PROF. DR. MIHA RIBARIČ: OB PREDLOGU ZA OMEJITEV PONOVNE IZVOLITVE PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Portorož, 10. junij 2002
Objavljeno: Zbornik Inštituta za javno upravo, Izobraževanje in usposabljanje v javni upravi 3/2002, VIII. Dnevi javnega prava, Portorož, 10.-12. junij 2002, str. 259 - 276
Prof. dr. Miha RIBARIČ
OB PREDLOGU ZA OMEJITEV PONOVNE IZVOLITVE PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Ljubljana, 28. marca 2002
Med predlogi za začetek postopka za spremembo ustave je tudi predlog skupine poslank in poslancev za spremembo 1. stavka 3. odstavka 103. člena. Stavek, katerega sprememba je predlagana se glasi: "Predsednik republike je izvoljen za dobo petih let, vendar največ dvakrat zaporedoma." S spremembo naj bi črtali besedo "zaporedoma". Z uveljavljeno spremembo bi se ta stavek glasil:
"Predsednik republike je izvoljen za dobo petih let, vendar največ dvakrat."
Predlagatelji v obrazložitvi svojega predloga navajajo:
"Sedanja ustavna ureditev dopušča možnost večkratne izvolitve za predsednika republike. Omejitev je podana le s tem, da je lahko nekdo izvoljen za predsednika republike "največ dvakrat zaporedoma". Beseda "zaporedoma" omogoča večkratno izvolitev kandidatov, ki ponovno kandidirajo za predsednika republike po preteku dveh mandatnih obdobij s presledkom (prekinitev mandata je lahko teoretično le en dan). V izogib zapletom in morebitnim zlorabam, ki ne bi bile skladne z uveljavljeno demokratično prakso pravnih držav, predlagamo črtanje besede "zaporedoma" oz. novo besedilo 103. člena."
Ob predlagani spremembi nameravam obravnavati troje vprašanj. Prvič, predlagano spremembo kot tako, drugič, kakšno težo ima obravnavana omejitev ponovne izvolitve predsednika republike v okviru celotne ustavne ureditve institucije predsednika republike in tretjič, koliko so spremembe ustave pri ureditvi institucije predsednika republike utemeljene, potrebne in nujne.
Glede pomena ustavne določbe o omejitvi ponovne izvolitve predsednika republike na "največ dvakrat zaporedoma" zastopam stališče, da ponovna izvolitev neposredno po preteku prejšnje, t.j. druge mandatne dobe ni dopustna. Iz tega sledi, da ni izključena in je torej dopustna ponovna izvolitev iste osebe za predsednika republike, če je v vmesnem času po izteku njegove zaporedne mandatne dobe opravljal funkcijo drug predsednik republike. Tako razumevanje navedene ustavne določbe sledi iz samega besedila, primerjave te določbe z določbo o prepovedi ponovne izvolitve za sodnike ustavnega sodišča in iz primerjalno-pravnega vpogleda v ureditev tega vprašanja.
V osnutku Ustave Republike Slovenije je bila glede tega naslednja določba: "Predsednik republike je izvoljen za dobo petih let (varianta: štirih let), vendar največ dvakrat zaporedoma." (1. st. 4. odst. 99. čl.)
V predlogu Ustave Republike Slovenije je odpadla varianta o mandatni dobi štirih let, nespremenjena pa je ostala določba: "Predsednik republike je izvoljen za dobo petih let, vendar največ dvakrat zaporedoma." (1. st. 3. odst. 103. čl.)
Glede mandata sodnikov ustavnega sodišča je osnutek ustave določal: "Ustavni sodniki ne morejo biti neposredno po izteku mandata ponovno izvoljeni." (153. čl.)
V predlogu ustave pa je glede tega prišlo do spremembe s tem, da je bila opuščena določba o prepovedi izvolitve "neposredno po izteku mandata" ampak je bila predlagana in sprejeta določba: "Ustavni sodniki ne morejo biti ponovno voljeni." (165. čl.)
Ustavodajalec je torej pri predsedniku republike ohranil omejitev izvolitve na največ dvakrat zaporedoma, pri ustavnih sodnikih pa je uvedel popolno prepoved ponovnega mandata. Ustavodajalec je torej nedvoumno razlikoval med ureditvijo ponovne izvolitve za predsednika republike, ki ni dopustna neposredno po izteku drugega mandatnega obdobja, ki je sledilo neposredno prvemu mandatnemu obdobju iste osebe in ureditvijo ponovne izvolitve ustavnih sodnikov, ki so po ustavni določbi izvoljeni za dobo devetih let in po ustavni dikciji "ne morejo biti ponovno voljeni". Za ustavne sodnike bi torej veljalo, da po prvi izvolitvi ne glede na čas opravljanja funkcije ne morejo biti ponovno voljeni.
Če je mogoče in potrebno obravnavano formulacijo v slovenski ustavi razumeti le tako, da ustava dopušča ponovno izvolitev, ki neposredno sledi prejšnjemu mandatu le enkrat, pa iz tega ne sledi, da je ta formulacija najbolj posrečena. Boljše bi bilo na primer prevzeti kar določbo nemške ustave o tem vprašanju. Ta določba se glasi: "Das Amt des Bundespräsidenten dauert fünf Jahre. Anschießende Wiederwahl ist nur einmal zulässig." (2. odst. 54. čl.) Takoj sledeča ponovna izvolitev je torej samo enkrat dopustna. Kasnejša ponovna izvolitev pa ni izključena, če je v vmesnem času opravljal funkcijo vsaj en predsednik.
