Pristojnosti in odgovornost predsednika

PROF. DR. MIHA RIBARIČ: NEKATERI VIDIKI USTAVNEGA POLOŽAJA PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Portorož, 3. december 1997

Objavljeno: III. Strokovno srečanje pravnikov javnega prava, Portorož, 3.-5- december 1997

Prof. dr. Miha RIBARIČ

NEKATERI VIDIKI USTAVNEGA POLOŽAJA PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Veljavna Ustava Republike Slovenije (sprejeta, razglašena in začela veljati 23. decembra 1991) je že pred svojo šesto obletnico doživela prvo spremembo (sprememba 68. člena glede možnosti tujcev za pridobitev lastninske pravice na nepremičninah, 14. julija 1997, Uradni list RS, št. 42/97). Prva sprememba ustave je bila potrebna zaradi sklenitve (ratifikacije) Sporazuma o pridružitvi k Evropski uniji. Če in ko se bo Slovenija vključevala v polnopravno članstvo Evropske unije, bo po vsej verjetnosti zaradi tega potrebna nova sprememba ustave zato, da se omogoči prenos pristojnosti na organe Evropske unije. Do ustavne spremembe je torej zaradi vstopanja v Evropsko unijo že prišlo in po bo vsej verjetnosti še prišlo. Vsebinski razlog za tovrstno spremembo je enostavno v tem, da se brez take spremembe Slovenija ne more vključevati v proces integracije Evrope v okviru Evropske unije. Zunanji, eksterni razlog je izveden iz domačih, internih potreb. Notranje potrebe Slovenije jo silijo v integracijske procese in Slovenija mora v končni posledici spreminjati svojo ustavo prvenstveno zaradi sebe in šele izvedeno zaradi drugih.

Seveda pa ima skoraj vsako resnejše ustavno (pa tudi marsikatero drugo) vprašanje svoj mednarodni vidik, če že ne zaradi splošno veljavnih načel mednarodnega prava in mednarodnih pogodb, ki zavezujejo Slovenijo, pa zaradi spoznavanja in morebitnega upoštevanja tujih izkušenj pri razvoju držav in delovanja državnih in mednarodnih institucij. Ustava je nedvomno temeljni pravni akt države in izraz njene suverenosti. Vendar ustava ni sama sebi namen. Nedotakljivi del ustave so njene temeljne vrednote in načela kot so pravna in socialna država, načelo demokratičnosti, zagotavljanje temeljnih pravic in svoboščin, organizacijska izvedba temeljnih ustavnih postulatov pa mora biti podvržena kritični presoji tako z vidika že izkazanih praktičnih izkušenj kot z vidika novih potreb, ki jih prinaša čas.

Naj uvodoma še ugotovim, da vsaka sprememba ustave, ki jo neposredno zahteva podpis in ratifikacija kake mednarodne pogodbe, ni nujno najbolj zahtevna in najbolj pomembna, če jo presojamo z vidika ustave kot celote in mesta, ki jo ima taka sprememba v strukturi ustave. Primer za to je že omenjena sprememba 68. člena ustave, ki sploh ne bi bila potrebna, če že v sami ustavi ne bi bilo absolutne prepovedi, da na zemljiščih tujci ne morejo pridobiti lastninske pravice (razen z dedovanjem ob pogoju vzajemnosti). Zaželeni in upravičeni smoter bi namreč lahko zagotovili že v izvirnem besedilu ustave tako, da bi urejanje tega vprašanja prepustili zakonu. V povsem drugačno kategorijo ustavnih sprememb pa bo, če in ko, sodila sprememba ustave, ki bi omogočila prenos suverenih pravic na organe Evropske unije. Potemtakem bi lahko ločili ustavne spremembe na tiste, ki jih ni bilo mogoče predvideti in uveljaviti že ob oblikovanju in sprejemanju ustave in tiste, ki bi se jim lahko izognili, če bi v izvirno besedilo ustave vnesli bolj domišljene rešitve in določbe.

Svojo razpravo o možnih spremembah slovenske ustave navezujem na institucijo predsednika republike. S tem ne mislim, da bi bile ravno s to institucijo povezane možne spremembe najbolj nujne ali celo edino potrebne. Samo primeroma naj navedem, da presoja ustreznosti oziroma neustreznosti ustavne ureditve lokalne samouprave, tako občin kot njihovega regionalnega povezovanja, sodi po vsej verjetnosti med prioritetne teme strokovne in politične javnosti.

Oblikovanje vlade bi izpostavil kot prvo vprašanje, ki ga kaže podvreči kritični presoji. Po veljavni ustavi državni zbor dejansko dvakrat odloča o vladi. Najprej v postopku za izvolitev predsednika vlade, nato pa v ločenem postopku za imenovanje ministrov.

Predsednik republike po posvetovanju z vodji poslanskih skupin predloži državnemu zboru kandidata za predsednika vlade. Predsednik republike je po ustavi izključni predlagatelj kandidata za predsednika vlade v prvem krogu volitev in možni predlagatelj v drugem ali celo tretjem krogu volitev. Če po celotni izvedeni proceduri državni zbor ne izvoli predsednika vlade, ima to za posledico, da predsednik republike razpusti državni zbor in razpiše nove volitve (111. čl. U).

Ministre imenuje in razrešuje državni zbor na predlog predsednika vlade. Predlagani minister se mora pred imenovanjem predstaviti pristojni komisiji državnega zbora in odgovarjati na njena vprašanja (112. čl. U).

Menim, da je tak dvojni način oblikovanja vlade neracionalen, slabi možnosti mandatarja, da oblikuje kompetentno vlado in zanjo prevzame polno odgovornost in je tudi v nasprotju z načelom delitve oblasti in s tem ovira za učinkovito opravljanje izvršilne in zakonodajne funkcije (prim. F. Grad v Državna ureditev Slovenije, ČZ Ur. l. RS, 1996, str. 153).

