PROF. DR. MIHA RIBARIČ: STATUS PREDSEDNIKA REPUBLIKE SLOVENIJE V SISTEMU VLADANJA
Ljubljana, 30. maj 2000
Objavljeno: National report for the Round Table Conference "Ten Years of the Democratic Constitutionalism in Central and Eastern Europe", Polish Association of Constituional Law, Maria Curie-Sklodowska University in Lublin, Institute of Public Affairs, Kazimierz Dolny, Poland, September 14 - 16, 2000
prof. dr. Miha RIBARIČ
svetovalec predsednika republike za ustavno - pravne zadeve
Urad predsednika Republike Slovenije
STATUS PREDSEDNIKA REPUBLIKE SLOVENIJE V SISTEMU VLADANJA
1. Status predsednika republike
Institucija predsednika republike je po veljavni ustavi Republike Slovenije iz leta 1991 umeščena v parlamentarni sistem.
- Način izvolitve in funkcijska doba
Predsednik republike se izvoli na neposrednih, splošnih in tajnih volitvah. Za predsednika republike je kandidat izvoljen z večino veljavnih glasov. Če v prvem krogu noben kandidat ni dobil večine glasov, se glasovanje ponovi med kandidatoma, ki sta dobila največ glasov. Predsednik republike je izvoljen za funkcijsko dobo petih let, vendar največ dvakrat zaporedoma (103. člen ustave).
Posebnost slovenske ustavne ureditve je, da na eni strani z neposrednim načinom volitev krepi položaj in vlogo predsednika republike, na drugi strani pa mu na zelo restriktiven način določa pristojnosti.
Predsednik republike je po protokolu pred vsemi drugimi ustavnimi organi, torej na prvem mestu. Protokolarnega položaja predsednika republike ne gre enačiti z njegovimi funkcijami, nalogami in pooblastili oziroma pristojnostmi. Protokolarnega položaja tudi ne gre enačiti z reprezentativno funkcijo predsednika države. Pojem protokolarnega ni sinonim za pojem reprezentativnega.
Po ustavni določbi je funkcija predsednika republike nezdružljiva z opravljanjem druge javne funkcije ali poklica (105. čl. U). Stvari primerno, "nevtralno" opravljanje funkcije predsednika in njegova avtoriteta zahtevajo, da je prost drugih obveznosti in da je zagotovljena njegova neodvisnost. Gre za institut inkompatibilnosti. Predsednik s svojim delovanjem ne sme vzbujati vtisa pristranosti.
Pred nastopom funkcije izreče predsednik republike pred državnim zborom (prvim domom parlamenta) naslednjo prisego: "Prisegam, da bom spoštoval(a) ustavni red, da bom ravnal(a) po svoji vesti in z vsemi svojimi močmi deloval(a) za blaginjo Slovenije" (104. čl. U). Besedilo prisege predsednika vlade in ministrov je enako (113. čl. U).
V slovenski ustavi imuniteta za predsednika republike ni predvidena. Glede tega se slovenska ustava razlikuje od primerljivih ustavnih ureditev. Iz primerjalnega pregleda, ki ga v tem poročilu opuščam, sledi, da ni nobenega načelnega razloga za opustitev določbe o imuniteti predsednika republike v slovenski ustavi. Tako tudi imuniteta sodi med tista vprašanja, ki bi jih bilo treba ponovno pretehtati, če in ko bi se lotili sprememb veljavne ustave.
O sporih o pristojnostih med državnim zborom (prvim domom parlamenta), predsednikom republike in vlado odloča ustavno sodišče (160. čl. U).
- Osebni položaj in urad predsednika republike
Določbe Zakona o poslancih o materialnih in drugih pogojih za delo poslancev ter o pravicah poslancev po prenehanju mandata se primerno uporabljajo tudi za predsednika republike. Predsednik republike ima pravico do plače v višini, ki se določi po Zakonu o poslancih za predsednika državnega zbora. Spričo pomena funkcije predsednika države tako doma kot v mednarodnih odnosih je vprašljiva določba o plači v višini, ki se določi za predsednika državnega zbora (prvega doma parlamenta). Po določbah istega zakona ima enako plačo kot predsednik državnega zbora tudi predsednik vlade in predsednik ustavnega sodišča. Varuh človekovih pravic (ombudsman) pa ima po zakonu o tej instituciji pravico do enake plače kot predsednik ustavnega sodišča in enako pravico ima tudi predsednik računskega sodišča. Generalni direktor Agencije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij pa ima po ustreznem zakonu pravico do plače kot predsednik računskega sodišča. Državni svet (drugi dom parlamenta) pa je za svojega predsednika določil plačo, ki je dejansko enaka plači predsednika državnega zbora (prvega doma parlamenta). Taka ureditev praktično izenačuje plače vseh navedenih nosilcev državnih funkcij.
