PROF. DR. MIHA RIBARIČ: UVELJAVLJANJE ODGOVORNOSTI PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Brdo pri Kranju, 28. november 1995
Objavljeno: 1. Strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Brdo pri Kranju, 28. in 29. november 1995
UVELJAVLJANJE ODGOVORNOSTI PREDSEDNIKA REPUBLIKE
prof. dr. Miha RIBARIČ
Urad predsednika Republike Slovenije
Ustava Republike Slovenije ureja funkcijo predsednika republike (102. člen) in njegovo odgovornost (109. člen). Funkcija predsednika republike je po ustavi opredeljena tako, da predsednik republike predstavlja državo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil.
Ustava določa pristojnosti predsednika republike in sicer ne samo v členu s takim naslovom (107. člen), ampak tudi v vrsti drugih določb.
Ena od bistvenih značilnosti institucije predsednika republike po slovenski ustavi je, daje izvoljen na neposrednih volitvah (1. odst. 103. člena).
I.
Če predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije huje krši ustavo ali krši zakon, ga državni zbor lahko obtoži pred ustavnim sodiščem. Le-to ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti, z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov pa lahko odloči o odvzemu funkcije. Potem, ko ustavno sodišče dobi sklep državnega zbora o obtožbi, lahko odloči, da predsednik republike do odločitve o obtožbe začasno ne more opravljati svoje funkcije (309. člen).
Postopek ugotavljanja odgovornosti predsednika republike (tudi predsednika vlade in ministrov) urejata poslovnik Državnega zbora (304. do 312. čl., Uradni list RS, Št. 40/93, 80/94, v nadaljevanju PoDZ) in Zakon o ustavnem sodišču (63. do 67. čl., Uradni list RS, št. 15/94, v nadaljevanju ZUstS).
Uvedbo postopka o obtožbi predsednika republike lahko državnemu zboru predlaga najmanj 30 poslancev (1. odst. 305. člena poslovnika DZ). Predlog za uvedbo postopka mora biti poslan predsedniku državnega zbora v pisni obliki in s podpisi predlagateljev. Vsebovati mora opis očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona in predlog dokazov o kršitvi ustave ali hujši kršitvi zakona. Predlog za uvedbo postopka mora biti obravnavan na prvi naslednji seji državnega zbora, če je bil poslan najkasneje 30 dni pred to sejo. Državni zbor mora o predlogu odločati vsaj v 60-ih dneh od sprejema predloga. Če državni zbor odločitve v tem roku ne sprejme, se šteje, daje predlog zavrnjen (306. člen PoDZ).
Po poslovniku v času od razpisa volitev za predsednika republike do razglasitve volilnih rezultatov ni mogoče predlagati uvedbe postopka o obtožbi predsednika republike. Uvedbe postopka o obtožbi ni mogoče predlagati, če je že predlagan, pa ne nadaljevati, če predsednik republike odstopi ali če mu preneha mandat. Državni zbor postopek nadaljuje, če predsednik republike to zahteva (307. člen).
Predlog obtožbe pošlje predsednik državnega zbora predsedniku republike. O pravnih vidikih predloga obtožbe poda mnenje Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve državnega zbora (308. člen).
Pred odločanjem o obtožbi predsednika republike ima predstavnik predlagatelja pravico obrazložiti predlog na seji državnega zbora. Predsednik republike ima pravico pisno ali ustno na seji odgovoriti na predlog obtožbe. Predlagatelj lahko predlog obtožbe umakne vse do konca obravnave. V tem primeru se šteje, kakor da predlog ni bil vložen (309. člen PoDZ).
Po Zakonu o Ustavnem sodišču državni zbor odloča o obtožbi zoper predsednika republike s kvalificirano večino glasov vseh poslancev (1. odst. 63. člena).
Vsebino sklepa o obtožbi opredeljuje Zakon o Ustavnem sodišču v bistvu na enak način kot opredeljuje poslovnik vsebino predloga za uvedbo postopka. Po Zakonu o Ustavnem sodišču mora sklep o obtožbi vsebovati opis zatrjevane kršitve ustave oziroma hujše kršitve zakona in predlog dokazov o hujši kršitvi ustave oziroma zakona (2. odst. 63. člena), po poslovniku pa mora predlog za uvedbo postopka vsebovati opis očitane kršitve (1. odst. 306. člena PoDZ). Po Zakonu o Ustavnem sodišču v času od razpisa volitev za predsednika republike pa do razglasitve volilnih rezultatov ni dopustno vložiti sklepa o obtožbi (3. odst. 63. člena). Določba je torej enaka kot v poslovniku DZ (1. odst. 307. člena) razen, da je poslovniško besedilo "ni mogoče", zakonsko pa "ni dopustno".