Zakon o vladi (Uradni list RS, št. 4/93, 23/96 in 47/97) v ustavi določeno dvojnost oblikovanja vlade samo še potencira. Predsednik vlade mora po tem zakonu predlagati imenovanje ministrov v roku 15 dni po svoji izvolitvi. Če predsednik vlade v tem roku ne predloži sestave vlade, mu lahko državni zbor določi rok, v katerem mora predložiti predlog za sestavo vlade. Če tudi po izteku tega roka predsednik vlade ne predloži predloga za imenovanje članov vlade, državni zbor ugotovi, da je predsedniku vlade prenehala funkcija (1. in 2. odst. 17. čl. ZVRS). Pri tem Zakon o vladi z nadaljnjo določbo uvaja nepopolno vlado za določen čas. Po zakonu se namreč šteje, da je vlada nastopila funkcijo, če je imenovanih več kot dve tretjini ministrov, pri čemer se ne vštevajo ministri brez resorja. Predsednik vlade mora v desetih dneh po nastopu funkcije vlade predlagati še neimenovane ministre, oziroma obvestiti državni zbor, katere resorje bo začasno, vendar ne dlje kot za tri mesece, prevzel sam ali jih poveril drugemu ministru. Če državni zbor tudi v treh mesecih po nastopu take nepopolne vlade ne imenuje še neimenovanih ministrov, državni zbor ugotovi, da je funkcija predsedniku vlade in ministrom prenehala (2. in 3. odst. 17. čl.). Menim, da v tem primeru ni pravne podlage za takojšen razpust državnega zbora, ampak je treba ponovno začeti postopek za volitve predsednika vlade po 111. členu ustave.

Po nemški ustavi izvoli predsednika vlade na predlog zveznega predsednika Bundestag brez razprave. Ministra pa na predlog predsednika vlade imenuje in razrešuje zvezni predsednik (63. in 64. čl. GG).

Menim, da za sedanje dvojno odločanje državnega zbora najprej o predsedniku vlade in nato posebej o ministrih, ni prepričljive podlage. Veljavne ustavne določbe vnašajo v odnos med predsednikom vlade in ministri elemente, ki slabijo kohezivnost vlade in s tem njeno učinkovitost in odgovornost. Zato bi bilo treba to dvojnost odpraviti. To bi lahko izvedli bodisi s prevzemom nemške ureditve, bodisi tako, da predsednik republike imenuje predsednika vlade in na njegov predlog ministre in mora vlada dobiti zaupnico v parlamentu (npr. ureditev po italijanski, avstrijski in češki ustavi).

Nadaljnja tema je obveznost vlade, da obvešča predsednika republike. Poslovnik Vlade Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 13/93) določa, da vlada sodeluje s predsednikom republike pri vprašanjih iz njegove pristojnosti in ga seznanja o vprašanjih, pomembnih za njegovo delo (80. čl.). Določba je uvrščena v poglavje Sodelovanje vlade z drugimi organi in organizacijami.

Za primerjavo naj navedem, da po določbi poslovnika nemške zvezne vlade predsednik vlade zveznega predsednika tekoče obvešča o svoji politiki in vodenju poslov posameznih ministrov in sicer tako, da mu pošilja bistvena gradiva, pismena poročila o zadevah posebnega pomena in po potrebi osebno (§ 5). Šef urada zveznega predsednika se redno udeležuje sej vlade (§ 23). Tako se tudi v praksi izvaja. Poslovnik nemške zvezne vlade je ustavna kategorija. Nemška ustava določa, da predsednik vlade opravlja svoje posle po poslovniku, ki ga sprejme vlada in potrdi zvezni predsednik (65. čl. GG).

Vsekakor bi bilo treba obveznost vlade, da obvešča predsednika republike ustrezno normativno urediti. Na ustavni ravni bi lahko razmislili o tem ali kaže sprejeti rešitev iz nemške ustave o potrjevanju poslovnika vlade ali na drug način z ustrezno ustavno določbo določiti obveznost vlade, da tekoče informira predsednika republike. Potreba po obveščanju bi sicer morala biti nesporna in samoumevna, kar pa še ne pomeni, da ne bi bilo treba tudi normativno te zadeve zelo jasno urediti.

Razpust državnega zbora je tema, ki se ji ne bi kazalo izogniti v razpravi o ustreznosti oziroma neustreznosti posameznih določb sedaj veljavne ustave. Presoditi velja ali bi kazalo dopolniti določbe ustave o možnosti razpusta državnega zbora. Razpust državnega zbora je po veljavni ustavi predviden, če državni zbor v drugem ali tretjem krogu ne izvoli predsednika vlade (111. čl. U) ali če potem, ko državni zbor ne izglasuje zaupnice vlade, ne izvoli v roku 30 dni novega predsednika vlade ali dotedanjemu predsedniku pri ponovljenem glasovanju izglasuje zaupnico (117. čl. U). Ustava torej predvideva razpust državnega zbora samo, če ni izvoljen predsednik vlade ali če potem, ko je predsednik vlade sam zahteval glasovanje o zaupnici vladi ali vprašanje zaupnice vezal na sprejem zakona ali druge odločitve v državnem zboru, ni bila izglasovana zaupnica in nato ni bil izvoljen v določenem roku nov predsednik vlade ali pa je bila v ponovnem glasovanju izglasovana zaupnica. Slovenska ustava ima po nemškem vzoru institut takoimenovane konstruktivne nezaupnice vladi, kar pomeni, da lahko državni zbor izglasuje nezaupnico vladi samo tako, da na predlog najmanj 10-ih poslancev izvoli novega predsednika vlade (116. čl. U). Vlada po slovenski ustavi nima direktne možnosti, da bi dosegla razpust državnega zbora niti nima državni zbor izrecne ustavne podlage in s tem možnosti, da bi se sam razpustil. Slovenska ustava v primerjavi z nemško dopušča manjše možnosti za razpust državnega zbora. V primeru z navadno večino, to je večino opredeljenih glasov navzočih poslancev izvoljenega predsednika vlade, to je v tretjem krogu, slovenska ustava ne predvideva možnosti razpusta državnega zbora (111. čl. U). Nemška ustava pa v takem primeru, ko predsednik vlade ni izvoljen z večino vseh članov Bundestaga, pooblašča zveznega predsednika, da v sedmih dneh bodisi tako izvoljenega imenuje za predsednika vlade ali pa razpusti Bundestag (63. čl. GG). Drugi primer, ko po nemški ustavi zvezni predsednik lahko razpusti Bundestag je, če predsednik vlade na lastno zahtevo zahteva glasovanje o zaupnici pa je ne dobi, to je večine vseh članov Bundestaga, lahko zvezni predsednik na predlog predsednika vlade v 21 dneh razpusti Bundestag. Pravica do razpusta preneha, čim Bundestag z večino svojih članov izvoli drugega predsednika vlade (68. čl. GG).