Na podlagi pooblastila v Zakonu o poslancih je predsednik republike z odlokom določil organizacijo in delovanje svojih služb. Te službe so organizirane v uradu predsednika republike.
Tako iz načelnih razlogov kot upoštevaje praktične izkušnje bi kazalo vso to materijo urediti s posebnim Zakonom o materialnih in drugih pogojih za delo predsednika republike, vključno z njegovim uradom. Odpira pa se tudi vprašanje, ali ne bi kazalo v ustavo izrecno vnesti določbo o predsednikovem honorarju in sredstvih za delo njegovega urada.
Ustava ureja odgovornost predsednika republike (impeachment). Če predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije krši ustavo ali huje krši zakon, ga državni zbor lahko obtoži pred ustavnim sodiščem. Ustavno sodišče ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti, z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov pa lahko odloči o odvzemu funkcije. Potem ko ustavno sodišče dobi sklep državnega zbora o obtožbi, lahko z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov odloči, da predsednik republike do odločitve o obtožbi začasno ne sme opravljati svoje funkcije (109. čl. U). Podrobneje je postopek urejen v Zakonu o ustavnem sodišču.
Zaradi kršitve ustave in zakonov, storjene pri opravljanju njihovih funkcij, lahko državni zbor obtoži pred ustavnim sodiščem tudi predsednika vlade in ministre (119. čl. U).
V primeru trajnega zadržka, smrti, odstopa ali drugega prenehanja predsednikove funkcije, opravlja začasno do izvolitve novega predsednika funkcijo predsednika republike predsednik državnega zbora. Predsednik državnega zbora opravlja začasno funkcijo predsednika republike tudi med njegovo zadržanostjo (106. čl. U).
Nadomeščanje pomeni prevzem vseh pooblastil predsednika republike. Ustava niti kak drug predpis pobliže ne opredeljuje niti trajnega niti začasnega zadržka niti tega, kdo je upravičen ugotoviti, da je nastalo takšno stanje.
Ustava tudi ne ureja situacije, ko ne gre za zadržanost zaradi katere bi predsednik državnega zbora začasno opravljal funkcijo predsednika republike v celoti in z vsemi pooblastili, ampak ko bi šlo za nadomeščanje po pooblastilu oziroma za delitev dela med predsednikom in njegovim zastopnikom. Če je na primer predsednik republike na državnem obisku v tujini, je tam prav zaradi opravljanje svoje funkcije. Tudi sicer samo dejstvo odsotnosti predsednika republike iz države še ne pomeni nujno njegove zadržanosti, zaradi katere ne bi mogel opravljati svojih funkcij. Odločitev o razglasitvi zakonov na primer lahko ob sedanjih tehničnih sredstvih sprejme predsednik republike kjerkoli. Menim, da ni ustavnega zadržka, da v primeru, ko predsednik republike opravlja svojo funkcijo, je pa oviran, da bi doma opravil potrebne uradne zadeve, za opravljanje teh zadev pooblasti predsednika državnega zbora. V takih primerih torej predsednik državnega zbora ne bi opravljal funkcije predsednika republike v celoti, ampak samo za opravljanje nalog po pooblastilu. Tako pooblastilo je lahko povsem konkretizirano z navedbo naloge ali nalog ali pa bolj splošno. V vsakem primeru pa bi šlo lahko tu le za opravljanje nalog, ki jih je v predpisanem roku ali sicer v državnem interesu potrebno opraviti brez odlašanja.
Ustava ne ureja odgovornosti predsednika državnega zbora za kršitev ustave ali hujše kršitve zakona, kadar nadomešča predsednika republike. Če bi sprejeli stališče, da je dopustna obtožba pred ustavnim sodiščem zoper predsednika državnega zbora zaradi kršitve ustave ali zakona pri opravljanju funkcije predsednika republike, bi lahko tako obtožbo vložil le državni zbor sam, ki ima pa itak na razpolago enostavnejšo možnost, da razreši predsednika državnega zbora, če se tako odloči.
