Politika in pravo
Portorož, 10. oktober 2002
Milan Kučan na dnevu slovenskih pravnikov o nujni posodobitvi mednarodnega prava, o skupnem evropskem pravnem redu, o odnosu politike do kreiranja prava in njegovega izvrševanja
V posebno zadovoljstvo mi je, da lahko ponovno spregovorim na tem uglednem zboru slovenskih pravnikov. O odnosu med pravom in politiko sem prav tu govoril pred osmimi leti. Tedaj je Slovenija kot samostojna država že dobra tri leta uveljavljala svoj pravni red na podlagi ustave iz decembra 1991. Imela je že tudi izkušnje pri zagotavljanju pravne in socialne države. Takrat sem se izrecno zavzel za dosledno spoštovanje načela ustavnosti in zakonitosti, ki je temelj pravne države in demokracije. To je bila legitimacija, s katero je slovenska država stopila v mednarodno skupnost in se v njej uveljavila.
Svet je že v času zorenja slovenske države pokazal precej drugačno podobo, kot smo jo bili pripravljeni videti do takrat. Zdaj je prepoznana tudi njegova globalnost in tesna medsebojna povezanost s pozitivnimi pa tudi negativnimi vidiki, v katerih se razkrivajo njegova protislovja. Med drugimi tudi pomanjkanje globalne odgovornosti. Ta najkrajše povedano zahteva odgovornost držav za svoja ravnanja ne le svojim državljanom znotraj načela nacionalne suverenosti ampak tudi drugim državam in vsej mednarodni skupnosti. Takšno odgovornost zahteva tudi upravljanje globalnega sodobnega sveta, da njegova protislovja ne bi prerasla v neobvladljive konflikte in nasilja. Ta spoznanja zahtevajo tudi kritično preverjanje obstoječega sistema mednarodnih odnosov in mednarodnega prava, ki ne daje več v celoti odgovorov na izzive sodobnega sveta, ki si šele začenja oblikovati etična, politična in še posebej tudi pravna pravila za ravnanja vseh dejavnikov, ki že in bodo sodelovali v njegovem globalnem upravljanju - držav, meddržavnih univerzalnih in regionalnih organizacij, gospodarskih korporacij, civilnih gibanj in drugih - in prevzemali odgovornost zanj.
Obstoječi sistem mednarodnih odnosov in njihovega pravnega urejanja je nastajal dolgo obdobje in je v svojem času zagotavljal relativno varnost in stabilnost teh odnosov. Zato njegovo kritično preverjanje zahteva občutljivost in prizanesljivost. Razvijal se je na temelju logike klasične nacionalne države in tej logiki prirejenem tolmačenju suverenosti, po katerem države same določajo meje svoje suverenosti. Ta je najvišja vrednota, ki jo varuje celoten sistem mednarodnih odnosov in še posebej sankcionira z načelom nevmešavanja v notranje zadeve suverenih držav. Takšno pojmovanje suverenosti je vse manj v skladu z naravo sodobnega sveta, s potrebami in nujnostjo mednarodnega sodelovanja tudi pri obrambi pred negativnimi fenomeni globalnega soodvisnega sveta in pri razvijanju njegovih pozitivnih prvin. Še posebej je v neskladju s težnjo po univerzalni veljavi človekovih pravic, ki naj bi bile pravni in etični temelj odnosov v svetu, neodvisno od pripadanja človeka državi, narodu, religiji, rasi in civilizaciji. Takšno tradicionalno pojmovanje suverenosti tudi ni v skladu s spoznanji o nujni posodobitvi mednarodnega prava ter institutov in institucij, ki so se znotraj tega spoznanja že razvile npr. s priznavanjem humanitarne intervence, kadar gre za sistematično kršitev človekovih pravic z državnim nasiljem, z mednarodnim kazenskim sodiščem in idejo po mednarodnem sodišču za človekove pravice. Ves ta razvoj, ki teži za pravnim definiranjem novih razmerij in institucij, pomeni določeno pravno omejitev državne suverenosti. S tem se obseg in tudi značaj in pomen suverenosti kot izključne pristojnosti nacionalne države zožujejo in spreminjajo.