Temeljni razlog za razpust parlamenta je v tem, da je treba v primeru, če parlament ni sposoben delovati, omogočiti izvolitev novega parlamenta. Če pride delo parlamenta v pat pozicijo, morajo biti na razpolago ustavna sredstva za njeno razrešitev. Če pride do dalj časa trajajoče krize vlade, ki se kaže v tem, da vlada ni sposobna opravljati svojih temeljnih nalog ali do ohromitve parlamenta zaradi obstrukcije ali nesposobnosti parlamentarnih strank, da razrešujejo konflikte v parlamentarni proceduri v razumnem času ali če pride do nasprotja med parlamentom in na referendumu izraženo voljo ljudstva, ki se ga ne da razrešiti v obstoječem parlamentu in v drugih kriznih primerih, je treba omogočiti razrešitev situacije z razpustom parlamenta in volitvami novega.

Po avstrijski ustavi lahko zvezni predsednik na predlog vlade razpusti Nationalrat. Nationalrat pa se lahko tudi sam razpusti. Slednje se je zgodilo v drugi republiki do konca leta 1986 desetkrat. Zaradi istega razloga sme zvezni predsednik razpustiti Nationarat samo enkrat (29. čl. B-VG).

Po italijanski ustavi sme predsednik republike razpustiti obe zbornici parlamenta ali pa samo eno, potem ko je slišal mnenje njunih predsednikov. Te pravice pa ne sme izvajati v zadnjih šestih mesecih svojega mandata (88. čl.).

Po češki ustavi lahko poslansko zbornico razpusti predsednik republike, če:

- poslanska zbornica ne izglasuje zaupnice novoimenovani vladi, katere predsednik je bil imenovan od predsednika republike na predlog predsednika poslanske zbornice; v prvem krogu predlaga predsednika vlade predsednik republike in na predlog predsednika vlade imenuje ministre, in če ta vlada ne dobi zaupnice v poslanski zbornici, se postopek ponovi in če v drugem krogu imenovana vlada ne dobi zaupnice, imenuje v tretjem krogu predsednik republike predsednika vlade na predlog predsednika poslanske zbornice in če še v tem krogu ne dobi vlada zaupnice, lahko predsednik republike razpusti poslansko zbornico;

- če poslanska zbornica ne konča v treh mesecih obravnave od vlade sponzoriranega predloga zakona, če je vlada s tem povezala vprašanje zaupnice;

- če je zasedanje poslanske zbornice prekinjeno za daljše obdobje kot je dopustno (ne dalj kot 120 dni v enem letu);

- če poslanska zbornica ne dosega kvoruma več kot tri mesece, čeprav zasedanje ni bilo prekinjeno in čeprav so bile seje ponovno sklicevane v tem obdobju.

Poslanska zbornica pa ne more biti razpuščena v času treh mesecev pred prenehanjem mandata, to je štirih let (člen 35, 68, 44, 34 in 16).

Menim, da sedaj veljavne določbe slovenske ustave o razpustu državnega zbora ne urejajo na zadovoljiv način možnosti, da se razreši situacija v primeru nesposobnosti vlade za opravljanje nalog, ki so vitalnega pomena za državo ali nesposobnosti državnega zbora za opravljanje nalog, ki so ključnega pomena za državo in ko ni mogoče tega stanja razrešiti s preoblikovanjem vlade. Že prikazani primerjalno pravni pregled kaže na široke možnosti konkretne ureditve tega problema. Iz narave stvari izhaja, da eventualna ustavna določba, ki bi pooblaščala državni zbor, da se sam razpusti, ne bi zadoščala, če bi bilo treba razreševati pat pozicijo, ohromelost, nesposobnost za delovanje samega državnega zbora. Analogno iz enakega razloga ne bi zadoščalo samo ustavno pooblastilo vladi, da predlaga predsedniku republike razpust državnega zbora. Nagibam se k temu, da bi predsednik republike imel pravico, ne obveznost, da razpusti državni zbor potem, ko sliši mnenje predsednika državnega zbora, državnega sveta in predsednika vlade. Pri tem ostaja odprto ali bi kazalo v ustavi navesti vsaj primeroma ali pa taksativno situacije, ko je mogoče razpustiti državni zbor, podobno kot je to urejeno v češki ustavi. V poštev bi lahko prišle tudi časovne omejitve za obdobje pred potekom redne mandatne dobe državnega zbora in funkcijske dobe predsednika republike.