Ustava tudi ne ureja, kdo bi v primeru razrešitve ali siceršnjega prenehanja funkcije predsednika državnega zbora ali sicer, ko predsednik državnega zbora zaradi trajne ali začasne zadržanosti ne bi mogel nadomeščati predsednika republike, začasno opravljal funkcijo predsednika republike. Podpredsednik državnega zbora namreč ni ustavna kategorija, ampak podpredsednike, največ tri, uvaja Poslovnik državnega zbora. Če je predsednik državnega zbora odsoten, ga nadomešča eden izmed podpredsednikov, ki ga določi predsednik državnega zbora. Menim, da ni samo po sebi razumljivo, vsekakor pa bi bilo lahko zelo sporno, da predsednika državnega zbora pri začasnem opravljanju funkcije predsednika republike nadomešča kateri od podpredsednikov državnega zbora.
2. Pristojnosti (funkcije) predsednika republike
Ustava Republike Slovenije razlikuje med funkcijo predsednika republike in njegovimi pristojnostmi.
Z ustavo opredeljena funkcija je: predsednik republike predstavlja republiko Slovenijo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. čl.).
Pristojnosti predsednika republike so določene v ustavi pa tudi z nekaterimi zakoni, ki glede tega vprašanja nimajo izrecne podlage v ustavi.
V ustavi bi bilo utemeljeno razlikovati med funkcijo predsednika republike kot tako in nalogami, pooblastili in pristojnostmi, ki to funkcijo sestavljajo. Analiza uporabe pojma funkcije v slovenski ustavi pokaže, da je z ustavnim pojmom funkcije razumeti celoto vseh nalog, pooblastil in pristojnosti nosilcev funkcije.
Predsednik republike ima v ustavi določene naslednje pristojnosti:
- razpisuje volitve v državni zbor (107., 81. čl.);
- skliče prvo sejo novega državnega zbora (81. čl.);
- lahko zahteva sklic izredne seje državnega zbora (85. čl.);
- ima pristojnosti v zvezi z izrednim stanjem in vojno, kadar se državni zbor ne more sestati (92., 108. čl.);
- razglaša zakone (107., 91. čl.);
- predlaga državnemu zboru kandidata za predsednika vlade (111. čl.);
- razpusti državni zbor in razpiše nove volitve, če ni izvoljen noben kandidat za predsednika vlade v drugem ali tretjem krogu volitev ali če v primeru neizglasovane zaupnice vladi državni zbor ne izvoli novega predsednika vlade ali pri ponovljenem glasovanju izglasuje zaupnico (111., 117. čl.);
- predlaga državnemu zboru kandidate za sodnike ustavnega sodišča (163. čl.);
- predlaga državnemu zboru pet članov sodnega sveta od skupaj 11 članov (131. čl.);
- imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom (107. čl.);
- postavlja in odpoklicuje veleposlanike in poslanike republike in sprejema poverilna pisma tujih diplomatskih predstavnikov (107. čl.);
- izdaja listine o ratifikaciji (107. čl.);
- odloča o pomilostitvah (107. čl.);
- podeljuje odlikovanja in častne naslove (107. čl.);
- vloži zahtevo za odločitev o sporu glede pristojnosti med državnim zborom, predsednikom republike in vlado (160. čl.);
- v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe lahko predlaga ustavnemu sodišču, naj da mnenje o njeni skladnosti z ustavo (160. čl.).
Z nekaterimi zakoni so dane predsedniku republike pristojnosti, ki niso izrecno navedene v ustavi oziroma ne izhajajo neposredno iz ustavnih določb:
- poZakonu o zunanjih zadevah odloča o odprtju ali zaprtju misij v tujini (veleposlaništev, poslaništev in stalnih predstavništev pri mednarodnih organizacijah);
- po Zakonu o banki Slovenije predlaga državnemu zboru, da imenuje guvernerja Banke Slovenije ter člane Sveta banke;
- po Zakonu o varuhu človekovih pravic (ombudsmanu) predlaga državnemu zboru, da izvoli varuha človekovih pravic;
- po Zakonu o računskem sodišču predlaga državnemu zboru, da imenuje sodnike računskega sodišča;
- po Zakonu o ustavnem sodišču predlaga državnemu zboru, da imenuje kandidate iz Republike Slovenije za sodnika Evropskega sodišča za človekove pravice.
