Pravo in politika
Portorož, 20. oktober 1994
Povzetek
Na Dnevih slovenskih pravnikov je Milan Kučan govoril o problemu pravne države, vladavine prava in pravne zavesti ter opozarjal pred politično prakso, ki vsiljuje kriterije koristnosti in politične oportunosti nad kriteriji ustavnosti in zakonitosti.
V posebno zadovoljstvo mi je, da lahko spregovorim na tem uglednem zboru slovenskih pravnikov. V vsem dolgem času svojega sestajanja je dejavno prispeval h krepitvi in razvoju pravne zavesti na Slovenskem. V tej zvezi, torej s stanjem pravne zavesti, nameravam spregovoriti predvsem o odnosu med pravom in politiko v sedanjih slovenskih razmerah.
Glede razumevanja pomena vladavine prava in spoštovanja ustavnosti in zakonitosti za dokazovanje demokratičnega značaja družbe in države pri nas na ravni najbolj splošnih opredelitev ni nobenega dvoma. V dilemi, ki se je zastavila, ali izpeljati nujne, zahtevne spremembe političnih, gospodarskih in socialnih razmerij ter doseči osamosvojitev Slovenije in njeno mednarodno priznanje po pravni poti, s pomočjo notranjega pravnega reda in mednarodnih konvencij ali s pomočjo revolucionarnega nasilja in s političnim voluntarizmom, je nesporno obveljala odločitev za prvo. Pravna in s tem tudi sleherna negotovost, ki bi jo povzročila odločitev za drugo možnost, bi bila podlaga za samovoljo, ki bi ogrožala dostojanstvo človeka in njegove pravice, samo državo in njeno varnost, predvsem pa tudi sam osamosvojitveni projekt.
Posledica takšne opredelitve so tudi določbe v slovenski ustavi, ki opredeljuje Slovenijo izrecno kot pravno in socialno državo. Spričo tega, da je naloga pravne države zagotavljati človekovo dostojanstvo in vse druge človekove pravice in temeljne svoboščine, posebej še pravno varnost, in da je naloga socialne države skrbeti za splošno blaginjo in zagotavljati socialno varnost, sta obe ustavni opredelitvi med seboj tesno povezani.
Kljub takšnim načelnim opredelitvam, ki govorijo v prid podmeni o spoznanem pomenu pravne države, se dogaja, da zaide politična praksa v opreko s temi opredelitvami. Praksa pa zna biti odločilnejša od razglašenih načel. Ta ni nedovzetna za vsiljevanje kriterijev koristnosti in politične oportunosti nad kriteriji ustavnosti in zakonitosti. To pa bi bilo, posebej če gre za zakonodajno oblast ali za razmerja do sodne oblasti, predvsem pa za varstvo človekovih pravic, v nasprotju z načeli in pravili pravne države. Od instrumentalnega pojmovanja prava in toleriranja voluntarističnega, nedoslednega odnosa do ustavnosti in zakonitosti pri nosilcih politične moči, če bi nanj pristali, je le še korak do samovolje oblasti, ki si v opravičevanju te samovolje podreja pravo, razglaša korist interesne skupine, ki jo predstavlja, ali misli, da jo predstavlja, za občo korist in njen kriterij pravičnosti za pravičnost samo.
Problem pravne države, vladavine prava in tudi pravne zavesti same ni v tem, da prihaja do zlorab prava, do kršitve zakonov in nespoštovanja načel ustavnosti in zakonitosti, marveč predvsem v tem, kako se oblast sama, njeni nosilci, njene posamezne veje in ustanove na te kršitve odzivajo. Ali se odzivajo samovoljno, voluntaristično, "revolucionarno", s sprotnim izmišljanjem načel in pravil po meri interesov v spopad vključenih političnih strani in njihove realne politične moči, ali pa reagirajo po načelih in pravnih pravilih, ki so določena vnaprej in po katerih se ravnajo državni organi vsakokrat, ko rešujejo konkretne spore in konflikte. Bistvo pravne države je, da sta oblast in politična moč omejeni s pravom, da se pravo in moč podrejata pravu tudi takrat, kadar to učinkuje v nasprotju s konkretnimi interesi njunih nosilcev. Prav ta samoomejitev oblasti s pravom označuje demokratično pravno državo. Bistveno je zato odzivanje oblasti na poskuse, da se pri uveljavljanju političnih interesov zapostavi ali celo razvrednoti pravo, odzivanje na gesla o Resnici, ki jo je treba odkriti, in o Pravičnosti, ki jo je treba uveljaviti za vsako ceno, tudi za ceno kršitev pravnih materialnih in procesnih pravil, in tistih, ki se nanašajo na delitev oblasti in na pristojnosti in odgovornosti posameznih organov.