V zvezi s funkcijo predsednika republike kot vrhovnega poveljnika obrambnih sil je odprto vprašanje sveta za obrambo kot posvetovalnega telesa pri predsedniku republike. Po ustavi je predsednik republike vrhovni poveljnik obrambnih sil, kar pomeni, da poveljuje oboroženim silam. Pri tem puščam ob strani ne dovolj precizen in zato problematičen termin "obrambne sile". Funkcija vrhovnega poveljnika v miru in vojni ter pristojnosti predsednika republike, ki jih ima, kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, po mojem mnenju zahtevajo, da se z ustavo predvidi vrhovni svet za obrambo, ki mu predseduje predsednik republike in ki je ustanovljen v skladu z zakonom. Svet bi sestavljali npr. po položaju predsednik vlade, predsednik državnega zbora, ministri za zunanje zadeve, za obrambo, za notranje zadeve, za finance in drugi funkcionarji, ki bi jih določil zakon, v neposredni vojni nevarnosti in med vojno pa tudi predstavniki vseh političnih strank, zastopanih v državnem zboru..

Pri tem se odpira širše vprašanje koordinacije na področju zunanje politike, obrambe in nacionalne varnosti kot celote. Po Zakonu o vladi je sicer predviden svet za nacionalno varnost kot posvetovalni in usklajevalni organ vlade za področje obrambe, varnostnega sistema, sistema zaščite in reševanja ter za "druga vprašanja nacionalne varnosti" (25 a čl. ZVRS). Svet še ni bil oblikovan in ni pričel z delom. Po Zakonu o obrambi je predviden državni operativni štab obrambe za operativno usklajevanje vojaške in civilne obrambe, varnostnih nalog, izvajanje zaščite in reševanja ter za izvajanje obrambe v skladu z usmeritvami državnega zbora v vojni (84. čl., Ur. l. RS, št. 82/94). Vlada je ta štab imenovala. Menim, da tako prvo kot drugo telo ne moreta nadomestiti vloge, ki jo mora opraviti posvetovalno telo predsednika republike pri opravljanju njegovih funkcij, pristojnosti, pooblastil in zagotavljanju odgovornosti. Svet za obrambo pri predsedniku republike bi po naravi stvari glede na področje njegove dejavnosti, to je obrambo in odgovornosti tako predsednika republike kot vlade in državnega zbora, vseh v okviru njihovih z ustavo določenih pristojnosti, pomenil ne samo svetovanje in koordinacijo, ampak tudi močan in primerno uravnotežen nadzor pri izvajanju pristojnosti predsednika republike in vlade na tako pomembnem in občutljivem področju, kot sta obramba in nacionalna varnost. Odgovornost vlade velja pri tem posebej poudariti zato, ker je kot organ z izvršilnimi pooblastili neposredno odgovorna za opravljanje izvršilne funkcije in še posebej zato, ker po ustavi predsednik republike odloča o razglasitvi izrednega ali vojnega stanja, nujnih ukrepih in njihovi odpravi, kadar se državni zbor ne more sestati, na predlog vlade (92. in 108. čl. U). Z ustanovitvijo sveta za obrambo bi po mojem mnenju pridobili močan instrument okrepitve civilnega nadzora nad vojsko. (Obširneje o tem glej M. R., Odnos med Predsednikom Republike Slovenije in vlado v Zborniku, Demokracija - vladanje in uprava v Sloveniji, Slovensko politološko društvo, Ljubljana, 1997, str. 48 in nasl.).

Ustavna določba o izvolitvi sodnikov zasluži kritično presojo. Če pri sodnikih ustavnega sodišča ni dvoma o tem, da morajo biti izvoljeni v parlamentu, se je pa po mojem mnenju pokazala za vprašljivo ustavna ureditev, da sodnike drugih sodišč voli državni zbor. Po ustavi namreč druge sodnike, torej vse, razen sodnikov ustavnega sodišča, ki ima tudi v ustavi poseben položaj, voli državni zbor na predlog sodnega sveta (130. čl. U). Način izvolitve sodnikov ustavnega sodišča puščam v tej razpravi ob strani (prim. M. R., Predsednik republike v procesu političnega odločanja, 2. strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Rogaška Slatina, 26. in 27. november 1996, Izobraževanje in usposabljanje v javni upravi, 3/1996, Inštitut za javno upravo, str. 87 in nasl.). Odločitve v državnem zboru so po naravi stvari nujno politične in to velja tudi za volitve in imenovanja nasploh in s tem tudi za volitve sodnikov. Ne gre se torej čuditi, če pri volitvah kakega sodnika pridejo do izraza politični kriteriji, ampak se je treba vprašati, ali je v skladu s položajem sodstva in zlasti z zahtevo po neodvisnosti sodnikov, da sodnike, razen sodnikov ustavnega sodišča, voli državni zbor.

Primerjava z nemško ureditvijo pokaže, da imajo po nemški ustavi za postavitev sodnikov posebno telo (95. čl. GG) in da po izvedenem postopku imenuje zvezne sodnike zvezni predsednik, tako kot tudi zvezne uradnike, oficirje in podoficirje, seveda vedno na predlog pristojnega ministra (60. čl.). Po avstrijski ustavi imenuje zvezni predsednik zvezne uradnike, oficirje in sodnike (65.., 86. čl.). Po nemški in avstrijski ustavi lahko predsednik pooblastilo za imenovanje prenese na pristojnega ministra. Po italijanski ustavi odloča o imenovanju sodnikov višji sodni svet, ki mu predseduje predsednik republike (104. in 105. čl.). Po češki ustavi imenuje sodnike predsednik republike (63. čl.).

Neodvisnost sodnikov je potrebno zagotoviti že z načinom njihovega imenovanja. Zaradi zagotovitve neodvisnosti sodnikov, to je njihove vezanosti pri opravljanju sodniške funkcije izključno na ustavo in zakon, je potrebno v kar največji meri izključiti politične kriterije za njihovo imenovanje in napredovanje. V nekaterih primerljivih ustavnih ureditvah je parlament pri imenovanju sodnikov vsaj posredno udeležen. Določena, vendar ne odločilna vloga parlamenta je smiselna zaradi zagotavljanja demokratičnosti in nadzora javnosti.