Z ustavnega vidika se odpira vprašanje ali ne bi bilo potrebno navedene sedaj z zakonom določene pristojnosti bodisi izrecno navesti v ustavi, bodisi dopolniti ustavo z določbo, da opravlja predsednik republike tudi druge zadeve, ki niso določene s to ustavo, če zakon tako določa. Za sprejem takega zakona bi lahko predpisali tudi posebej kvalificirano večino poslancev, lahko tudi takšno, kakršna je potrebna za spremembo ustave, to je dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev.
Po izrecni ustavni določbi mora predsednik republike na zahtevo državnega zbora izreči mnenje o posameznem vprašanju (107. čl.). V ničemer pa ta ustavna določba ne omejuje predsednika republike, da bi dal državnemu zboru mnenje, tudi če ga ta ni posebej zahteval in da bi se v svojem mnenju omejil samo na posamezno vprašanje. Kdaj, kako in glede česa bo predsednik republike spregovoril in ali bo svoje sporočilo naslovil na javnost kot tako ali samo ali prvenstveno na državni zbor, je stvar presoje predsednika republike. Tako stališče potrjuje tudi praksa.
3. Predsednik republike v sistemu državnih organov
Položaj predsednika Republike Slovenije je opredeljen z ustavno zagotovljenim varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin, z ustavnimi načeli demokratične države, pravne države in socialne države, z načelom, da vsa oblast izhaja iz ljudstva ter z načelom delitve oblasti. V skladu z načelom pravne države in načelom delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno morajo vsi najvišji ustavni organi upoštevati medsebojno ustavno določena razmerja, pooblastila in pristojnosti.
Institucija predsednika republike izraža splošno spoznanje v svetu, da vsaka država potrebuje državni vrh, tudi republika. Predsednik republike je prvi reprezentant države. Slovenska ustava ima določbo, da predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo. Vsebine funkcije predstavljanja slovenska ustava ne opredeljuje.
Nemška ustava na primer izrecno določa, da zvezni predsednik predstavlja zvezo mednarodnopravno. Po avstrijski ustavi predstavlja zvezni predsednik republiko na zunaj. Italijanska ustava določa, da je predsednik republike državni poglavar in predstavlja državno enotnost. Po češki ustavi predstavlja predsednik republike državo na zunaj (externally). Po poljski ustavi je predsednik republike vrhovni predstavnik republike in garant kontinuitete državne oblasti (authority). Naj mi bo dovoljeno ugotoviti, da ima poljska ustava tudi določbo, da predsednik republike zagotavlja spoštovanje ustave, varuje suverenost in varnost države in nedotakljivost njenega teritorija. Poljska ustava ima tudi določbo o pristojnostih predsednika republike kot predstavnika države v zunanjih zadevah.
Funkcija predstavljanja republike po slovenski ustavi nedvomno pomeni, da predsednik predstavlja republiko tako doma kot na zunaj v meddržavnih odnosih. Predsednik republike je edini organ, ki po ustavi predstavlja državo. Za opravljanje te funkcije ne potrebuje nobenega dodatnega posebnega pooblastila. Po Zakonu o zunanjih zadevah je Ministrstvo za zunanje zadeve zavezano pripravljati strokovne podlage za potrebe predsednika republike na področju zunanje politike. Na zahtevo državnih organov, torej tudi na zahtevo predsednika republike ali na lastno pobudo Ministrstvo za zunanje zadeve poda mnenje o zunanje političnem interesu Republike Slovenije za razvijanje zunanjepolitičnih dejavnosti. To ministrstvo seznanja državne organe, torej tudi predsednika republike, s podatki, pomembnimi za opravljanje zunanjih zadev in mu nudi pomoč. V postopek sklepanja mednarodne pogodbe je predsednik republike vključen tako, da izdaja listine o ratifikaciji mednarodnih pogodb. To je določeno v ustavi in v Zakonu o zunanjih zadevah. V postopku ratifikacije mednarodne pogodbe pa lahko zahteva od ustavnega sodišča, da poda mnenje o njeni skladnosti z ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje ustavnega sodišča.