Podobno določa avstrijska ustava, da je ponovna izvolitev za neposredno sledeče funkcijsko obdobje samo enkrat dopustna. Določba o funkcijski dobi in ponovni izvolitvi se glasi: "Das Amt des Bundespräsidenten dauert sechs Jahre. Eine Wiederwahl für die unmittelbar folgende Funktions-periode ist nur einmal zulässig."
V Združenih državah Amerike so uvedli prepoved izvolitve na funkcijo predsednika več kot dvakrat šele leta 1951 (sprejeto v kongresu 1947, ratificirano 1951). Amandma (22. čl.)se glasi:
"Section 1. No person shall be elected to the office of the President more than twice, and no person who has held the office of President, or acted as President, for more than two years of a term to which some other person was elected President shall be elected to the office of the President more than once.
But this article shall not apply to any person holding the office of President when this article was proposed by the Congress, and shall not prevent any person who may be holding the office of President, or acting as President, during the term within which thic article becomes operative from holding the office of President or acting as President during the remainder of such term.
Section 2. This article shall be inoperative unless it shall have been ratified as an amendment to the Constituion by the legislatures of three fourths of the several States within seven years from the date of its submission to the States by the Congress."
Primeroma navajam določbe še nekaterih drugih ustav, ki dopuščajo ponovno izvolitev, ki neposredno sledi funkcijski dobi iste osebe samo enkrat. Poleg že navedenih ustav Nemčije in Avstrije imajo tako določbo še ustave Argentine, Češke, Izraela, Portugalske, Rusije, Slovaške in Ukrajine.
Ustava Argentine določa, da je lahko predsednik (in podpredsednik) ponovno izvoljen za eno sledeče obdobje. V primeru ponovne izvolitve je lahko ponovno izvoljen na to funkcijo šele, ko je poteklo eno funkcijsko obdobje. Določba se glasi: "The President and Vice President have terms of office of four years; they may be re-elected or succeed themselves, reciprocally /reciprocamente/, for a single consecutive term. If they have been re-elected or have, reciprocally, succeeded themselves, they may not be elected for either of these offices except after one term of office has lapsed." (90. čl.)
Češka ustava določa, da ne more biti noben izvoljen več kot za dve sledeči obdobji: "No one can be elected for more than two consecutive terms."
Po izraelski ustavi oseba, ki je opravljala funkcijo predsednika države dve zaporedni obdobji, ne more biti kandidat na volitvah za neposredno sledeče obdobje: "A person who has held office as President of the State for two successive periods shall not be a candidate in the election for the period immediately following." (18 L.S.I. 111/4)
Ustava Portugalske določa, da ne sme biti nihče ponovno izvoljen v tretje sledeče funkcijsko obdobje ali v času petih let, ki takoj sledijo koncu drugega sledečega funkcijskega obdobja. V primeru odstopa predsednika republike, ne sme kandidirati na takoj sledečih volitvah niti na tistih v obdobju petih let, ki neposredno sledijo njegovemu odstopu. Določba se glasi: "No one shall be re-elected for a third consecutive term of office or during the five years immediately following the end of the second consecutive term of office.
Should the President of the Republic resign his office, he shall not stand as a candidate in the election immediately following nor in those held in the five year period immediately subsequent to his resignation." (126. čl.)
Ustava Rusije določa, da ne sme nobena oseba opravljati funkcije predsednika Ruske federacije več kot dve obdobji, ki si sledita. Določba se glasi: "No one person shall hold the office of President of the Russian Federation for more than two terms in succession." (3. odst. 81. čl.)
Po ustavi Slovaške je lahko ista oseba izvoljena za predsednika največ v dveh sledečih si obdobjih. Določba se glasi: "Tá istá osoba môže byt' zvolená za prezidenta najviac v dvoch po sebe nasledujucich obdobiach." (2. odst. 103. čl.)
Po ustavi Ukrajine ista oseba ne sme biti predsednik več kot dve sledeči si obdobji. Določba se glasi: "One and the same person shall not be the President of Ukraine for more than two consecutive terms." (3. odst. 103. čl.)
Omejitev na največ dva mandata, ne glede na zaporednost, imajo poleg že navedene ameriške ustave še ustave Bolgarije, Hrvaške, Irske, Madžarske, Makedonije, Poljske in Romunije.
Ustava Bolgarije določa, da je predsednik (in podpredsednik) lahko samo enkrat ponovno izvoljen na isto funkcijo: "The President and the Vice President shall be eligible for only one re-eleciton to the same office." (1. odst. 95. čl.)
Hrvaška ustava določa, da ne more biti nihče predsednik republike več kot dvakrat: "Predsjednikom Republike nitko ne može biti više od dva puta." (2. odst. 95. čl.)
Ustava Irske določa, da je oseba, ki opravlja ali je opravljala funkcijo predsednika lahko voljena ponovno za to funkcijo "enkrat in samo enkrat": "A person who holds, or who has held, office as President, shall be eligible for re-election to that office once, but only once." (3.2, 12. čl.)