Tako pri imenovanjih sodnikov kot tudi državnih uradnikov, oficirjev in podoficirjev ter pri izvajanju drugih pristojnosti predsednika republike se odpira vprašanje uvedbe instituta protipodpisa. Po nemški ustavi morajo imeti vse odredbe in ukrepi zveznega predsednika za njihovo veljavnost protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra. To ne velja za imenovanje in razrešitev samega zveznega kanclerja, za razpust Bundestaga, v primeru izvolitve zveznega kanclerja z manjšino poslancev in za zahtevo zveznega predsednika, naj zvezni kancler ali minister opravljata posle do imenovanja naslednika (58. čl. GG).

Po italijanski ustavi noben ukrep predsednika republike ni veljaven, če ga ne sopodpišejo ministri predlagatelji, ki prevzamejo odgovornost. Akte, ki imajo zakonsko veljavo, in tudi druge, za katere je to določeno z zakonom, mora sopodpisati tudi predsednik ministrskega sveta (89. čl.). Po avstrijski ustavi so vsi akti zveznega predsednika, kolikor ni z ustavo drugače določeno, izdani na predlog zvezne vlade ali od nje pooblaščenega zveznega ministra. Vsi akti zveznega predsednika potrebujejo, kolikor z ustavo ni drugače določeno, za njihovo veljavo protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra (67. čl.). V češki ustavi so navedene odločitve predsednika republike, za katerih veljavo je potreben sopodpis predsednika vlade ali drugega od njega pooblaščenega člana vlade (63. čl.).

Z institutom protipodpisa naj bi bilo zagotovljeno enotno vodenje države. S tem je omogočeno, da za vse akte šefa države, ki potrebujejo protipodpis predsednika vlade ali ministra, prevzame odgovornost sopodpisnik.

Institut sopodpisov omogoča tudi temu ustrezno opredelitev odgovornosti šefa države. V slovenski ustavi imuniteta za predsednika republike ni predvidena. Tudi glede tega se slovenska ustava razlikuje od primerljivih ustavnih ureditev. Glede odgovornosti predsednika republike slovenska ustava določa, da če predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije krši ustavo ali huje krši zakon, ga državni zbor lahko obtoži pred ustavnim sodiščem. Po ustavi zadošča za sprejem take odločitve navadna večina, to je navzočnost večine poslancev in večina opredeljenih glasov navzočih poslancev (86. čl. U). Pač pa Zakon o ustavnem sodišču določa, da državni zbor odloča o obtožbi zoper predsednika republike z večino glasov vseh poslancev (63. čl. Zakona o ustavnem sodišču, Ur. l. RS, št. 15/94). Če ustavno sodišče ugotovi kršitev ustave ali hujšo kršitev zakona, z odločbo ugotovi utemeljenost obtožbe, lahko pa odloči tudi, da predsedniku republike preneha funkcija. Če je zoper predsednika republike uveden kazenski postopek, lahko ustavno sodišče počaka s svojo odločitvijo do odločitve v kazenskem postopku (109. čl. U in 65. čl. Zakona o ustavnem sodišču).

Po nemški ustavi uživa zvezni predsednik imuniteto in o njegovi kazensko-pravni odgovornosti odloča Bundestag (4. odst. 60. čl., 2. - 4. odst. 46. čl. GG). Po nemški ustavi lahko Bundestag ali Bundesrat obtoži zveznega predsednika zaradi naklepne kršitve ustave ali zveznega zakona pred zveznim ustavnim sodiščem. Za sklep o vložitvi obtožbe je potrebna večina dveh tretjin članov Bundestaga ali dveh tretjin glasov Bundesrata. Če ustavno sodišče ugotovi, da je kriv, sme zveznemu predsedniku odvzeti funkcijo (čl. 61 GG). Obtožbo pa je možno vložiti samo v času treh mesecev, odkar je postalo upravičencu za obtožbo znano dejansko stanje, ki je podlaga za obtožbo (§ 50 Zakona o zveznem ustavnem sodišču).

Po avstrijski ustavi uživa zvezni predsednik imuniteto. O odvzemu imunitete odloča zvezna skupščina (Bundesversammlung). Pogoj za sklic te skupščine je, da se s tem strinja Nationalrat (63. čl.). Bundesversammlung sestavljata oba domova avstrijskega parlamenta (Nationalrat in Bundesrat). Avstrijskega zveznega predsednika lahko obtoži zaradi kršitve ustave pred ustavnim sodiščem zvezna skupščina (Bundesversammlung). Ob navzočnosti več kot polovice članov vsakega od obeh predstavniških teles je potrebna za odločitev o obtožbi dvetretjinska večina oddanih glasov (2. odst. 142. čl. in 3. odst. 68. čl.). Posebnost avstrijske ureditve je, da je lahko zvezni predsednik odstavljen z ljudskim glasovanjem - referendumom. Ljudsko glasovanje - referendum se izvede, če tako sklene zvezna skupščina, ki jo v ta namen skliče zvezni kancler (predsednik vlade) na zahtevo Nationalrata. Za sklep Nationalrata je potrebna navzočnost najmanj polovice članov in večina dvetretjini oddanih glasov. Na podlagi takega sklepa je zveznemu predsedniku preprečeno opravljanje funkcije. Uporabljati se začnejo določbe o nadomeščanju. Če je na ljudskem glasovanju odstavitev odklonjena, velja to kot nova izvolitev in ima za posledico razpust Nationalrata. Vendar tudi v tem primeru celotno funkcijsko obdobje zveznega predsednika ne sme trajati več kot 12 let. Eno funkcijsko obdobje traja namreč 6 let. Sicer je dopustna še ena ponovna izvolitev za neposredno sledeče funkcijsko obdobje (5. in 6. odst. 60. čl.).

Po italijanski ustavi predsednik republike ni odgovoren za dejanja, ki jih opravi med izpolnjevanjem svojih funkcij, razen za veleizdajo ali za atentat na ustavo. V takih primerih ga postavi pod obtožbo parlament na skupnem zasedanju z absolutno večino svojih članov (čl. 90).