Naj spomnim, da temelji pravna država na načelu delitve oblasti. Ta misel temelji na spoznanju, da je treba razdeliti oblast, da bi se izognili tiraniji. Vse bi bilo izgubljeno, pravi Montesquieu, če bi isti človek ali telo uglednih, bodisi plemičev, bodisi ljudi iz ljudstva, opravljalo vse tri oblasti. Prevedeno v jezik današnjega časa bi na načelni ravni lahko rekli, da bi osredotočenje celotne ali pretežnega dela oblasti v rokah ene osebe ali enega organa, čeprav demokratično izvoljenega, enako kot tudi zanikanje samostojnosti in odgovornosti katerekoli veje oblasti, pomenila nevarnost totalitarističnega vladanja.
Za vse tri veje oblasti je bistveno, da so tudi one same in odnosi znotraj njih ter razmerja med njimi podrejene pravu. Podrejenost države pravu pomeni uveljavljanje načela, da je država zaradi ljudi in ne ljudje zaradi države. Le pravno urejeni odnosi med vejami oblasti omogočajo medsebojni nadzor pri opravljanju funkcij državnih organov. Velja posebej poudariti pomen razvitega parlamentarnega, sodnega in ustavno sodnega nadzora ter nadzora demokratične javnosti in civilne družbe sploh nad odgovornostjo državnih organov in nosilcev javnih funkcij za njihovo delo.
Ne dovolj jasno določene in razmejene pristojnosti organov vseh treh vej oblasti in tudi znotraj njih so v nasprotju z načeli pravne države, otežkočajo njihovo uresničevanje, omogočajo prevzemanje pristojnosti preko ustavno in zakonsko določenih nalog, povzročajo konflikte, ukvarjanje organov samih s seboj in drugega z drugim, vse seveda na škodo nalog, ki jih imajo v pravni in socialni državi, in ki jih morajo opravljati. Načelo, da ena veja oblasti ne posega v drugo, je še posebej pomembno za pravosodje. To je neodvisna veja, ki ni podrejena kateri od drugih vej oblasti, ampak je z njo v odnosih prirejenosti. Da posebej niti ne govorim o kar razširjenem nerazumevanju načela o neodvisnosti sodišč in sodnikov, ki se razkriva v toliko, kolikor so le-ti samostojni in brez posegov drugih vej oblasti v konkretnih zadevah. Demokratična pravna država ima mehanizme, ki varujejo neodvisnost sodstva. Ključno vlogo pri varovanju neodvisnosti sodnikov ima v naši ureditvi sodni svet. Neodvisnost, naj poudarim, ni prvenstveno v interesu sodnikov ali njihovega zavarovanja pred morebitno kritiko javnosti, ampak v najglobljem interesu prav te javnosti same, kajti le tako je zagotovljena podlaga za pravično sojenje.
Naloga politike je, da politične odločitve pripravlja in sprejema na podlagi in v okviru prava. Pri tem svojih ciljev ne sme zoperstavljati pravu in se prava posluževati le toliko in takrat, kolikor in kadar ji to v trenutni situaciji ustreza in kolikor ji to dopušča dejansko razmerje političnih sil. Politika v pravni državi nima pravice odločati o tem, ali bo ravnala v skladu s pravom ali ne. Vezanost državnih organov na pravo in na uporabo prava ni alternativa takšnim ali drugačnim političnim odločitvam. Alternative so lahko in je tudi zelo normalno, znotraj političnega polja. Pri izboru političnih alternativ in pri posamični odločitvi se mora politika opirati na presojo vrste ekonomskih, socialnih, političnih in drugih družbenih okoliščin in strokovnih podlag, podrejanje pravu in njegovo upoštevanje, tako domačega kot mednarodnega, pa mora biti aksiom in konstanta. Znotraj pravnega polja so možne različne rešitve, ki so odvisne od pravne stroke in pravne politike, vse pa morajo biti v skladu z načeli pravne države, ustavnostjo in zakonitostjo, pojmovano v celotnem sklopu sodobne evropske demokratične parlamentarne pravne države. Morebiti je najustrezneje nagnjenost k politični arbitrarnosti v razmerju do prava pri nas prepoznati v tezah, ki vsiljujejo v politično prakso nasilno razlikovanje med zakonitostjo in abstraktno pravičnostjo.