Po madžarski ustavi ne sme biti predsednik republike ponovno izvoljen na to funkcijo več kot enkrat. Določba se glasi: "The President of the Republic may be re-elected to such office no more than once." (3. odst. 29 A čl.)
Ustava Makedonije določa, da je oseba lahko izvoljena za predsednika republike največ dvakrat: "A person may be elected President of the Republic of Macedonia two times at most." (2. odst. 80. čl.)
Poljska ustava določa, da je predsednik republike izvoljen za dobo petih let in je lahko ponovno izvoljen samo še za eno dobo: "The President of the Republic shall be elected for a 5-year term of office and may be re-elected only for one more term." (2. odst. 127. čl.)
Po romunski ustavi ne sme nihče opravljati funkcije predsednika Romunije več kot največ dve obdobji, ki sta lahko tudi zaporedni: "No one may hold the office of President of Romania but two terms at the most, that can also be consecutive." (4. odst. 81. čl.)
Omejitev na samo en mandat ima ustava Paragvaja.
Ustava Paragvaja prepoveduje ponovno izvolitev predsednika (in podpredsednika) republike. Določba se glasi: "The president and vice president of the Republic wil be in office for the unpostponable term of five year, which will be computed from 15 August following the presidential election. They can in no way be reelected. The vice president is eligible to become president in the next term if he has resigned from office six months prior to the general election. Those who have held the office of president for more than 12 months are ineligible to run for vice president of the Republic." (229. čl.)
Primerjalni pregled kaže na različne ureditve vprašanja, kolikokrat je lahko izvoljen predsednik republike in tudi različne formulacije vsebinsko enako urejenega vprašanja.
K različnim ureditvam sodijo seveda tudi tiste ustave, ki nimajo določb o reelekciji in jo torej dopuščajo kot na primer v Franciji in Italiji.
Različne ureditve možnosti več kot ene izvolitve za šefa države v razponu od največ dvakrat, največ dvakrat zaporedoma do brez omejitve možnosti ponovne izvolitve pa ponujajo tudi misel, da iz različne ureditve tega vprašanja še ni mogoče neposredno sklepati na stopnjo demokratičnosti v določeni državi. Če izhajamo iz splošno sprejetih demokratičnih standardov, potem je seveda ključno vprašanje, kako se ustavno določena ureditev in zlasti deklarirane pravice in svoboščine v praksi uresničujejo.
Če je besedilo predlagane spremembe za omejitev izvolitve predsednika republike na največ dvakrat samo po sebi razumljivo, lahko za obrazložitev ugotovim, da je zelo skromna. Predlagatelj ugotavlja, da beseda "zaporedoma" omogoča večkratno izvolitev kandidatov, ki ponovno kandidirajo za predsednika republike po preteku dveh mandatnih obdobij s presledkom, pri čemer je prekinitev mandata lahko teoretično le en dan. Smoter predlagane spremembe pa je utemeljen z navedbo, da je sprememba predlagana "v izogib zapletom in morebitnim zlorabam, ki ne bi bile skladne z uveljavljeno demokratično prakso pravnih držav". Iz te navedbe ni jasno ali želi predlagatelj s predlagano spremembo preprečiti ponovno izvolitev kandidata, ki je že opravljal funkcijo dve mandatni obdobji, v času, ko po dveh zaporednih mandatih iste osebe novoizvoljena druga oseba predčasno izgubi mandat ali pa želi predlagatelj preprečiti normativno možnost, da bi bil po preteku dveh polnih mandatnih obdobij, ne glede na zaporednost, kdo lahko še tretjič izvoljen za predsednika republike. Če bi želel predlagatelj izključiti možnost ponovne izvolitve iste osebe po dveh zaporednih mandatih preden je v celoti poteklo obdobje naslednjega mandata, je to mogoče uveljaviti z ustrezno formulacijo. Če pa je namen predlagatelja izključiti možnost tretje izvolitve za predsednika republike, potem ta možnost nima nobene pravne povezave z vprašanjem, koliko časa ali koliko mandatnih obdobij je poteklo po poteku drugega mandata in tudi ne glede na zaporednost ali nezaporednost dveh mandatov iste osebe. Vsekakor bi bilo koristno in bi olajšalo razpravo o predlogu za omejitev izvolitve predsednika republike na največ dvakrat, če bi bili navedeni in utemeljeni razlogi za ta predlog.