Predstavljanje države na zunaj ne daje predsedniku republike pristojnosti za samostojno sooblikovanje zunanje politike države. Nosilca materialne zunanjepolitične oblasti sta parlament in vlada. To pa ne pomeni, da bi bila vloga predsednika republike pri zunanjepolitičnem nastopanju reducirana zgolj na mehanično razglašanje od pristojnih organov izoblikovane državne volje. V praksi predsednik republike pred svojimi zunanjepolitičnimi nastopi zahteva potrebne informacije in mnenje zunanjega ministrstva in tudi vlade. K taki konzultaciji predsednik republike formalno ni zavezan, vendar je v interesu usklajenega in učinkovitega opravljanja zunanjepolitične dejavnosti po naravi stvari nujno in koristno razpolagati s stališči zunanjega ministrstva oziroma vlade. Osnovne zunanjepolitične usmeritve oblikujeta parlament in vlada, predsednik republike pa ima pri opravljanju svoje funkcije na zunanjepolitičnem področju določen odprt prostor in določeno mero samostojnosti.
Predsednik republike z uresničevanjem svoje reprezentativne funkcije tako v mednarodnih razsežnostih kot pri svojem javnem nastopanju doma kot predsednik vseh državljanov opravlja funkcijo integracije. Od osebnosti predsednika republike je v veliki meri odvisno, kako bo njegova vloga povezovalca različnih interesov v državi prišla do izraza. To še posebej velja za dejavnost predsednika republike na notranjepolitičnem področju. Tako kot velja za dejavnost predsednika države v nekaterih drugih primerljivih državah s parlamentarno demokracijo, velja tudi za slovenskega predsednika, da so njegovi javni govori in nastopi najpomembnejši instrument za uresničevanje njemu pripadajoče naloge integracije. Razen, če zahteva parlament od predsednika republike podajo mnenja o kakšni zadevi, predsednik države k taki dejavnosti pravno ni zavezan. Nedvomno pa gre pri vsakem javnem nastopanju predsednika za delovanje v njegovi uradni lastnosti in mora zato upoštevati ustavno določen okvir svoje funkcije. Od leta 1990 dalje, to je od prvih demokratičnih volitev, v takrat še vključeni Republiki Sloveniji v skupno državo Federativno republiko Jugoslavijo, od leta 1991 dalje pa v Republiki Sloveniji kot samostojni državi, se je uveljavila praksa javnega nastopanja najprej predsednika predsedstva republike, od leta 1992 pa individualnega predsednika republike tako v predstavljanju države na zunaj kot z njegovimi javnimi govori in nastopi znotraj države.
Funkcije predstavljanja države določene v ustavi in za katero je izključno pooblaščen predsednik republike, seveda ne gre enačiti s pooblastilom sklepati pogodbe po Dunajski konvenciji o pogodbenem pravu z dne 23. maja 1969. Po tej konvenciji se na podlagi svojih funkcij in brez obvezne predložitve pooblastila štejejo za predstavnike svoje države poleg šefov držav tudi šefi vlad in ministri za zunanje zadeve. Ta konvencijska določba ima poseben pomen za presojo normativnega in dejanskega položaja šefa države v tistih ustavnih ureditvah, v katerih je šef države pooblaščen za sklepanje mednarodnih pogodb kot je to na primer v Nemčiji in v Avstriji, v Sloveniji pa takega pooblastila nima.
Predsednik republike po posvetovanju z vodji poslanskih skupin predloži državnemu zboru kandidata za predsednika vlade. Predsednik republike je po ustavi izključni predlagatelj kandidata za predsednika vlade v prvem krogu volitev in možni predlagatelj v drugem ali eventualnem tretjem krogu volitev. Predsednik vlade je lahko zamenjan s tako imenovano konstruktivno nezaupnico. Če namreč državni zbor na predlog najmanj 10-tih poslancev izvoli novega predsednika vlade, je s tem dotedanji predsednik vlade razrešen. Mora pa skupaj s svojimi ministri opravljati tekoče posle do prisege nove vlade (116. čl. U). Pač pa lahko predsednik vlade sam zahteva glasovanje o zaupnici vladi. Če vlada ne dobi podpore večine glasov vseh poslancev v državnem zboru, mora državni zbor bodisi v 30-tih dneh izvoliti novega predsednika vlade ali dotedanjemu predsedniku pri ponovljenem glasovanju izglasovati zaupnico, sicer predsednik republike razpusti državni zbor in razpiše nove volitve (117. čl. U). V primeru neizglasovane zaupnice vladi lahko že v prvem krogu glasovanja predlaga kandidata za predsednika vlade poslanska skupina ali najmanj 10 poslancev (po določbi poslovnika državnega zbora).