Dodatno nas k te vrste premisleku sili tudi naše vstopanje v EU in prevzemanje njenega prava. Ta je kot sinonim združene Evrope pojem za skupnost enakopravnih evropskih narodov in njihovih držav, ki jih povezujejo enotne kulturne korenine in v bistvu enako pojmovanje sveta ter mesta človeka in njegovega življenja in dostojanstva v njem. Prav individualnost človeka je najbolj prepoznana značilnost evropske kulture in civilizacije. S tem izhodiščem vstopa združena Evropa v skupen ustvarjalen napor za vplivanje na dogajanje v globalnem svetu, za oblikovanje odnosov v njem in za prevzemanje svojega dela odgovornosti za svet in njegovo upravljanje. Tudi v tem kontekstu je potrebno razumevati in vrednotiti nastajanje skupnega evropskega prava, ki tudi pomeni poseg v tradicionalno razumevanje nacionalne suverenosti in je vsekakor svojevrstna odpoved nacionalnemu egoizmu. Alternativa je povsem jasna in vse evropske države so pred isto izbiro ali bodo ob varovanju svojih posebnosti in različnosti zmogle najti in uveljaviti skupno in s tem nastopati in se uveljavljati v svetu ali pa bodo nacionalni egoizmi preprečili nadaljevanje procesa združene Evrope. Skupno evropsko pravo in njegove institucije so lahko pomemben korak do revitalizacije vpliva Evrope v globalnem svetu.
Pravni red sodobne demokratične države je tako v teh razmerah, ko se vse bolj presega razlika med nacionalnim in mednarodnim pravom, že po svoji naravi in vsebini sestavni del pravnega reda, ki sega preko meja posamezne suverene države. Po slovenski ustavi morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Slovenija je s sprejemom v članstvo Sveta Evrope leta 1993 in z ratifikacijo Evropske konvencije o človekovih pravicah, sprejela jurisdikcijo takratne Evropske komisije za človekove pravice in Evropskega sodišča za človekove pravice, organov, ki sta se preoblikovala v enotno Evropsko sodišče za človekove pravice. Lansko leto je Slovenija ratificirala tudi Rimski statut novega Mednarodnega kazenskega sodišča. Razvojni proces varstva človekovih pravic v mednarodni skupnosti od sodišča v Nürnbergu, Mednarodnega kazenskega sodišča za nekdanjo Jugoslavijo in Mednarodnega kazenskega sodišča za Ruando vse do nedavno ustanovljenega Mednarodnega kazenskega sodišča, je sad novih spoznanj in splošnega priznavanja načela o univerzalnosti človekovih pravic in njihovega varovanja tudi z institucijami mednarodnega sodstva. Slovenski pravni red se torej prilagaja in vključuje v mednarodno okolje. S tem Slovenija soustvarja pravni red združene Evrope, ki temelji na vladavini človekovih pravic.
Razpravljanje o razmerju med pravom in politiko se več ne more omejevati zgolj na pravne akte in pravni red, ki nastaja pogojno rečeno izvirno v Republiki Sloveniji in na odnos slovenske politike do tega reda. Poleg tega kaže upoštevati da tudi zagotavljanje spoštovanja tega pravnega reda ni več samo v izključni pristojnosti organov Republike Slovenije in bo v prihodnosti, še posebej po pričakovanem sprejemu Slovenije v Evropsko unijo še toliko manj.