Če bi se pokazalo, da obstajajo razlogi za še večjo omejitev ponovne izvolitve kot je po veljavni ustavi, ki onemogoča tretjo izvolitev zapored, ne pa tretje izvolitve kadarkoli, potem bi po mojem mnenju kazalo tako predlagano spremembo presojati še z vidika ali je poleg od vlade že predlaganih sprememb (imenovanje ministrov, imenovanje sodnikov in opustitev predlaganja 5 članov sodnega sveta) to edina zadeva, ki jo je treba podvreči ustavni reviziji pri instituciji predsednika republike. Presoditi bi bilo treba ali so še druga vprašanja pri instituciji predsednika republike, ki bi jih kazalo na novo ali drugače urediti kot so sedaj urejena ali ne urejena v veljavni ustavi. Zdi se mi, da kaže katerokoli predlagano spremembo ustave presojati in tehtati ne samó samo po sebi ampak v sklopu ožje ali širše ureditve, katere sestavni del je in pa seveda v okviru ustave kot celote, če hočemo zagotoviti potrebno konsistentnost posamezne ureditve in ustave kot celote. Ob konkretnem predlogu za omejitev ponovne izvolitve predsednika republike torej menim, da kaže najprej zagotoviti solidno argumentacijo za predlog kot tak, poleg tega povezati obravnavo tega predloga z drugimi že danimi predlogi za spremembo ustave v povezavi z ureditvijo položaja in pristojnosti predsednika republike, obravnavati ugotovitve stroke o ureditvi in delovanju institucije predsednika republike, ugotoviti ne samo možnost določenih sprememb ustave na tem področju, ampak tudi stopnjo njihove nujnosti, vse to pa povezati s podobno analizo uresničevanja ustave na drugih področjih in ustave kot celote. Zavzemam se skratka za poglobljeno analizo vsake spremembe posebej in za presojo predlaganih sprememb v okviru širše ureditve posameznega področja in ustave kot celote. Upoštevati velja tudi časovni vidik. Ustava je bila sprejeta decembra 1991 in to pravzaprav ni ravno tako dolgo obdobje, da bi določene izkušnje lahko posploševali samo na podlagi argumenta časa. Po drugi strani pa so nekatere določbe ustave bodisi po vsebini bodisi po formulaciji problematične že od samega začetka in potek časa samo še dodatno kaže, da niso ravno posebej domišljene. Ne glede na to pa mislim, da vprašljivost neke ureditve v ustavi še ne zahteva nujno tudi spremembe. V načelu se zavzemam za skrajno restriktivni pristop k eventualnim spremembam ustave. Vsekakor pa mislim, da je potrebno posamična odprta vprašanja tehtati v okviru širše celote. S tega vidika tudi sam primeroma navajam nekatera vprašanja, ki bi jih kazalo imeti pred očmi in obravnavati, da bi se lažje odločili o tem, ali in katere spremembe veljavne ustave so v bližnjem obdobju potrebne in nujne.
Razpust državnega zbora
Razpust državnega zbora je po veljavni ustavi predviden, če državni zbor v drugem ali tretjem krogu ne izvoli predsednika vlade (111. čl.) ali če potem, ko državni zbor ne izglasuje zaupnice vladi, ne izvoli v roku 30 dni novega predsednika vlade ali dotedanjemu predsedniku pri ponovljenem glasovanju izglasuje zaupnico (117. čl.). Predsednik vlade lahko vprašanje zaupnice veže tudi na sprejem zakona ali drugih odločitev v državnem zboru. Če odločitev ni sprejeta, se šteje, da je bila vladi izglasovana nezaupnica. Slovenska ustava ima po nemškem vzoru institut takoimenovane konstruktivne nezaupnice vladi, kar pomeni, da lahko državni zbor izglasuje nezaupnico vladi samo tako, da na predlog najmanj desetih poslancev izvoli novega predsednika vlade (116. čl.). Vlada po slovenski ustavi nima direktne možnosti, da bi dosegla razpust državnega zbora niti nima državni zbor izrecne ustavne podlage in s tem možnosti, da bi se sam razpustil.
Slovenska ustava v primerjavi z nemško dopušča manjše možnosti za razpust državnega zbora. V primeru z navadno večino, to je večino opredeljenih glasov navzočih poslancev izvoljenega predsednika vlade, to je v tretjem krogu, slovenska ustava ne predvideva možnosti razpusta državnega zbora. Nemška ustava pa v takem primeru, ko predsednik vlade ni izvoljen z večino vseh članov Bundestaga, pooblašča zveznega predsednika, da v sedmih dneh bodisi tako izvoljenega imenuje za predsednika vlade ali pa razpusti Bundestag (63. čl. GG). Drugi primer, ko po nemški ustavi zvezni predsednik lahko razpusti Bundestag je, če predsednik vlade na lastno zahtevo zahteva glasovanje o zaupnici pa je ne dobi, to je podpore večine vseh članov Bundestaga, lahko zvezni predsednik na predlog predsednika vlade v 21 dneh razpusti Bundestag. Pravica do razpusta preneha, čim Bundestag z večino svojih članov izvoli drugega predsednika vlade (68. čl. GG).
Temeljni razlog za razpust parlamenta je v tem, da je treba v primeru, če parlament ni sposoben delovati, omogočiti izvolitev novega parlamenta. Če pride delo parlamenta v pat pozicijo, morajo biti na razpolago ustavna sredstva za njeno razrešitev. Če pride do dalj časa trajajoče krize vlade, ki se kaže v tem, da vlada ni sposobna opravljati svojih temeljnih nalog, ali do ohromitve parlamenta zaradi obstrukcije ali nesposobnosti parlamentarnih strank, da razrešujejo konflikte v parlamentarni proceduri v razumnem času ali če pride do nasprotja med parlamentom in na referendumu izraženo voljo ljudstva, ki se ga ne da razrešiti v obstoječem parlamentu in v drugih kriznih primerih, je treba omogočiti razrešitev situacije z razpustom parlamenta in z volitvami novega.
Po avstrijski ustavi lahko zvezni predsednik na predlog vlade razpusti Nationalrat. Nationalrat pa se lahko tudi sam razpusti. Slednje se je zgodilo v drugi republiki do konca leta 1986 desetkrat. Zaradi istega razloga sme zvezni predsednik razpustiti Nationalrat samo enkrat (29. čl. B-VG).