Odgovor na vprašanje, kakšne so dejanske možnosti predsednika republike, da vpliva na izbiro predsednika vlade, je odvisen od moči v parlamentu zastopanih političnih strank. Za izvolitev predsednika vlade je potrebna večina glasov vseh poslancev, to je 46 od skupaj 90 poslancev. Če bi ena sama stranka dobila na volitvah večino vseh poslancev, potem bi posvetovanje predsednika republike z vodji poslanskih skupin lahko praktično pomenilo le ugotovitev, kdo je kandidat zmagovite politične stranke. V primeru, če nobena stranka ne bi sama razpolagala z absolutno večino vseh poslancev pač pa bi nastopila trdno oblikovana koalicija s skupnim kandidatom za predsednika vlade, ki bi razpolagala z absolutno večino vseh poslancev, bi bila situacija v bistvu enaka. Če pa ni izoblikovana trdna koalicija ali blok političnih strank in noben pretendent ne razpolaga z vnaprej zagotovljeno vsaj minimalno podporo potrebno za izvolitev, lahko ob raznovrstnih in nasprotujočih si interesih pride do večjega izraza posredovalna vloga predsednika republike. Kolikor večja je raznovrstnost in disperziranost političnega prostora, toliko nujnejša in pomembnejša je lahko vloga predsednika republike. Upoštevati tudi velja, da je predsednik republike pri tem, koga predlaga kot kandidata za predsednika vlade, pravno nevezan. Dejanska omejitev pa je v ustavni določbi, da predsednika vlade voli državni zbor. Na splošno bi veljalo, da predsednik republike predlaga tistega kandidata za predsednika vlade, ki ima realne možnosti, da bo dobil v državnem zboru za izvolitev potrebno večino. Tak kriterij pa v primeru izenačenega ali neizoblikovanega razmerja političnih sil v parlamentu ni nujno odločilen. V praksi je bil leta 1997 izvoljen predsednik vlade, ki ga je predlagal predsednik republike, s 46 glasovi in po izglasovani nezaupnici leta 2000 prav tako s 46 glasovi novi predsednik vlade, ki ga je predlagala skupina poslancev.
Posebnost slovenske ustave je, da predsednika vlade voli državni zbor in nato po njegovi izvolitvi na predlog predsednika vlade posebej odloča o imenovanju ministrov in sicer po njihovi individualni predstavitvi delovnim telesom (112. čl.). Odpira se vprašanje ali je tako dvojno odločanje parlamenta o vladi v skladu z načelom delitve oblasti in z odgovornostjo, ki jo mora imeti predsednik vlade v parlamentarnem sistemu in ali zagotavlja tak način sestave vlade tudi njeno potrebno učinkovitost.
Slovenska ustava ne pozna instituta tako imenovanega protipodpisa (kontrasignature). Ne vsebuje torej ustavne določbe, po kateri bi morali imeti vsi akti predsednika države, razen določenih izjem, za njihovo veljavnost protipodpis predsednika vlade ali pristojnega ministra. Menim, da institut kontrasignature v načelu ni nezdružljiv s splošno koncepcijo slovenske ustave.
Obravnavamo samo odnos predsednika republike do prvega doma parlamenta, to je do državnega zbora. Predsednik republike je v razmerju do državnega zbora pri opravljanju vrste pristojnosti, ki smo jih navedli.
Predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije in pristojnosti ni omejen pri dajanju iniciativ tako vladi kot parlamentu, če to oceni za potrebno in koristno v interesu države. V odnosu do državnega zbora je ustavna podlaga za take iniciative posebej določena.
V praksi je državni zbor dvakrat zahteval mnenje predsednika republike. Leta 1993 je državni zbor sprejel Predlog zakona o obrambi v prvi obravnavi in zahteval od predsednika republike, da poda o tem zakonu svoje mnenje. Mnenje je predsednik republike sporočil.
V drugem primeru je državni zbor zahteval od predsednika republike, da na seji državnega zbora pojasni svojo izjavo o političnem dogajanju v Sloveniji, torej mnenje o njegovem lastnem mnenju. Predsednik republike se je na zahtevo državnega zbora odzval, predložil pisno mnenje in ga tudi neposredno obrazložil na sami seji državnega zbora leta 1994.