Po češki ustavi predsednik republike ne sme biti pridržan, ne more biti kazensko odgovoren ali preganjan za kaznivo dejanje ali administrativni prekršek. Predsednik republike je lahko preganjan za veleizdajo pred ustavnim sodiščem na podlagi obtožbe, ki jo vloži senat. Kazen je lahko odvzem predsedniške funkcije in pravice, da je izvoljen ponovno na to funkcijo. Sicer pa je kazenski pregon za kazniva dejanja storjena med opravljanjem predsedniške funkcije trajno izključen (čl. 65).

Iz primerjalnega pregleda sledi, da ni nobenega načelnega razloga za opustitev določbe o imuniteti predsednika republike v slovenski ustavi. Tako tudi imuniteta sodi med tista vprašanja, ki bi jih bilo treba ponovno pretehtati, če in ko bi se lotili sprememb veljavne ustave. Ob tej priliki bi kazalo razmisliti tudi o tem ali ne bi določbe o kvalificirani večini za sprejem obtožbe zoper predsednika republike vnesli že v ustavo, da bi bila torej ustavna in ne zakonska kategorija. Vprašanje je tudi ali je sedaj določena kvalificirana večina glasov vseh poslancev zadostna ali pa bi bila ustreznejša dvetretjinska večina bodisi vseh poslancev bodisi oddanih glasov.

Nadaljnje vprašanje se odpira v zvezi s parlamentarno preiskavo. Ureditev v slovenski ustavi, da državni zbor mora odrediti preiskavo na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora, je takoimenovana manjšinska preiskava. Od držav Evropske unije ima, kolikor je meni znano, tako ureditev samo še Zvezna Republika Nemčija. V Nemčiji ima Bundestag pravico, na zahtevo četrtine njegovih članov pa obveznost, ustanoviti preiskovalni odbor (44. čl. GG). Slovenska in nemška ustavna ureditev torej pozna poleg parlamentarne preiskave uvedene z večinsko odločitvijo še parlamentarno preiskavo uvedeno na zahtevo kvalificirane manjšine.

Spričo ustavne obveznosti, da se parlamentarna preiskava uvede na zahtevo kvalificirane manjšine in ko torej parlamentarna večina nima pravice zavrniti take zahteve iz razloga, ker se z njo politično ne strinja, nastaja vprašanje ali jo lahko večina zavrne zaradi tega, ker je po njenem mnenju zahteva v nasprotju z ustavo.

Subjekt odločitve o uvedbi parlamentarne preiskave je po ustavi vedno državni zbor (93. čl.). Tudi, ko je državni zbor dolžan odrediti preiskavo na zahtevo kvalificirane manjšine poslancev, je to po ustavi odločitev državnega zbora in on nosi za njo odgovornost in ne odločitev kvalificirane manjšine poslancev. Poslovnik o parlamentarni preiskavi določa, da o zahtevi za njeno uvedbo državni zbor ne glasuje (2. odst. 4. čl., Ur. l. RS, št. 63/93, v nadaljevanju PoPPre). Poslovnik razlikuje med predlogom za uvedbo parlamentarne preiskave, to je tisti, ki jo lahko predlaga vsak poslanec in med zahtevo tretjine poslancev ali državnega sveta, ko državni zbor mora odrediti parlamentarno preiskavo (1. čl. PoPPre). Po poslovniku torej državni zbor odredi parlamentarno preiskavo na zahtevo kvalificirane manjšine (ali državnega sveta), ne da bi o njej moral ali smel glasovati. Poslovnik določa, da v aktu, s katerim državni zbor odredi parlamentarno preiskavo na zahtevo, v celoti povzame vsebino zahtevka za odreditev parlamentarne preiskave iz zahteve (2. odst. 4. čl. PoPPre). Poslovnik torej ne ureja situacije, ko bi parlamentarna večina presodila, da je zahteva za uvedbo parlamentarne preiskave v nasprotju z ustavo. Pač pa poslovnik predvideva situacijo, da če v preiskovalni komisiji, torej že v teku parlamentarne preiskave, nastane dvom o vsebini predmeta parlamentarne preiskave, mora preiskovalna komisija na zahtevo najmanj dveh tretjin navzočih članov zahtevati odločitev državnega zbora. Odločitev državnega zbora pa je sprejeta, če ji ne nasprotuje najmanj tretjina poslancev (2. odst. 9. čl. PoPPre).

Primerjava z nemško pravno ureditvijo glede tega vprašanja pokaže, da ima parlamentarna večina možnost odkloniti zahtevo po uvedbi parlamentarne preiskave, če bi bila ta po njenem mnenju v nasprotju z ustavo, kvalificirana manjšina pa ima na razpolago možnost takoimenovane organske tožbe pri zveznem ustavnem sodišču (št. 1, 1. odst. 93. čl. nemške ustave in št. 5, § 13 nemškega Zakona o zveznem ustavnem sodišču).

Ob veljavni poslovniški ureditvi parlamentarne preiskave v Sloveniji se vsekakor postavlja vprašanje, ali ne bi kazalo s poslovnikom izrecno urediti situacijo, če nastane dvom o dopustnosti uvedbe parlamentarne preiskave z vidika ustave in predvideti udeležbo parlamentarnega delovnega telesa pristojnega za pravna vprašanja in delovnega telesa za poslovnik ter v Zakonu o ustavnem sodišču izrecno predvideti njegovo pristojnost v primeru odklonitve zahteve kvalificirane manjšine zaradi protiustavnosti zahteve. Tega vprašanja pa ne bi kazalo izpustiti tudi iz evidence ob eventualnih spremembah ustave.

Menim, da je potrebno v ustavo vgraditi določbo, da v primeru, če državni zbor zavrne zahtevo tretjine poslancev državnega zbora ali zahtevo državnega sveta za uvedbo preiskave, ker meni, da je zahteva v nasprotju z ustavo, odloči o tem na zahtevo predlagateljev ustavno sodišče.