Po italijanski ustavi sme predsednik republike razpustiti obe zbornici parlamenta ali pa samo eno, potem ko je slišal mnenje njunih predsednikov. Te pravice pa ne sme izvajati v zadnjih šestih mesecih svojega mandata (88. čl.).
Po češki ustavi lahko poslansko zbornico razpusti predsednik republike, če:
- še v tretjem krogu novo imenovana vlada ne dobi zaupnice;
- poslanska zbornica ne konča v treh mesecih obravnave od vlade sponzoriranega predloga zakona, če je vlada s tem povezala vprašanje zaupnice;
- je zasedanje poslanske zbornice prekinjeno za daljše obdobje kot je dopustno (ne dalj kot 120 dni v enem letu);
- poslanska zbornica ne dosega kvoruma več kot tri mesece, čeprav zasedanje ni bilo prekinjeno in čeprav so bile seje ponovno sklicevane v tem obdobju.
Poslanska zbornica pa po češki ustavi ne more biti razpuščena v času treh mesecev pred prenehanjem mandata, to je štirih let.
Ponavljam svoje mnenje, da sedaj veljavne določbe slovenske ustave o razpustu držav nega zbora ne urejajo na zadovoljiv način možnosti, da se razreši situacija v primeru nesposobnosti vlade za opravljanje nalog, ki so vitalnega pomena za državo in nesposobnosti državnega zbora za opravljanje nalog, ki so ključnega pomena za državo in ko ni mogoče tega stanja razrešiti s preoblikovanjem vlade (Ribarič, 1997: 124). Že prikazani primerjalno-pravni pregled kaže na široke možnosti konkretne ureditve tega problema. Iz narave stvari izhaja, da eventualna ustavna določba, ki bi pooblaščala državni zbor, da se sam razpusti, ne bi zadoščala, če bi bilo treba razreševati pat pozicijo, ohromelost, nesposobnost za delovanje samega državnega zbora. Analogno iz enakega razloga ne bi zadoščalo samo ustavno pooblastilo vladi, da predlaga predsedniku republike razpust državnega zbora. Nagibam se k temu, da bi predsednik republike imel pravico, da razpusti državni zbor potem, ko sliši mnenje predsednika državnega zbora, državnega sveta in predsednika vlade. Možna pa je tudi rešitev po vzoru češke ustave ali pa kombinacija raznih možnosti.
Protipodpis
Slovenska ustava ne pozna instituta takoimenovanega protipodpisa (kontrasignature). Po nemški ustavi morajo imeti vse odredbe in ukrepi zveznega predsednika za njihovo veljavnost protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra. To ne velja za imenovanje in razrešitev samega zveznega kanclerja, za razpust Bundestaga v primeru izvolitve zveznega kanclerja z manjšino poslancev in za zahtevo zveznega predsednika, naj zvezni kancler ali minister opravljata posle do imenovanja naslednika (58. čl. GG).
Po italijanski ustavi noben ukrep predsednika republike ni veljaven, če ga ne sopodpišejo ministri predlagatelji, ki prevzamejo odgovornost. Akte, ki imajo zakonsko veljavo in tudi druge, za katere je to določeno z zakonom, mora sopodpisati tudi predsednik ministrskega sveta (89. čl.).
Po avstrijski ustavi so vsi akti zveznega predsednika, kolikor ni z ustavo drugače določeno, izdani na predlog zvezne vlade ali od nje pooblaščenega zveznega ministra. Vsi akti zveznega predsednika potrebujejo, kolikor z ustavo ni drugače določeno, za njihovo veljavo protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra (67. čl.).
V češki ustavi so navedene odločitve predsednika republike, za katerih veljavo je potreben sopodpis predsednika vlade ali drugega od njega pooblaščenega člana vlade (63. čl.).
Z institutom protipodpisa naj bi bilo zagotovljeno enotno vodenje države. S tem je omogočeno, da za vse akte šefa države, ki potrebujejo protipodpis predsednika vlade ali ministra, prevzame odgovornost sopodpisnik. Menim, da institut protipodpisa v načelu ni nezdružljiv s splošno koncepcijo slovenske ustave ampak ravno nasprotno, ni videti nobenega utemeljenega razloga za to, da ga ustava ni uvedla.
Imuniteta
Institut sopodpisov omogoča tudi temu ustrezno opredelitev odgovornosti šefa države. V slovenski ustavi imuniteta za predsednika republike ni predvidena. Tudi glede tega se slovenska ustava razlikuje od primerljivih ustavnih ureditev. Iz primerjalnega pregleda sledi, da ni nobenega načelnega razloga za opustitev določbe o imuniteti predsednika republike v slovenski ustavi (obširneje Ribarič, 1997: 127 in nasl.). Tako tudi imuniteta sodi med tista vprašanja, ki bi jih bilo treba ponovno pretehtati, če smo se lotili sprememb veljavne ustave.