Tudi na področju prava smo potemtakem izrecno soočeni s procesi globalizacije. To dejstvo zahteva aktiven in angažiran odnos slovenske politike, slovenskega zakonodajalca in prava v celoti. Procesi krepitve univerzalnega varstva človekovih pravic, konfrontacija pravnih standardov in različno razumevanje njihovih etičnih osnov znotraj velikih ekonomskih in političnih skupnosti ter v odnosih med njimi, za Slovenijo pa še posebej vključevanje v pravni red bodoče Evropske unije, predstavljajo velike izzive za politiko in pravno stroko, če posebej poudarim ti dve področji. Ti izzivi torej ne zadevajo samo gospodarstva in znanstveno-raziskovalno dejavnost, katerih subjekti se neposredno vključujejo v mednarodne tokove, ampak tudi vsa druga področja dela in življenja, vse nacionalne ustanove in ljudi, ki so in bodo tako ali drugače vključeni v dogajanja v svetu ali pa prizadeti z njimi.
Pri odnosu politike do prava bi spomnil na dva vidika, in sicer na odnos do kreiranja prava in odnos do njegovega uresničevanja. Obema vidikoma mora biti po mojem prepričanju skupno spoštovanje prava. Odgovornost politike, ali če sem bolj konkreten, politikov je, da pri svojem delovanju razumejo in upoštevajo, da je politika, ki sicer tudi oblikuje pravo, podrejena pravu in da kriterij primernosti ali celo ustreznosti z vidika predpostavljenega političnega cilja ne more in ne sme nadomestiti kriterija pravnosti, kriterija vladavine prava, spoštovanja načela ustavnosti in zakonitosti, če uporabim različne besede za isto stvar. Arbitrarnost politike in spoštovanje prava nista združljiva. Prav tako je predlagatelj pravnega akta ali zakonodajalec dolžan biti prepričan, da je akt v skladu z veljavnim mednarodnim pravom in veljavno ustavo. Zanimivo je s tega vidika recimo vprašanje, kaj pomeni, če na primer vlada, ki pripravi mednarodno pogodbo in je pri tem nesporno zavezana ravnati v skladu z ustavo, hkrati s tem, ko jo pošlje v parlamentarno proceduro, zahteva da ustavno sodišče presodi o njeni skladnosti z ustavo.
Menim, da mora vsak državni organ, ki pripravlja oziroma sprejema mednarodno pogodbo ali zakon ali katerikoli drugi pravni akt, sprejeti polno odgovornost za njegovo skladnost z ustavo. Odgovornost vsakega državnega organa za ustavnost in zakonitost v celoti upošteva načelo delitve oblasti in pristojnosti posameznih organov. Izhodišče za delovanje vseh treh vej oblasti in vseh državnih organov je zavezanost, da se podrejajo pravu; zakonodajne oblasti ustavi, izvršne in sodne oblasti pa ustavi in zakonom. Ustavna določba, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo, in da jo državljanke in državljani izvršujejo neposredno in z volitvami, pove, da je država zaradi ljudi in ne ljudje zaradi države. Vladavina prava pomeni, da je demokratična pravna država podrejena pravu. Zato so odnosi med vsemi tremi vejami oblasti in organi v okviru njih pravno urejeni tako, da omogočajo medsebojen nadzor in omejevanje pri opravljanju funkcij. Pri tem ne gre samo za parlamentarni, sodni in ustavno-sodni nadzor, gre tudi za nadzorno vlogo demokratične javnosti in civilne družbe sploh. Tudi medijev. Vse z namenom, da omogoči tudi dejansko uveljavljanje odgovornosti državnih organov in nosilcev javnih funkcij. Pogoji za uveljavljanje odgovornosti so tako jasno določene norme, kot volja in usposobljenost za javno delovanje. S tem je omogočen nadzor javnosti in ob izpolnitvi prej navedenega morda celo najbolj pomembno tudi ažurno delovanje organov pregona in sodišč, vključno z ustavnim sodiščem. Pri tem ne gre prezreti tudi dolžnost sprotnega odzivanja vlade in državnega zbora na ugotovljene neustavnosti zakonov v odločbah ustavnega sodišča. Počasnost izpolnjevanja in odlaganje te obveznosti ne govorita v prid pravni državi. Za delovanje pravne države sta skratka potrebna pregleden, jasno določen pravni sistem in njegovo učinkovito izvajanje na področjih vseh vej oblasti in na vseh področjih družbenega življenja.
