina lahko zadolžuje le s soglasjem ministra, pristojnega za finance. Posledica nespoštovanja te določbe je ničnost pogodbe o zadolžitvi, določena s tretjim odstavkom 8. člena in odgovornost za prekršek iz prvega odstavka 27. člena.
Z 8. členom so določene pristojnosti pokrajinskih organov glede odločanja o zadolževanju pokrajine. O zadolževanju pokrajine odloča pokrajinski svet. Njegove odločitve pa izvršuje predsednik pokrajine.
Z 9. členom so določeni stroški, ki se upoštevajo pri določitvi višine sredstev namenjenih financiranju nalog iz državne pristojnosti, katerih opravljanje je z zakonom preneseno na pokrajine, ter način določitve skupne višine teh sredstev in deleža posamezne pokrajine. Prvi odstavek določbe se uporablja, če zakon, ki ureja prenos nalog na pokrajine, ne določa drugače. Na pokrajine se lahko prenese opravljanje nalog iz državne pristojnosti, katerih opravljanje ne pomeni le delovanje njene uprave, temveč lahko tudi financiranje dejavnosti izvajalcev javnih služb in programov v javno korist ipd.
Določba 10. člena določa pravico pokrajine, da glede višine sredstev za financiranje prenesenih nalog sproži spor pred arbitražo, ki jo sestavlja enako število arbitrov vlade in pokrajine, predseduje pa ji sporazumno imenovan predsednik iz vrst sodnikov upravnega sodišča. Za postopek pred arbitražo se uporablja zakon, ki ureja pravdni postopek.
V 11. členu je določeno, da se sredstva za financiranje prenesenih nalog zagotavljajo v finančnih načrtih ministrstev, pristojnih za področja prenesenih nalog pokrajin. Ministrstvo s pokrajino sklene pogodbo, na podlagi katere ji sredstva mesečno nakazuje. Določba je povezana s to pristojnostjo za nadzor nad porabo sredstev za financiranje prenesenih nalog pokrajine. S 27. členom, ki določa prekrške, je določeno, da se odgovorna oseba pokrajine, ki ta sredstva porabi, dovoli njihovo porabo ali ne prepreči njihove porabe v nasprotju s pogodbo, kaznuje za prekršek.
Z 12. členom je določeno, kateri stroški se upoštevajo za ugotovitev primernega obsega sredstev za financiranje nalog pokrajine. To so stroški za financiranje lokalnih zadev širšega pomena ter z zakonom določenih nalog regionalnega pomena, podrobno določenih z uredbo vlade, s katero sta določeni tudi metodologija za izračun stroškov na posameznem področju nalog in metodologija za izračun povprečnine. Pri izračunu povprečnine se ne upoštevajo stroški financiranja investicij.
Izračun povprečine ureja 13. člen. Izračuna jo ministrstvo, pristojno za finance, na podlagi uredbe, s katero so določeni stroški in metodologija za izračun stroškov na posameznem področju nalog ter metodologija za izračun povprečnine. Za izračun povprečnine se upoštevajo stroški pokrajinskih proračunov v preteklih dveh letih, pri čemer se v posameznem letu obdobja, na katero se podatki nanašajo, realizirani povprečni stroški korigirajo z inflacijskimi gibanji v tem obdobju ter v preteklem letu in prvem polletju leta, v katerem se povprečnina ugotavlja. Pred določitvijo povprečnine za posamezno proračunsko leto sklene vlada dogovor z združenjem pokrajin, s katerim se predvidijo morebitne dodatne naloge pokrajin v naslednjem letu in uskladi predlog povprečnine. Povprečnino določi Državni zbor Republike Slovenije z zakonom. S 13. členom je povezana prehodna določba 28. člena, s katero je določen način ugotovitve povprečnine za prvi dve leti delovanja pokrajin.
Povprečnina je podlaga za izračun primerne porabe pokrajine v naslednjem letu, ki ga ureja 14. člen. V enačbi za izračun primerne porabe se poleg povprečnine in števila prebivalcev pokrajine upoštevajo še podatki o površini, številu prebivalcev med 15. in 24. letom starosti, številu prebivalcev, starejših od 65 let in indeks razvojne ogroženosti pokrajine.