Razumljivo, kolikor bolj se dejansko stanje odmika od teh načel, toliko manj obstaja pravna država. Z besedami pristajati na pravno državo, z dejanji pa jo ignorirati, jemlje kredibilnost sleherni politiki. Zato se kaže zelo tankočutno in sproti odzivati na poskuse takšnih odstopanj: bodisi da gre za nespoštovanje obveznosti do domačih pravnih subjektov, n.pr. ne se odzivati pozivom sodišč; podcenjevati v postopkih, v katerih naj se ugotovi odgovornost, procesne garancije in posebej podmeno o nedolžnosti obdolženega; uveljavljati stališče, da nereformirana sodišča niso legitimna in da so vanje dovoljeni zunajsodni posegi po načelu arbitrarnosti; zadrževati postopke v organih pregona, na tožilstvih in na sodiščih itd., bodisi da gre za nedosledno izpolnjevanje obveznosti v odnosih do tujih subjektov ali mednarodnih obveznosti.
Posledice so toliko večje, kolikor pomembnejše mesto ima posameznik ali organ v državi ali kolikor večjo odgovornost bi za to moral imeti, če se omejim na pravni vidik. Če pri tem upoštevamo še politični vidik, potem kaže poudariti, da si slovenska država pridobiva veljavo sodobne evropske države tudi z ravnanjem, kakršnega se zahteva in pričakuje od države, ki želi veljati za demokratično in pravno. Zavrniti velja poskuse uveljavljanja stališča, da se je v imenu dejanske oblasti posamezniku ali skupini mogoče dvigniti nad zakon ali biti zakon sam, vzeti pravico v svoje roke, kajti to razžre prej ali slej družbeno tkivo do njenega dna. Nasilje, tudi zloraba, nezakonita uporaba ali nasilje pripadnikov posebnih enot policije in vojske, ki tačas vznemirja našo javnost, torej enot, katerih uporaba je v demokratičnih državah zelo natančno sankcionirana in nadzor nad uporabo zelo rigorozen, odraža to miselnost. Ne gre samo za zdaj že obče znane primere, za Depalo vas, Celovec in Zeleno jamo. In ne samo za nezakonitosti pri varnostnoobveščevalnem delu, za zlorabo dosjejev in za poskuse vpeljave načela, da je v imenu višjih interesov, o katerih presoja posameznik, dovoljeno odtujevati in razpolagati z državnimi, tudi z zaupnimi dokumenti, kar vse se poskuša opravičevati s teorijami zarot in velikih scenarijev. Gre za nevarnost, na katero opozarja Hobbs, ko pravi, da nespoštovanje zakonov vodi v vojno vseh proti vsem. Da do tega ne pride, so v največji meri odgovorni vsakokratni konkretni nosilci oblasti.