O mnenju predsednika republike državni zbor ne razpravlja. Poslanci tudi ne morejo postavljati vprašanj. Potem, ko je na podlagi lastne odločitve ali povabila državnega zbora predstavil svoje mnenje tudi na seji državnega zbora, predsedujoči državnega zbora ugotovi, da je predsednik republike predstavil - izrekel svoje mnenje o določenem vprašanju in točka dnevnega reda je s tem zaključena.
Na svojo pobudo je predsednik republike dal mnenje državnemu zboru dvakrat. Leta 1997 je priporočil državnemu zboru, naj ratificira sporazum o pridruženem članstvu v Evropski uniji. Prav tako leta 1997 je predsednik republike podal državnemu zboru svoje odklonilno mnenje o predlagani lustraciji.
Tako za predstavljanje države kot za opravljanje drugih dejavnosti predsednika republike je pomembna njegova informiranost. Informiranje predsednika republike s strani državnega zbora je urejeno v njegovem poslovniku, s strani vlade pa v njenem poslovniku. Vlada sodeluje s predsednikom republike pri vprašanjih iz njegove pristojnosti in ga seznanja o vprašanjih, pomembnih za njegovo delo. Omenili smo že določbe v Zakonu o zunanjih zadevah. Določbe o informiranju predsednika republike kot vrhovnega poveljnika ima Zakon o obrambi in še posebno Navodilo o izvrševanju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju, ki ga je sprejel minister za obrambo po predhodnem soglasju predsednika republike. Zakon o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji ima določbo, da agencija o svojih ugotovitvah obvešča predsednika republike, kadar gre za zadeve iz njegove pristojnosti.
Menim, da bi kazalo dopolniti bodisi Zakon o vladi ali pa vključiti v pripravljajoči se Zakon o predsedniku republike določbo o obveščanju predsednika republike s strani vlade in drugih državnih organov. Zakonsko naj bi bilo določeno, da predsednik vlade sproti obvešča predsednika republike o politiki vlade in delovanju posameznih ministrov in služb, in sicer tako, da mu pošilja bistvena gradiva, pismena poročila o zadevah posebnega pomena, po potrebi pa ga seznanja tudi osebno. Na seje vlade naj bi bil zaradi obveščenosti predsednika republike redno vabljen tudi generalni sekretar Urada predsednika republike. Tako določbo ima na primer poslovnik nemške vlade. Ministrstva in vladne službe naj bi bila z zakonom zavezana, da sproti obveščajo predsednika republike z rednimi in izrednimi poročili in pošiljajo vsa druga obvestila, ki so pomembna za njegovo delo.
Predsednik republike je po ustavi vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil. Področje obrambe se po ustavi podrobneje ureja z zakonom, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (124. čl.). Ker je po ustavi predsednik republike odgovoren za opravljanje svoje funkcije v celoti, je odprto vprašanje njegove odgovornosti kot vrhovnega poveljnika. V okviru te razprave se ne spuščam v analizo ali zakonsko določene pristojnosti na področju obrambe ustrezno realizirajo ustavno funkcijo vrhovnega poveljnika in sicer predvsem z vidika zagotavljanja podrejenosti vojske civilni državi, transparentnosti odnosov med državo in njenimi organi, konkretneje med državnim zborom, vlado, predsednikom republike in vojsko. Zahteva po podrejenosti vojske civilni državi zahteva povsem nedvoumne pravne določbe o tem, kdo ukazuje vojski, zagotovljena mora biti politična nevtralnost vojske, transparentnost financiranja, pravno razdelan nadzor parlamenta in njegovih delovnih teles na področju obrambe in vojske, jasno razmejitev pristojnosti in odgovornosti vseh subjektov odločanja, vgraditev varovalk v pravni sistem, ki naj onemogočijo, da bi katerikoli nosilec javne funkcije s pomočjo vojske deloval zoper veljavni ustavni red.
V zvezi s funkcijo predsednika republike kot vrhovnega poveljnika obrambnih sil je po mojem mnenju odprto vprašanje Sveta za obrambo kot posvetovalnega telesa pri predsedniku republike. Po ustavi je predsednik republike vrhovni poveljnik obrambnih sil, kar pomeni da poveljuje oboroženim silam. Funkcija vrhovnega poveljnika v miru in vojni ter pristojnosti predsednika republike, ki jih ima, kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, po mojem mnenju zahtevajo, da se z ustavo predvidi svet za obrambo, ki mu predseduje predsednik republike in ki je ustanovljen v skladu z zakonom. Svet bi sestavljali na primer po položaju predsednik vlade, predsednik državnega zbora, ministri za zunanje zadeve, za obrambo, za notranje zadeve, za finance in drugi funkcionarji, ki bi jih določil zakon, v neposredni vojni nevarnosti in med vojno pa tudi predstavniki vseh političnih strank, zastopanih v državnem zboru.