Sklep o obtožbi pošlje Ustavno sodišče predsedniku republike, ki lahko na obtožbo odgovori. Ustavno sodišče opravi javno obravnavo, na kateri od državnega zbora pooblaščeni predstavnik zastopa obtožbo (1. in 2. odst. 64. člena ZUstS).
Zakon o ustavnem sodišču razdeluje ustavno določbo, da ustav-no sodišče z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov lahko odloči, da predsednik republike do odločitve o obtožbi začasno ne sme opravljati svoje funkcije (3. odst. 64. člena).
Ustava ne določa večine, s katero Ustavno sodišče ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti. Po ustavi ustavno sodišče "ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti, z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov pa lahko odloči o odvzemu funkcije" (2. st. 109. člena).
Če Ustavno sodišče ugotovi, da obtožba ni utemeljena z odločbo oprosti obtoženega (1. odst. 65. člena ZUstS). 0 tem odloči ustavno sodišče z večino glasov vseh sodnikov (2. odst. 41. člena v zvezi z 10. alineo 1. odst. 91. člena ZUstS).
Če Ustavno sodišče ugotovi kršitev ustave ali hujšo kršitev zakona, z odločbo ugotovi utemeljenost obtožbe, lahko pa odloči tudi, da predsedniku republike preneha funkcija. Obe odločitvi, če je odločitev o utemeljenosti obtožbe in odločitev o prenehanju funkcije, sprejme ustavno sodišče z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov (2. odst. 65. člena ZUstS). Citirana določba ustave zahteva dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov samo za odločitev o odvzemu funkcije ne pa tudi za ugotovitev o utemeljenosti obtožbe.
Če je zoper predsednika republike uveden kazenski postopek, lahko Ustavno sodišče počaka s svojo odločitvijo do odločitve v kazenskem postopku (3. odst. 65. člena ZUstS).
Če predsednik republike med postopkom odstopi oziroma če mu preneha mandat, Ustavno sodišče ustavi postopek. Postopek pa nadaljuje, če obtoženi ali državni zbor to zahteva (4. odst. 65. ČlenaZUstS).
Zakon o Ustavnem sodišču tudi določa, da v postopku ugotavljanja odgovornosti predsednika republike (predsednika vlade ali ministra) Ustavno sodišče o vprašanjih, ki niso urejena v določbah tega poglavja o postopku ugotavljanja odgovornosti, ravna po načelih kazenskega postopka, ki so določena v ustavi in zakonu (67. člen).
II.
Mednarodna primerjava ureditve možnosti obtožbe, to je tako - imenovanega impeachmenta, državnega poglavarja pokaže, da je za vložitev obtožbe praviloma potrebna posebej kvalificirana dve tretjinska večina vseh članov enega doma predstavniškega telesa. So pa tudi izjeme od dvetretjinske večine. Pri presoji ureditve impeachmenta velja seveda upoštevati celotno ureditev in ne samo za odločanje predpisano večino.
Tako na primer po italijanski ustavi predsednik republike ni odgovoren za dejanja, kijih opravi med izpolnjevanjem svojih funkcij, razen za veleizdajo ali za atentat na ustavo. V takih primerih ga postavi pod obtožbo parlament na skupnem zasedanju, torej obeh zbornic, z absolutno večino svojih članov (90. čl. Ustave italijanske republike). Italijanski predsednik ni neposredno izvoljen, ampak ga izvoli parlament na skupnem zasedanju svojih članov. To volilno telo je še razširjeno s predstavniki dežel (83. čl.). Pri obtožbah zoper predsednika republike (in zoper ministre) se rednim sodnikom ustavnega sodišča pridruži še 16 članov, ki so izžrebani iz seznama državljanov, ki imajo pogoje, da smejo biti izvoljeni za senatorje. Ta seznam sestavi parlament vsakih devet let z izvolitvijo po enakem postopku, kot je določen za imenovanje rednih sodnikov (7. odst. 135. čl.).
Po nemški ustavi lahko Bundestag ali Bundesrat obtoži zveznega predsednika zaradi naklepne kršitve ustave ali zveznega zakona pred zveznim ustavnim sodi5čem. Za sklep o vložitvi obtožbe je potrebna večina dveh tretjin članov Bundestaga ali dveh tretjin glasov Bundesrata (1. odst. 61. člena Ustave ZRN). Poleg tega je po zakonu o nemškem zveznem ustavnem sodišču možno vložiti obtožbo samo v času treh mesecev, odkar je postalo upravičencu za obtožbo znano dejansko stanje, ki je podlaga za obtožbo (§50). Nemški zvezni predsednik ni neposredno izvoljen, ampak ga izvoli Zvezna skupščina. Zvezno skupščino sestavljajo člani Bundestaga in enako število članov, ki jih izvolijo predstavništva dežel (1. in 3. odst. 54. člena Ustave ZRN).