Slovenija se je že ob razpisu plebiscita z Izjavo o dobrih namenih zavezala, da bo spoštovala vsa načela mednarodnega prava in v smislu pravnega nasledstva določbe vseh mednarodnih pogodb, ki jih je sklenila SFRJ. S Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije pa je Slovenija prevzela vse pravice in dolžnosti, ki so bile z Ustavo Republike Slovenije in Ustavo SFRJ prenešene na organe SFRJ. Prevzem teh pravic in dolžnosti je uredila z Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije in z Ustavnim zakonom o dopolnitvi tega ustavnega zakona. Vse to so dejanja pravne države. Pojavi političnega voluntarizma, s katerimi se srečujemo, in premajhna občutljivost ob poskusih, da spoštujemo takrat zgolj z našo voljo sprejete obveznosti samo v tistem delu, ki gre nam v korist, niso v skladu niti z načeli pravne države niti z mednarodnimi obveznostmi Slovenije. Načelo pacta sunt servanda velja tako v notranjem kot v mednarodnem pravu. Poskusi nadomeščanja pravnih kriterijev z ideološkimi kriteriji, bodisi da gre za mednarodne pogodbe ali za pridobljene pravice ali za popravo krivic, nimajo nič skupnega s pravno državo. V ta sklop sodijo tako pogledi, ki vidijo potrebo po pravni državi šele potem, ko bi se spremenila ekonomska, socialna in politična struktura na Slovenskem, kot tisti, ki ne priznavajo legitimnosti državnih institucij, ker po njihovem mnenju v njih niso - merjeno z ideološkimi in političnimi merili - pravi ljudje. Pa tudi tisti, ki v povojnem času mednarodno pravno pogodbeno urejene meddržavne odnose v funkciji notranjepolitičnih interesov vnašajo vprašanja o legitimnosti takratne države, s čimer relativizirajo veljavnost teh pogodb, s tem pa tudi trdnost našega mednarodnega položaja. Ne gre zgolj za Osimo. Spregleduje se, kaj bi, če bi sprejeli te kriterije, to pomenilo za mednarodno ureditev odnosov po drugi svetovni vojni, za evropsko varnost, stabilnost in mir. Če seveda tudi odmislimo protipravnost takega ravnanja.
Država, ki bi sama ne spoštovala svojih temeljnih opredelitev, ne more računati, da jo bodo spoštovali državljani in da jo bodo druge države dejansko obravnavale kot upoštevanja vrednega subjekta mednarodne skupnosti. Politiki seveda ne morejo sami nositi odgovornosti za pravno pravilno delovanje države. Izključno sami pa nosijo to odgovornost takrat, če ne pritegnejo k svojim odločitvam pravne stroke, če jo ignorirajo ali ji zavestno nasprotujejo. Pravne države se z nepravnimi sredstvi pragmatizma, arbitrarnosti in oportunosti ne da ustvariti.
S tega vidika je pravna negotovost na področju varstva pravic delavcev eno najnujnejših opozoril tako v imenu pravne države kot posebej tudi varstva človekovih pravic. To je tudi eden od elementov, na temelju katerih se prepoznava Slovenijo kot pravno in socialno državo. Dovolj prepričljiva so opozorila, da se glede njihovih pravic v procesu lastninskega preoblikovanja podjetij razrašča samovolja. Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah in Evropska socialna listina zahtevata od držav podpisnic zagotovitev vsaj minimuma socialne varnosti vsem državljanom. Ta dolžnost države dobiva naravo klasične človekove pravice, ki postaja tudi eden kriterijev legitimnosti oblasti in pravne države. Na to opozarjam, ker gre z roko v roki s socialno neenakostjo, revščino in brezperspektivnostjo ljudi marsikje na Vzhodu Evrope tudi naraščanje agresivnega nacionalizma, ksenofobije in fundamentalizma. Nevarnostim, v katere vodijo te tendence, se je možno izogniti samo z doslednim spoštovanjem vseh človekovih pravic in z njihovo zaščito. In z odzivom politične javnosti, ki se zoperstavlja zanikanju vrednostnih in pravnih predpostavk, ob katerih je sploh možno govoriti o pravni državi, n.pr. pozivom k razpihovanju narodnega, rasnega, verskega in drugega sovraštva in nestrpnosti ali k demonizaciji posameznikov samo zato, ker so drugačni. Strpnost je temelj evropske kulture in je v samem bistvu pravne države.
Po vsem, kar je povedano doslej o razmerju med pravom in politiko, se seveda postavlja vprašanje, zakaj se pri nas v tem trenutku soočamo z velikimi dvomi v veljavo ustavnosti in zakonitosti in v pravno državo. V nekem smislu je odgovor zagotovo povezan s krizo pravne zavesti. A ta odgovor je vseeno presplošen. Odgovor, ki prav tako velja, a je enako presplošen, pravi, da smo država in družba v tranziciji. To pomeni, da še vedno nismo nadomestili vse stare pravne ureditve z novo, ki bi bila prilagojena novi resničnosti in željenim odnosom. To zagotovo ustvarja velike težave. Toda med tistim ključnim, kar otežkoča dinamiko in skladnost naših strukturalnih reform, od gospodarske do pravne in institucionalne, je po mojem mnenju tudi postopno vstopanje elementov fenomena, ki ga stroka v politiki imenuje strankokracija.