Financiranje primerne porabe pokrajine ureja 15. člen. Ta se financira s prihodki iz 5. člena. Če so prihodki pokrajine za več kot 15% večji od primerne porabe, se presežek nad 15% zmanjša za 50%. Če pa so manjši od njene primerne porabe, se ji razlika izplača kot finančna izravnava iz državnega proračuna. Vse podatke zagotovi pokrajinam ministrstvo, pristojno za finance po sprejetju državnega proračuna, predhodne podatke, ki so potrebni za pripravo pokrajinskega proračuna pa najkasneje 15 dni po predložitvi predloga državnega proračuna.
Nakazovanje prihodkov za financiranje primerne porabe pokrajinam ureja 16. člen. Prihodke iz 5. člena se nakazuje po enakih deležih tedensko skozi celo proračunsko leto razen finančne izravnave, ki se nakazuje praviloma po dvanajstinah do 20. v mesecu vse mesece v letu, z izjemo finančne izravnave do 5000 eurov, ki se nakaže v dveh obrokih in sicer prvi do 20. junija, drugi pa do 20. decembra tekočega leta.
S 17. členom so določeni nameni, zaradi katerih se pokrajinam zagotavljajo dodatna sredstva sofinanciranja iz državnega proračuna. Ta se lahko zagotavljajo za sofinanciranje izvajanja posamezne naloge ali programa in za investicije.
S 18. členom je urejeno sofinanciranje posameznih nalog in programov, ki jih opravljajo pokrajine. Pokrajine lahko prejmejo dodatna sredstva za opravljanje posameznih nalog in programov, če je s področnim zakonom urejeno tako financiranje. Podlaga za dodatna sredstva je ugotovljeni širši javni interes. Vrsta nalog ali programov ni omejena. Izjema od pravila, da se sofinanciranje uredi s posebnim predpisom, so sredstva državnega proračuna, ki se zagotovijo za sofinanciranje posameznih nalog in programov v višini odobrenih sredstev strukturne in kohezijske politike Evropske unije.
V 19. členu je določen namen sofinanciranja investicij. Iz državnega proračuna se zagotavlja sofinanciranje investicij pokrajin za izvajanje ukrepov skladnega regionalnega razvoja in investicij v višini odobrenih sredstev strukturne in kohezijske politike Evropske unije. Sredstva se zagotavljajo za vsako proračunsko leto v finančnih načrtih posameznih neposrednih uporabnikov državnega proračuna.
V skladu z 20. členom sprejmejo programe sofinanciranja investicij v pokrajinah, s katerimi se zagotavlja izvajanje ukrepov skladnega regionalnega razvoja v skladu z razvojnimi cilji države, neposredni uporabniki državnega proračuna, vsak za svoje področje dela. Programi so praviloma štiriletni in so podlaga za predloge sofinanciranja investicij v posameznem proračunskem letu. Predloge pripravljajo neposredni uporabniki državnega proračuna v skladu s predpisi, ki urejajo sofinanciranje iz državnega proračuna in pripravo načrta razvojnih programov državnega proračuna.
Podlage za dodeljevanje sredstev državnega proračuna za sofinanciranje investicij ureja 21. člen. Pokrajinam se sredstva dodelijo v skladu s programom posameznega ministrstva in v skladu s pravilniki, ki jih sprejmejo ministri, pristojni za posamezna področja, s katerimi določijo merila, podrobne namene porabe, upravičene stroške in pogoje za dodelitev sredstev.
Obseg sofinanciranja posamezne investicije določi v skladu z 22. členom pristojno ministrstvo. Pri določitvi obsega, ki je lahko do 100 odstotkov upravičenih stroškov investicije, je treba upoštevati stopnjo razvitosti pokrajine, ki jo za obdobje treh let določi vlada na predlog ministrstva, pristojnega za finance. Stopnja razvitosti posamezne pokrajine se izračuna z indeksom razvojne ogroženosti pokrajine. Prednost pri sofinanciranju investicij v okviru razpoložljivih sredstev imajo pokrajine z nižjo stopnjo razvitosti.