Pri tem se odpira širše vprašanje koordinacije na področju zunanje politike, obrambe in nacionalne varnosti kot celote. Po Zakonu o vladi je sicer predviden Svet za nacionalno varnost kot posvetovalni in usklajevalni organ vlade na področju obrambe, varnostnega sistema, sistema zaščite in reševanja ter za "druga vprašanja nacionalne varnosti". Po Zakonu o obrambi je predviden državni operativni štab obrambe za operativno usklajevanje vojaške in civilne obrambe, varnostnih nalog, izvajanja zaščite in reševanja ter za izvajanje obrambe v skladu z usmeritvami državnega zbora v vojni. Menim, da tako prvo kot drugo telo ne moreta nadomestiti vloge, ki jo mora opraviti posvetovalno telo predsednika republike pri opravljanju njegovih funkcij, pristojnosti, pooblastil in zagotavljanju odgovornosti. Svet za obrambo pri predsedniku republike bi pomenil ne samo svetovanje in koordinacijo, ampak tudi močan in primerno uravnotežen nadzor pri izvajanju pristojnosti predsednika republike in vlade na tako pomembnem in občutljivem področju, kot sta obramba in nacionalna varnost.
4. Vloga predsednika republike v političnem sistemu države
Vloga predsednika Republike Slovenije kot faktorja integracije v političnem sistemu prihaja do izraza s tem, da predvsem s svojo javno besedo povezuje državljane v njihovi pripadnosti državno organizirani skupnosti. Predsednik republike s svojimi javnimi nastopi promovira temeljne civilizacijske vrednote, to je na prvem mestu spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, utrjevanje zavesti nacionalne pripadnosti in pripadnosti mednarodni skupnosti, načela demokracije, pravne in socialne države, solidarnosti, zavzema se za vsakomur odprte možnosti izobraževanja in usposabljanja za delo, za spoštovanje različnosti in za toleranco med ljudmi.
Vloga predsednika republike kot faktorja nacionalne integracije pa prihaja do izraza tudi pri njegovem javnem opredeljevanju do posameznih pomembnih vprašanj kot so na primer zavzemanje za vključevanje v Evropsko unijo in Nato, zavzemanje za preseganje delitev iz preteklosti in zavzemanje za narodno spravo, opozarjanje na pojave partitokracije. Ob izglasovani nezaupnici vladi spomladi leta 2000 je predsednik republike zavzel stališče, da ne bo predlagal novega predsednika vlade, ker ni realnih možnosti za oblikovanje stabilne vlade, to je take, ki bi imela zadostno podporo v parlamentu in da je bolje prepustiti volivcem odločitev o novem parlamentu in posledično o novi vladi in se zato zavzel za razpust državnega zbora in predčasne volitve.
Neposredno izvoljeni predsednik republike ima v odnosu do drugih ustavnih organov kot sta vlada in parlament politično težo in ugled, ki je predvsem odvisen od tega, kako sprejemajo njegova sporočila, njegove misli, njegova mnenja v javnosti. Položaj predsednika republike v javnosti, njegov rating v javnem mnenju je v manjši meri odvisen od njegove formalne funkcije kot take in od njegovih konkretnih z ustavo in zakoni določenih pristojnosti ampak predvsem od tega kakšno vsebino daje svoji dejavnosti in na kakšen način jo opravlja.
Neposredna izvolitev daje predsedniku republike še posebno politično težo, razdeljenost političnega prostora pa odpira prostor za njegovo posredniško vlogo. Posredniška vloga predsednika republike je v praksi na primer prišla do izraza pri doseganju političnega soglasja o načinu izvedbe plebiscita o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije leta 1990 (takrat še v funkciji predsednika predsedstva kot kolektivnega predsednika republike), pri odločitvi parlamenta o pridruženem članstvu v Evropski uniji in pri soustvarjanju političnega soglasja pred podajo kadrovskih predlogov v odločitev državnemu zboru.
|