Obstaja nevarnost, da bi zlagoma tudi resnična eksistencialna vprašanja državljanov, od brezposelnosti do soupravljanja, pa tudi eksistencialna vprašanja naroda in države, ob še vedno odprti preteklosti, protislovni sedanjosti in nejasni prihodnosti, postala le sredstvo strankarskih spopadov. V tej zvezi je na mestu opozorilo na nevarnost prepričanja, da so v politiki dovoljena vsa sredstva, tudi tista, ki gredo preko meja, ki jih postavlja pravni red in preko pravic in dostojanstva človeka.
Vsekakor je ohrabrujoče, da je v Sloveniji razvijanje institucionalnih mehanizmov sodobne demokratične pravne države v sklepni fazi. Ratificirana je Evropska konvencija o človekovih pravicah in omogočen dostop na Evropsko komisijo za človekove pravice in Evropsko sodišče za človekove pravice. Imamo novo kazensko in sodno zakonodajo. Začet je proces izvolitve sodnikov v trajni mandat. Izvoljen je bil tudi prvi varuh človekovih pravic. Smo pred izvolitvijo članov računskega sodišča. Dani so torej skoraj vsi temeljni institucionalni pogoji za delovanje pravne države. V praksi pa smo vseeno soočeni z ne vedno dovolj energično zavračanimi poskusi, da bi načelo koristnosti postavili nad načelo prava, s poskusi uzurpacije in zlorabe državne oblasti, kršenja ustavnosti in zakonitosti in nespoštovanja pravic človeka. Pravna država v demokratičnem parlamentarnem sistemu ne more imeti alternative, ker bi bila to sicer samovolja in samodrštvo. Načelo delitve oblasti zagotavlja, da delovanje pravne države, ko je uveljavljena, in tudi sodbe o njej ne morejo biti prepuščene samo politiki. Pravna zavest mora postati - moje trdno prepričanje pa je, da to postaja - del splošne družbene zavesti, še posebej pa tistih, ki nosijo zaradi svojega položaja v državnih organih posebno odgovornost, in strank, ki konstituirajo pralamentarno demokracijo.
Ravnanje nosilcev politične moči in političnih strank, ki so sestavina parlamentarne demokracije, je glede teh dilem ključnega pomena. Morda so dozorele razmere za konsenz strank, ki bi temeljil na spoznanju, da ni ne interesa in ne vzvišenega cilja, v imenu katerega bi si bilo mogoče privoščiti zavestno kršitev zakonitosti. To bi bilo soglasje o zavračanju prakse, ki bi temeljila na kriteriju politične oportunosti in koristnosti, kakršna bi vodila v razmere, v katerih tisti, ki razpolaga z največjo količino dejanske moči, odloča od primera do primera, kaj je zakon. To bi bil najbolj jasen odgovor tistim, ki trdijo, da se v razmerju do človekovih pravic, vloge sodne oblasti, načela dosledne delitve oblasti, do spoštovanja mednarodnega prava in domačih zakonov pri nas uveljavlja težnja po pravnem neredu in ne sistematični napor za dosledno vzpostavitev vladavine prava in pravne države.
Ob alternativi samovolja ali demokratična pravna država se, verjamem, tudi zdaj odločamo za slednjo. Toda, in to je bistveno, ta se ne vzpostavlja s političnimi gesli in z ustavnopravnimi deklaracijami, pač pa z doslednim in hotenim spoštovanjem ustavnosti in zakonitosti na vseh ravneh, vse do najvišjih. Odgovornost pri tem je jasna. Pravne države ne sme biti le toliko, kolikor je to v interesu in kolikor jo želijo spoštovati vsakokratni konkretni nosilci oblasti v vseh vejah oblasti, v vladnih strankah in v strankah opozicije! Delež in odgovornost pravne stroke in pravnikov pri tem pa je po mojem globokem prepričanju nezamenljiv in nepogrešljiv. Ne more biti dvoma, da je tudi zaželjen.