Parlamentarna preiskava in odgovornost predsednika republike
Primerjava med ureditvijo parlamentarne preiskave in ureditvijo odgovornosti predsednika republike pokaže naslednje. Predmet parlamentarne preiskave je zadeva javnega pomena, ki pobliže pravno ni opredeljena. Predmet obtožbe predsednika republike pa je kršitev ustave ali hujša kršitev zakona, storjena pri opravljanju njegove funkcije. Zakon o parlamentarni preiskavi sicer določa njen namen, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, ki je lahko podlaga za odločanje državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje in za druge odločitve državnega zbora iz njegove ustavne pristojnosti. Vendar zakon ne vzpostavlja nobene povezave z ureditvijo postopka obtožbe predsednika republike (predsednika vlade in ministrov po 119. členu ustave). Tudi Poslovnik o parlamentarni preiskavi v določbah o končnem poročilu preiskovalne komisije izrecno ne vzpostavlja zveze s postopkom obtožbe. Opis zadeve javnega pomena kot sestavni del zahtevka za odobritev parlamentarne preiskave je premalo določena formulacija. Če naj bi bil namen parlamentarne preiskave pripraviti obtožbo pred ustavnim sodiščem, bi bilo po mojem mnenju potrebno to izrecno navesti v sami zahtevi in v opisu predmeta preiskave navesti očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona v precizni obliki. Predlog dokazov, ki naj se izvedejo v parlamentarni preiskavi, bi moral vsebovati dokaze o kršitvi ustave ali hujši kršitvi zakona. Poslovnik o parlamentarni preiskavi pa niti ne zahteva obvezno predloga dokazov kot vsebino zahteve, ampak le, v kolikor so ti dokazi znani (3. al. 2. odst. 2. čl. PoPPre). Postopek obtožbe mora vsebovati tudi predlog dokazov o kršitvah ustave ali hujše kršitve zakona, parlamentarno preiskavo pa je mogoče uvesti celo brez predloga dokazov.
Parlamentarno preiskavo je torej mogoče uvesti celo, ne da bi bil predmet parlamentarne preiskave tako nedvoumno opredeljen, da bi bilo jasno, ali gre za parlamentarno preiskavo, katere namen je priprava obtožbe predsednika republike. Če ni nedvoumno opredeljen predmet parlamentarne preiskave, njen obseg in predlog dokazov, potem tudi ni nujno iz sklepa o uvedbi parlamentarne preiskave razvidno, na koga se preiskava sploh nanaša. Zakon o parlamentarni preiskavi zahteva, da se tisti, na katere se preiskava nanaša, to je preiskovanci, določijo praviloma šele v dokaznem sklepu, ki ga sprejme pred začetkom dokazovanja preiskovalna komisija (1. odst. 6. čl. ZPPre). Pa tudi z dokaznim sklepom preiskovanci niso nujno določeni. Zakon o parlamentarni preiskavi namreč določa, da če preiskovanci niso določeni že z dokaznim sklepom, lahko preiskovalna komisija z dopolnitvijo dokaznega sklepe kadarkoli ugotovi, kdo je preiskovanec. Osebe, ki bi bile lahko preiskovanci, to lahko tudi same prijavijo predsedniku preiskovalne komisije in komisija odloči z dopolnitvijo dokaznega sklepa, ali mu prizna tak položaj (1. in 2. odst. 7. čl. ZPPre). Zoper to odločitev ni pritožbe. Možnega obtoženca bi bilo torej mogoče najprej vabiti kot pričo in ga kasneje, bodisi na lastno pobudo preiskovalne komisije ali na prijavo te osebe, prekvalificirati ali pa tudi ne v preiskovanca.
Bistvena razlika med postopkom parlamentarne preiskave in postopkom obtožbe je v tem, da se parlamentarna preiskava mora uvesti na zahtevo kvalificirane manjšine, sklep o obtožbi pa se lahko sprejme samo s kvalificirano večino. V parlamentarni preiskavi je preiskovanec dejansko lahko obtoženec. Na zahtevo kvalificirane manjšine lahko pride v tak status neposredno izvoljeni predsednik republike, ne da bi bilo sploh potrebno v zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave navesti določbe ustave in zakonov, ki naj bi bili huje kršeni in ne da bi bilo treba navesti dokaze za to.
V parlamentarni preiskavi je vabljen preiskovanec pod grožnjo prisilne privedbe, v postopku obtožbe pa predsednik republike ni dolžan priti niti na sejo državnega zbora, ki odloča o predlogu obtožbe, niti na javno obravnavo pred ustavno sodišče. Predsednik republike ima pravico pisno ali ustno na seji državnega zbora odgovoriti na predlog obtožbe (2. odst. 309. čl. Poslovnika državnega zbora) in pravico biti navzoč na javni obravnavi na ustavnem sodišču (4. odst. 64. čl. Zakona o ustavnem sodišču).
V sedanji ureditvi parlamentarne preiskave je vprašljivo urejeno varstvo ustavnosti in še posebej ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Nobenega dvoma ne bi smelo biti, da mora biti v demokratični pravni državi vsak nosilec javne funkcije odgovoren in odstavljiv. Prav tako pa ne bi smelo biti nobenega dvoma, da je odgovornost potrebno in mogoče v pravni državi uveljavljati samo ob spoštovanju temeljnih ustavnih načel in garancij, torej na pravno urejen in korekten način. Pri uveljavljanju ustavno-pravne odgovornosti predsednika republike je prisotnost političnih interesov evidentna, kar pa ne bi smelo pomeniti zamenjave načela vladavine prava, spoštovanja ustavnosti in zakonitosti z načelom politične arbitrarnosti.