Če bi bila določba o parlamentarni preiskavi predmet spremembe ustave, bi lahko ob tej priliki razmislili tudi o tem, da bi imel odbor državnega zbora za obrambo že na podlagi same ustave pravice preiskovalnega odbora oziroma komisije. Po nemški ustavi ima odbor za obrambo Bundestaga pravice preiskovalnega odbora. Na zahtevo četrtine njegovih članov je zavezan, da opravi preiskavo določene zadeve (o uvedbi preiskave na področju obrambe Bundestagu ni treba posebej odločati, ker je za to že po sami ustavi pooblaščen njegov odbor za obrambo - čl. 45a GG). (Obširneje o parlamentarni preiskavi v M. R., Uveljavljanje odgovornosti predsednika republike, Zbornik Instituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Brdo pri Kranju, str. 273 in nasl.).

Naslednje vprašanje je uskladitev ustavne določbe o izjemni omejitvi posamezne pravice in temeljne svoboščine po 108. členu ustave z določbo 16. člena ustave o začasni razveljavitvi in omejitvi pravic. Kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, lahko predsednik republike na predlog vlade izdaja uredbe z zakonsko močjo (108. čl.). Z uredbo z zakonsko močjo se lahko izjemoma omejijo posamezne pravice in temeljne svoboščine. Vsebina in način omejitve sta urejena v posebni ustavni določbi (16. čl.). 16. člen ustave, ki po vsebini ureja to vprašanje, v primerjavi s 108. členom ustave, ki določa samo kompoetenco predsednika republike, ki je itak nadomestna (če se državni zbor ne more sestati), pa ne govori le o omejitvi posameznih pravic in temeljnih svoboščin, ampak tudi alternativno in na prvem mestu o možnosti njihove začasne razveljavitve. Po tej določbi je z ustavo določene človekove pravice in svoboščine izjemoma dopustno začasno razveljaviti in omejiti v vojnem in izrednem stanju. Razveljaviti ali omejiti pa se smejo le za čas trajanja vojnega ali izrednega stanja, vendar v obsegu, ki ga tako stanje zahteva, in tako da sprejeti ukrepi ne povzročajo neenakopravnosti, ki bi temeljila le na rasi, narodni pripadnosti, spolu, jeziku, veri, političnem ali drugem prepričanju, gmotnem stanju, rojstvu, izobrazbi, družbenem položaju ali kateri koli drugi osebni okoliščini. Navedena določba torej v primerjavi s 108. členom tudi ne govori o posameznih pravicah in temeljnih svoboščinah. Pač pa nadaljnja določba 16. člena tudi v vojnem in izrednem stanju izključuje možnost začasnega razveljavljanja ali omejevanja izrecno navedenih naslednjih pravic:nedotakljivost človekovega življenja (17. člen), prepoved mučenja (18. člen), varstvo človekove osebnosti in dostojanstva (21. člen), domneva nedolžnosti (27. člen), načelo zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen), pravna jamstva v kazenskem postopku (29. člen) in svoboda vesti (41. člen). Zdi se, da je razlika v formulaciji nadomestne pristojnosti predsednika republike, ki govori le o možnosti omejitve posamezne pravice in temeljne svoboščine, pri tem pa se sklicuje na vsebinsko ureditev v 16. členu, ki pa poleg možnosti začasne omejitve predvideva tudi možnost začasne razveljavitve, prej zadeva redakcijske pomanjkljivosti kot zavestne vsebinske odločitve ustavodajalca. Če bi se postavili na slednje stališče, potem bi lahko le državni zbor sprejel poleg omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin tudi njihovo razveljavitev, seveda vse ob pogojih 16. člena. Ker pa je itak po 92. členu ustave za razglasitev vojnega ali izrednega stanja, za nujne ukrepe in njihovo odpravo primarno pristojen državni zbor, če pa se ne more sestati, je za odločanje o vseh teh zadevah nadomestno pristojen predsednik republike, se zdi namen vsebinskega razlikovanja pri možnosti poseganja v sfero človekovih pravic in svoboščin med državnim zborom in predsednikom republike malo verjeten. Ne glede na to pa bi bila že v ustavi potrebna popolna jasnost glede možnosti poseganja v tako pomembno področje, kot je omejevanje in razveljavljanje človekovih pravic in svoboščin. Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah na primer vsebinsko gledano enako obravnava kakršnokoli omejitev ali odmik od temeljnih človekovih pravic (Ur. l. SFRJ, št. 7/71). Menim, da presoja ustavne podlage za poseganje v človekove pravice, pa čeprav gre samo za obseg pooblastila pri enem ali drugem subjektu, ne bi smela biti prepuščena taki ali drugačni, pa če še tako restriktivni interpretaciji.

Nadaljnje vprašanje je uskladitev ustavne določbe, da predsednik republike zakone razglaša najkasneje 8 dni po njihovem sprejemu (1. odst. 91. čl. U) z nadaljnjo ustavno določbo, da državni svet lahko v 7 dneh od sprejetja zakona in še pred njegovo razglasitvijo zahteva, da državni zbor o njem še enkrat odloča (2. odst. 91. čl. U). Upoštevaje pravico državnega sveta predsednik republike ne razglaša zakonov najkasneje 8 dni po njihovem sprejemu, ampak je osmi dan najprej in najkasneje, ko lahko in ko mora predsednik razglasiti zakon. Prej kot osmi dan lahko predsednik republike razglasi zakon samo, če je državni svet pred potekom sedemdnevnega roka sprejel stališče, da zakona ne bo obravnaval (ga ne bo uvrstil na dnevni red) ali ga je obravnaval, pa ni sprejel zahteve za ponovno odločanje državnega zbora. Prej kot osmi dan je mogoče zakon razglasiti tudi po ponovni odločitvi za sprejem zakona v državnem zboru. Vendar po mojem mnenju prikazane izjemne situacije ne opravičujejo sedaj veljavne ustavne določbe o razglasitvi zakonov najkasneje 8 dni po njihovem sprejemu, ki ima za posledico, da je zakon predložen predsedniku republike v razglasitev osmi dan po njegovem sprejemu v državnem zboru in ga mora še isti dan razglasiti.