Razglasitev pravne države v sami ustavi in verbalno priseganje nanjo namreč ne zadostujeta. Država tako ne kaže samo s sprejemanjem predpisov, ampak tudi s svojim lastnim ravnanjem, da ravna tako, kot to nalagajo zakoni in drugi predpisi vsem, tudi državi, ne pa da celo sama generira sodne spore, bodisi s svojo nepravočasno dejavnostjo ali nezakonitim delovanjem svojih organov. Seveda se napakam tudi pri državnih organih, ni mogoče popolnoma in vselej izogniti, odgovornost politike pa je, da prostor za napake zožuje in ukrepa, da bi se stanje izboljšalo.
Čas mi ne dovoljuje in tudi priložnost ni zato, da bi širše razgrnil to problematiko. Zato se bom omejil na morda najbolj žgoče vprašanje za državljane pa tudi za mednarodno skupnost na področju uresničevanja prava, to je na neažurno delovanje sodnega sistema.
Sodni zaostanki, s katerimi smo soočeni od reforme sodstva leta 1994 dalje, kažejo na velike slabosti v delovanju sodnega sistema in postavljajo pod vprašaj ustavno zagotovljeno pravico do sodnega varstva. Če namreč ni dejansko vsakomur zagotovljeno in ne samo v ustavi, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter obtožbah proti njemu odloča brez nepotrebnega odlašanja neodvisno in nepristransko sodišče, potem je kršeno eno temeljnih načel demokracije. Kršena sta veljavna slovenska ustava in Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ogrožena je pravna varnost, omajano je zaupanje domačih in tujih ljudi in poslovnih subjektov v pravno državo. Ob zaostankih se odpira vprašanje realne sposobnosti države, da zagotovi pravico do poštenega sojenja v razumnem roku. Z ustavo določena neodvisnost sodnikov pri opravljanju sodniške funkcije nikakor ne sme pomeniti, da je odgovornost za stanje na področju sodstva samo stvar sodne veje oblasti. Naloga sodne veje oblasti je zagotoviti neodvisno in visoko strokovno sojenje, organizacijski, kadrovski in materialni pogoji pa so stvar zakonodajne in izvršilne oblasti. Odgovornost zakonodajne in izvršilne veje oblasti za ustrezne normative, materialne in kadrovske pogoje za delo sodišč pa v ničemer ne zmanjšuje odgovornosti sodne veje oblasti za kvalitetno in učinkovito delo. Pristojnosti Evropskega sodišča za človekove pravice v Strassbourgu in sodna praksa tega sodišča že sedaj omogočajo in zahtevajo, in bodo še bolj v prihodnje, da sežejo pogledi sodnikov in drugih subjektov pravnega procesa daleč prek domačih meja. Izkušnje slovenskih sodišč tudi kažejo, da je pri sprejemanju novih predpisov in še posebej pri spreminjanju obstoječih potrebno bolj temeljito preučiti in razmisliti o tem, kako se bodo predvidene rešitve uveljavile v praksi. Če sem že omenil sodne zaostanke, seveda ne mislim, da je problematiko, ki je njihov predmet, mogoče reševati in rešiti samo v zadnji fazi, ko je stvar že pred sodišči. Gre za mnogo širše probleme in predvsem za zagotavljanje pogojev, da bo čim manj sporov sploh prišlo pred sodišča. Gre za ustvarjanje razmer in zavesti, da je potrebno spoštovati poslovne in druge obveznosti, da je treba pravo uresničevati. Vse tudi ni povezano samo s predpisi, ampak tudi z etiko in moralo. Ne nazadnje, pomembno je, da dajejo tudi državni organi praktičen zgled pri izpolnjevanju zakonskih in drugih sprejetih obveznosti. Najprej bi bilo seveda koristno pogledati, kdaj in zakaj so generatorji sodnih sporov prav državni organi.