Možnost državnega zbora, da sprejme obtožbo zoper predsednika republike, kar je politična odločitev, ne vzpostavlja politične odgovornosti predsednika republike v razmerju do državnega zbora. Predmet ustavne obtožbe ne more biti politična nesprejemljivost ravnanja predsednika republike pri opravljanju njegove funkcije sama po sebi, ne da bi bila ta nesprejemljivost utemeljena z dejanjem, ki pomeni kršitev ustave ali hujšo kršitev zakona.
Dalje se odpira vprašanje ali je ustavno-pravno odgovornost predsednika republike po slovenski ustavi, ki je svojevrstna oblika politične odgovornosti, hkrati tudi posebna oblika kazenske odgovornosti. Po veljavni pravni ureditvi lahko teče zoper predsednika republike sočasno postopek obtožbe pred ustavnim sodiščem in kazenski postopek pred pristojnim sodiščem. Po Zakonu o ustavnem sodišču lahko v primeru, če je zoper predsednika republike uveden kazenski postopek, ustavno sodišče počaka s svojo odločitvijo do odločitve v kazenskem postopku (3. odst. 65. čl.). Ustavno sodišče lahko torej poveže odločanje v postopku ustavne obtožbe s kazenskim postopkom pred pristojnim sodiščem ali pa vodi postopek ločeno od tega postopka. Vprašanje pa je, če v končni posledici ustavno sodišče lahko vodi postopek neodvisno od izida kazenskega postopka, če gre za isto dejanje, ki je predmet obeh postopkov. Če bi ustavodajalec hotel v slovenski ureditvi takoimenovanega impeachmenta zaobseči tudi kazensko odgovornost za kazniva dejanja storjena pri opravljanju funkcije, potem naj bi to izrecno v ustavi tudi določil. Tako pooblastilo ima na primer v ustavi avstrijsko ustavno sodišče, ki je v takih primerih samo pristojno in preide preiskava pri rednih sodiščih nanj. V takih primerih lahko avstrijsko ustavno sodišče poleg izgube funkcije in v posebej oteževalnih okoliščinah začasne izgube političnih pravic, ki jih izreče ustavno sodišče, pri obsodbi zaradi kršitve ustave, uporabi tudi kazensko-pravne določbe (142. in 143. čl. avstrijske ustave).
Menim, da je ureditev parlamentarne preiskave potrebno povezati z ureditvijo odgovornosti predsednika republike, predsednika vlade in ministrov. To je mogoče napraviti na zakonski ravni, lahko pa tudi na ustavni, če bi se kdaj pokazala utemeljena potreba po širši reviziji tega dela ustave.
Vrhovni poveljnik
Predsednik republike je po ustavi vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. čl.). Področje obrambe se po ustavi podrobneje ureja z zakonom, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (124. čl..). Zakon o obrambi (Ur. l. RS, št. 82/1994, 44/1997, 87/1997, 13/1998, 33/2000, 87/2001) funkcije vrhovnega poveljnika ne razčlenjuje. V določbi o poveljevanju je navedeno, da je vrhovni poveljnik slovenske vojske predsednik republike in da je vojaško poveljevanje s podrejenimi poveljstvi, enotami in zavodi v pristojnosti načelnika generalštaba in drugih poveljnikov (43. čl.). Po določbi o vodenju vojske minister preko generalštaba odreja potrebne razvojne, organizacijske, tehnične in druge ukrepe ter usmeritve, ki jih izvršujejo načelnik generalštaba in podrejeni poveljniki. Za izvajanje teh ukrepov in usmeritev so poveljniki preko svojih nadrejenih odgovorni ministru (42. čl.). Poveljevalna veriga od vrhovnega poveljnika navzdol ni opredeljena. Zakon o obrambi ni razčlenil ustavne funkcije predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Zakon ima sicer določbo, da predsednik republike na predlog vlade razglasi izredno ali vojno stanje in sprejema uredbe z zakonsko močjo na področju obrambe in odloči o uporabi slovenske vojske, uvedbi delovne in materialne dolžnosti ter splošni mobilizaciji in izrednem stanju, če se državni zbor ne more sestati (83. čl.). Tu torej ne gre za pristojnosti vrhovnega poveljnika, ampak predsednika republike, ki so itak že določene v sami ustavi, bodisi izrecno, bodisi s splošnejšo določbo (92. in 108. čl.) in jih opravlja predsednik republike namesto državnega zbora, kadar se ta ne more sestati. Pač pa Zakon o obrambi določa, da minister po predhodnem mnenju predsednika republike določa generalštabu praviloma letne usmeritve za načrtovanje operativnih, materialnih in organizacijskih priprav za uporabo vojske (42. čl.).
Ker je po ustavi predsednik republike odgovoren za opravljanje svoje funkcije v celoti, je spričo take zakonske ureditve ali točneje navedeno neureditve funkcije vrhovnega poveljnika odprto vprašanje odgovornosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Menim, da ustavna določba o funkciji predsednika republike kot vrhovnega poveljnika zadošča, pač pa je potrebno zakonsko opredeliti pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika ter vlogo vlade in ministra za obrambo pri tem. Načelo o podrejenosti vojske civilni državi zahteva povsem nedvoumne pravne določbe o tem, kdo ukazuje vojski, pravno mora biti razdelan nadzor parlamenta in njegovih delovnih teles na področju obrambe in vojske, jasno morajo biti razmejene pristojnosti in odgovornosti vseh subjektov odločanja in vgrajene morajo biti varovalke v pravni sistem, ki naj onemogočijo, da bi katerikoli nosilec javne funkcije s pomočjo vojske deloval zoper veljavni ustavni red.