Glede razglasitve zakonov v nemški literaturi navajajo, da ima zvezni predsednik nesporno formalno pravico preizkusa. Pod tem je razumeti, da zvezni predsednik preizkusi ali je določen zakon v zakonodajni pristojnosti zvezne države, ali je bila za sprejem zakona kvalificirana večina v Bundestagu in v Bundesratu in ali je bil tudi sprejet s tako večino in ali je bilo potrebno soglasje Bundesrata in je bilo soglasje tudi dano. Nemški predsednik je skratka zavezan, da presodi ali je zakon sprejel pristojni organ in na predpisan način. Pri tem velja upoštevati, da je zakon predložen predsedniku od predsednika vlade in pristojnega ministra s protipodpisano listino o razglasitvi zakona. Če zvezni predsednik odkloni podpis, obvesti s tem predsednika vlade z ustrezno utemeljitvijo in če se on s tem ne strinja, lahko sprožijo postopek pred ustavnim sodiščem, ki odloči o tem ali so pomisleki zveznega predsednika utemeljeni ali pa mora izdati listino o razglasitvi zakona. Pri tem je v nemški literaturi še razprava ali ima zvezni predsednik poleg formalne pravice do preizkusa tudi materialno pravico preizkusa (skladnost z ustavo). Po prevladujočem mnenju ima zvezni predsednik tudi to pravico (Franz Spath, Das Bundespräsidialamt, Droste Verlag Düsseldorf, 1990, str. 81 in nasl.). V tej razpravi se širše v to vprašanje ne spuščam. Mislim, da že navedeno zadosti utemeljeno postavlja pod vprašanj sedanjo ustavno določbo o osmem dnevu kot prvem in zadnjem dnevu za razglasitev zakona.

Z nekaterimi zakoni so dane predsedniku republike pristojnosti, ki niso izrecno navedene v ustavi. Predsednik republike je po Zakonu o varuhu človekovih pravic (Ur. l. RS, št. 71/93) pristojen za predlaganje varuha človekovih pravic, ki ga voli državni zbor. Zakon o računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 48/94) je določil pristojnost predsednika republike, da predlaga državnemu zboru imenovanje sodnikov računskega sodišča. Predsednik republike je po Zakonu o Banki Slovenije (Ur. l. RS, št. 1/91-I) pristojen, da predlaga državnemu zboru guvernerja Banke Slovenije ter člane Sveta banke. Po Zakonu o ustavnem sodišču se za predlaganje kandidatov iz Republike Slovenije za sodnika Evropskega sodišča za človekove pravice smiselno uporabljajo določbe o izvolitvi sodnikov ustavnega sodišča in na tej podlagi po izvedenem postopku predsednik republike predlaga državnemu zboru najmanj tri kandidate za sodnika Evropskega sodišča za človekove pravice.

Z ustavnega vidika se odpira vprašanje, da se te pristojnosti bodisi izrecno navedejo v ustavi bodisi dopolni ustavo z določbo, da opravlja predsednik republike tudi druge zadeve, ki niso določene s to ustavo, če zakon tako določa. Tako določbo ima na primer češka ustava (2. odst. 63. čl.).

Odprto je tudi vprašanje, ali ne bi kazalo v ustavo izrecno vnesti določbo o predsednikovem honorarju in sredstvih za delo njegovega urada. Italijanska ustava na primer določa, da sta predsednikov honorar in dotacija določena z zakonom (3. odst. 84. čl.).

Praksa kaže, da določba v prehodnih in končnih določbah Zakona o poslancih o primerni uporabi določb tega zakona o materialnih in drugih pogojih za delo poslancev ter o pravicah poslancev po prenehanju mandata in o pravici predsednika republike do plače v višini, ki se določi po tem zakonu za predsednika državnega zbora, ne ustreza (41. čl. Zakona o poslancih, Ur. l. RS, št. 48/92 in 44/94 - Odločba US). V isti določbi je tudi pooblastilo predsedniku republike, da določi organizacijo in delovanje svojih služb. Glede na praktične izkušnje bi kazalo vso to materijo urediti s posebnim zakonom, ni pa izključiti tudi možnosti, da se temeljne določbe o tem vnesejo v ustavo. (Obširneje v M. R., Predsednik Republike Slovenije in parlament, Politološki dnevi 1996, Portorož), Slovenski parlament - izkušnje in perspektive, Zbornik referatov, Slovensko politološko društvo, Ljubljana, str. 122 in nasl.).

Literatura:

Franc Grad in skupina avtorjev (1996): Državna ureditev Slovenije, 2. sprem. in dop. izdaja, ČZ Uradni list RS, Ljubljana 1996

Miha Ribarič (1995): Uveljavljanje odgovornosti predsednika republike, Zbornik Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Brdo pri Kranju

Miha Ribarič (1996): Predsednik Republike Slovenije in parlament, Politološki dnevi 1996, Portorož, Slovenski parlament - izkušnje in perspektive, Zbornik referatov, Slovensko politološko društvo, Ljubljana

Miha Ribarič (1996): Predsednik republike v procesu političnega odločanja, 2. strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Rogaška Slatina, 26. in 27. november 1996, Izobraževanje in usposabljanje v javni upravi 3/1996, Inštitut za javno upravo

Miha Ribarič (1997): Odnos med Predsednikom Republike Slovenije in vlado, Demokracija - vladanje in uprava v Sloveniji, Zbornik referatov, Politološki dnevi, Portorož, 6. in 7. junij 1997, Ljubljana, Slovensko politološko društvo

Franz Spath (1990): Das Bundespräsidialamt, Droste Verlag Düsseldorf.