Odnos med kreiranjem prava in njegovim uresničevanjem kaže po moji presoji upoštevati tudi pri razmišljanju o predlaganih spremembah ustave. Zavzemam se za skrajno restriktiven pristop k spremembam ustave. Sprememba ustave bo gotovo potrebna v zvezi s sprejemom Slovenije v Evropsko unijo in v Nato. Glede drugih sprememb pa menim, da bi bilo smotrno zlasti v stroki in to ne samo pravni, obravnavati ne samo možne spremembe posameznih določb kot takih, ampak tudi vsa razmerja, ki jih ima za posledico sprememba ustave in zlasti kaj vse je treba zagotoviti, da bo s spremembo zastavljeni cilj lahko tudi v praksi uresničevan. Na splošno bi rekel, da je treba prej izkoristiti vse druge pravne možnosti in se šele potem lotiti spreminjanja ustavnih določb. Politični interesi, ki jih kaže večina sedanjih predlogov za spremembo ustave, pa so izrazito pragmatični ter kratkoročno naravnani in motivirani, kar je za spreminjanje ustave vsekakor premalo. Ustava je temeljna družbena pogodba države. Ta pogodba izraža visoko stopnjo soglasja, ki daje ustavi legitimnost. Samo po sebi pa je to družbeno soglasje tako velika vrednota, da jo velja prej kot ne utrjevati in spoštovati.
Politika in stroka sta že soočena z urejanjem prihodnjih odnosov v Evropski uniji. S tem se ukvarja Konvencija o prihodnosti Evrope. Tu se odpira vrsta vprašanj. Kakšno naj bo razmerje med Evropsko unijo kot skupnostjo nacionalnih držav in kot skupnostjo državljanov, kakšen naj bo vpliv vlad in parlamentov držav članic in kakšen vpliv državljanov neposredno, kakšna naj bodo pooblastila organov Evropske unije in še posebej predstavniškega organa in izvršilne strukture, kako naj bo zagotovljen temeljni položaj držav članic, še posebej manjših držav, in na drugi strani tistih, ki ekonomsko zaradi svoje moči največ prispevajo za skupaj opredeljene naloge. Naštel sem le nekatera vprašanja. Izhodišče za reševanje vseh teh in drugih vprašanj je na eni strani interes držav članic, na drugi strani pa njihova sposobnost, da ne samo določijo interese, ki jih želijo uresničevati na ravni Evropske unije, način in sredstva njihovega uresničevanja, ampak tudi dejanska sposobnost in pripravljenost, da vse to tudi v praksi zadovoljivo funkcionira. To kompleksno problematiko bi lahko poimenovali tudi kot vprašanje, kako razrešiti odnos med suverenostjo nacionalnih držav in potrebo po tem, da Evropska unija učinkovito funkcionira navznotraj in tudi do ostalega sveta. Vsa ta vprašanja se aktualizirajo tudi v navzkrižju interesov držav, ki so že članice, in pričakovanj držav, ki to želijo postati. Hkrati pa so v tej razpravi ne glede na predvideno širitev odprta zelo pomembna vprašanja o tem, kako naj se in kako je mogoče to skupnost preoblikovati tudi v politično skupnost, še posebej v skupnost, ki bo zagotavljala skupno evropsko zunanjo in varnostno politiko in obrambo.
Izzivov za politiko in stroko je torej tudi s tega vidika dovolj. Ugotoviti je mogoče in na to sem skušal predvsem opozoriti v tem svojem razmišljanju, da je razmerje med politiko in stroko prepleteno ne samo v domačem, ampak tudi v mednarodnem okolju. Vsem tem izzivom je Slovenija lahko kos, če bo zmogla nadaljevati politiko, ki bo izkazovala odgovornost svojim državljanom in hkrati tudi mednarodni skupnosti. Če bo povezana s stroko, ne samo pravno, ampak s celotnim strokovnim znanstveno-raziskovalnim potencialom, ki ga premore Slovenija in je široko odprt v svet ter še posebej, če bo še naprej zmogla zagotavljati stabilne politične, ekonomske in socialne razmere ter pozitivne razvojne trende. Če bo, kar je najpomembnejše, zmogla združevati politične sile na vprašanjih prihodnosti.