V zvezi s funkcijo predsednika republike kot vrhovnega poveljnika obrambnih sil je po mojem mnenju odprto vprašanje Sveta za obrambo kot posvetovalnega telesa pri predsedniku republike. Po ustavi je predsednik republike vrhovni poveljnik obrambnih sil, kar pomeni, da poveljuje oboroženim silam. Funkcija vrhovnega poveljnika v miru in vojni ter pristojnosti predsednika republike, ki jih ima, kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, po mojem mnenju zahtevajo, da se z ustavo predvidi Svet za obrambo, ki mu predseduje predsednik republike in ki je ustanovljen v skladu z zakonom. Svet bi sestavljali na primer po položaju predsednik vlade, predsednik državnega zbora, ministri za zunanje zadeve, za obrambo, za notranje zadeve, za finance in drugi funkcionarji, ki bi jih določil zakon, v neposredni vojni nevarnosti in med vojno pa tudi predstavniki vseh političnih strank, zastopanih v državnem zboru. Menim, da tako obstoječi Svet za nacionalno varnost kot posvetovalni in usklajevalni organ vlade in državni operativni štab obrambe ne moreta nadomestiti vloge, ki jo mora opraviti posvetovalno telo predsednika republike pri opravljanju njegove funkcije, pristojnosti, pooblastil in zagotavljanju odgovornosti. Svet za obrambo pri predsedniku republike bi pomenil ne samo svetovanje in koordinacijo, ampak tudi močan in primerno uravnotežen nadzor pri izvajanju pristojnosti predsednika republike in vlade na tako pomembnem in občutljivem področju kot sta obramba in nacionalna varnost.
Če naj ostane ustavne določba, da je predsednik republike vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil, potem velja oceniti, ali sedanja zakonska ureditev tega področja realizira to ustavno funkcijo in če ne, ali je potrebno ustavo dopolniti na primer v smeri kot je določeno v avstrijski ustavi, ki ob zveznem predsedniku kot vrhovnem poveljniku določa pooblastila vlade ter pooblastila in pristojnost pristojnega ministra (80. čl.) ali pa po vzoru nemške ustave, po kateri je pristojen za poveljevanje oboroženim silam minister za obrambo (65. a čl.), v primeru vojne ali neposredne vojne nevarnosti pa predsednik zvezne vlade (115.b čl.). Če naj ostane pri ustavni določbi o predsedniku republike kot vrhovnem poveljniku, potem bi po mojem mnenju kazalo uvesti Svet za obrambo na zakonodajni ravni, lahko pa tudi z dopolnitvijo ustave z vsemi pridržki restriktivnega pristopa.
Določitev pristojnosti
Pristojnosti predsednika republike so določene v ustavi. Z nekaterimi zakoni pa so dane predsedniku republike pristojnosti, ki niso izrecno navedene v ustavi oziroma ne izhajajo neposredno iz ustavnih določb:
- po Zakonu o zunanjih zadevah se diplomatsko predstavništvo (veleposlaništvo in stalno predstavništvo pri mednarodni organizaciji) odpre ali zapre z ukazom predsednika republike (Ur. l. RS, št. 45/2001);
- po Zakonu o Banki Slovenije predlaga državnemu zboru, da imenuje guvernerja Banke Slovenije ter člane Sveta banke (Ur. l. RS/I, št. 1/1991);
- po Zakonu o varuhu človekovih pravic predlaga državnemu zboru, da izvoli varuha človekovih pravic (Ur.l. RS, št. 71/1993);
- po Zakonu o računskem sodišču predlaga državnemu zboru kandidata za predsednika računskega sodišča, prvega in drugega namestnika računskega sodišča (Ur. l. RS, št. 11/2001);
- po Zakonu o predlaganju kandidatov iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih sodišč predlaga predsednik republike državnemu zboru kandidate za sodnike mednarodnih sodišč (Ur. l. RS, št. 64/2001).
Z ustavnega vidika se odpira vprašanje ali ne bi bilo potrebno navedene sedaj z zakonom določene pristojnosti bodisi izrecno navesti v ustavi, bodisi dopolniti ustavo z določbo, da opravlja predsednik republike tudi druge zadeve, ki niso določene s to ustavo, če zakon tako določa. Za sprejem takega zakona bi lahko predpisali tudi posebej kvalificirano večino poslancev, lahko tudi takšno, kakršna je potrebna za spremembo ustave, to je dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev.
Literatura:
- Jürgen Hartman - Udo Kempf, Staatsoberhäupter in westochen Demokratien, Strukturen, Funktionen und Probleme des "höchsten Amtes", Westdeutscher Verlag, Opladen 1989.
- Matevž Krivic, Vaja v argumentiranju, Pravna praksa, 7/2001 – 8. 3. 2001.
- Andrej Kristan, CIII.URS, Pravna praksa, 3-4/2001 – 8. 2. 2001.
- Miha Ribarič, Odgovornost predsednika republike, str. 325 – 345, v: V. Dnevi javnega prava, Slovensko javno pravo na prehodu v novo tisočletje, Izobraževanje in usposabljanje v v javni upravi, Inštitut za javno upravo, 1/1999, Portorož, 7. – 9. junij 1999.
|