Z 23. členom je urejeno nakazovanje dodatnih sredstev za investicije tako, da pristojni neposredni uporabnik pokrajini izda sklep o sofinanciranju, s katerim določi višino sofinanciranja in s pokrajino sklene pogodbo. Obvezna sestavina pogodbe so določbe o nadzoru namenske porabe sredstev in klavzula o vrnitvi nenamensko porabljenih sredstev v državni proračun.
Določba 24. člena ureja nadzor zakonitosti odloka, s katerim je sprejet pokrajinski proračun in drugih predpisov in posamičnih aktov, izdanih za izvajanje zakona. Za nadzor zakonitosti je pristojno ministrstvo za finance.
V 25. členu je urejeno pooblastilo za nadzor nad namensko porabo dodatnih sredstev iz državnega proračuna, ki jih prejmejo pokrajine. Pooblastilo za nadzor imajo neposredni uporabniki državnega proračuna, ki so podpisniki pogodb o sofinanciranju ter proračunska inšpekcija ministrstva, pristojnega za finance. Določba je povezana s kazensko določbo 27. člena, ki določa, da je odgovorna oseba pokrajine odgovorna za prekršek, če porabi, dovoli porabo ali ne prepreči porabe namenskih dodatnih sredstev v nasprotju z njihovim namenom in je lahko kaznovana z globo v razponu od 1 500 do 4 000 eurov.
S 26. členom je urejen nadzor nad porabo sredstev za financiranje prenesenih nalog pokrajin. Nadzor opravljajo neposredni uporabniki državnega proračuna, ki so podpisniki pogodb o financiranju prenesenih nalog pokrajine v skladu z 11. členom zakona in proračunska inšpekcija ministrstva, pristojnega za finance.
Prekrške določa 27. člen. Prekršek po zakonu stori odgovorna oseba pokrajine, ki sklene pogodbo o zadolžitvi v obsegu, večjem od dovoljenega, oziroma brez predpisanega soglasja, ki porabi, dovoli porabo ali ne prepreči porabe namenskih dodatnih sredstev v nasprotju z njihovim namenom, določenim z zakonom, ne poroča o prihodkih in odhodkih ter zadolževanju pokrajinskega proračuna in ki porabi, dovoli porabo ali ne prepreči porabe sredstev za financiranje prenesenih nalog pokrajine v nasprotju s pogodbo, sklenjeno s pristojnim neposrednim uporabnikom državnega proračuna. Globa je v skladu s 17. členom zakona o prekrških določena v razponu od 1500 do 4000 eurov. Postopek o prekrških vodi in o prekrških odloča proračunska inšpekcija ministrstva, pristojnega za finance.
S prehodno določbo 28. člena je urejen način ugotovitve povprečnine za prvi dve proračunski leti po konstituiranju pokrajin. V drugem odstavku so določeni podatki, ki se upoštevajo pri izračunu povprečnine.
Z 29. členom je določena uskladitev predpisov. Gre za uskladitev zakonov, ki urejajo pripadnost davkov, katerih deleži po 4. in 5. členu pripadajo pokrajinam. Poleg tega so določeni roki za sprejem podzakonskih predpisov iz 21. in 22. člena zakona.
S 30. členom je določeno, da začne zakon veljati petnajsti dan po objavi, uporabljati pa se začne 1. januarja 2009. Zakon je podlaga za pripravo državnega proračuna in zakona o izvrševanju državnega proračuna za leto 2009, na podlagi katerih se bo do sprejetja proračunov pokrajin izvajalo začasno financiranje pokrajin, zato mora veljati že v času priprave obeh dokumentov.
***Del besedila ni objavljen v podatkovni zbirki - celotno besedilo je v priponki***
| Zadnja sprememba: 10/22/2007 | Zbirke Državnega zbora RS - spredlogi zakonov |