Avstrijskega zveznega predsednika lahko obtoži zaradi kršitve ustave pred ustavnim sodiščem Zvezna skupščina. Ob navzočnosti več kot polovice članov vsakega od obeh predstavniških teles je potrebna za odločitev o obtožbi dvetretjinska večina oddanih glasov (a 2. odst. 142. člena in 3. odst. 68. člena avstrijske ustave). Avstrijski predsednik je neposredno izvoljen (60. člen avstrijske ustave). Posebnost avstrijske ureditve je, daje lahko zvezni predsednik odstavljen z 1judskim glasovanjem - referendumom. Ljudsko glasovanje - referendum se izvede, če tako sklene Zvezna skupščina, ki jo v ta namen skliče zvezni kancler (predsednik vlade) na zahtevo Nationalrata. Za sklep Nationalrata je potrebna navzočnost najmanj polovice članov in večina dve tretjini oddanih glasov. Na podlagi takega sklepa Nationalrata je zveznemu predsedniku preprečeno opravljanje funkcije. Uporabljati se začnejo določbe o nadomeščanju. Če je na ljudskem glasovanju odstavitev odklonjena, velja to kot nova izvolitev in ima za posledico razpust Nationalrata. Vendar tudi v tem primeru celotno funkcijsko obdobje zvez-nega predsednika ne sme trajati več kot 12 let. Eno funkcijsko obdobje zveznega predsednika traja namreč 6 let. Dopustna je še ena ponovna izvolitev za neposredno sledeče funkcijsko obdobje (5. in 6. odst. 60. člena avstrijske ustave).
Po Ustavi Češke Republike (sprejeta 16. 12. 1992 in uveljavljena 1. 1. 1993) lahko senat vloži obtožbo zoper predsednika republike na ustavnem sodišču zaradi veleizdaje. Češka ustava ima splošno določbo, da predsednik republike ni odgovoren za opravljanje svoje funkcije (3. odst. 54. člena), dalje ima določbo, da predsednik republike ne sme biti pridržan, poklican na kazensko odgovornost ali preganjan za prekršek (1. odst. 65. člena). Pač pa je lahko predsednik republike preganjan za veleizdajo pred ustavnim sodiščem na podlagi obtožbe, ki jo vloži senat. Kazen je lahko izguba predsedniške funkcije in pasivne volilne pravice za izvolitev na to funkcijo. Siceršnji kazenski pregon za kazniva dejanja storjena med opravljanjem predsedniške funkcije je za vedno izključen (2. in 3. odst. 65. člena).
Češki predsednik je izvoljen od parlamenta na skupni seji obeh domov (2. odst. 54. člena).
III.
Postavlja se vprašanje, kakšen Je odnos med parlamentarno preiskavo in možnostjo ustavne obtožbe predsednika republike. Ustava določa, da državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora ali na zahtevo državnega sveta. V ta namen ime-nuje komisijo, ki ima o zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi (93. člen). Kaj je zadeva javnega pomena, ne določa pobliže niti ustava niti Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93, v nadaljevanju ZPPre), niti Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93; v nadaljevanju PoPPre).
Če pojem "zadeva javnega pomena" ni konkretneje pravno opredeljen, to po mojem mnenju še ne pomeni, daje zadeva javnega pomena, kije lahko predmet parlamentarne preiskave, enostavno vsaka zadeva, ki jo kot tako opredeli državni zbor z odločitvijo o uvedbi parlamentarne preiskave. Državni zbor nesporno zavezuje ustava. Določitev predmeta parlamentarne preiskave torej ne sme biti v nasprotju z ustavo. Spoštovano mora biti načelo delitve oblasti in seveda vsa druga ustavna načela in določbe. To med drugim po-meni, daje treba pri opredelitvi predmeta parlamentarne preiskave upoštevati pristojnosti državnega zbora. Ena od temeljnih funkcij parlamentarne preiskave je, daje to instrument kontrole parlamenta nad izvršilno oblastjo. Pri tem pa izvajanje instituta parlamentarne preiskave ne sme kršiti načela delitve oblasti, v tem primeru na zakonodajno in izvršilno sfero. Podobno in čeprav ima preiskovalna komisija po sami ustavi v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi, preiskovalna komisija ni sodišče in ne sme posegati v delo sodišč.
Sicer pa Zakon o parlamentarni preiskavi določa, da se le-ta lahko opravi v zadevah javnega pomena, da se ugotovi 111 oceni dejansko stanje, kije lahko podlaga za odločanje Državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje na določenem področju in za druge odločitve Državnega zbora iz njegove ustavne pristojnosti (1. čl.). Smisel in cilj parlamentarne preiskave je torej v tem, da se spozna dejansko stanje, ki je možna podlaga za odločanje državnega zbora v okviru njegove ustavne pristojnosti. Glede vzporednega poteka kazenskega postopka je izrecna določba v Zakonu o parlamentarni preiskavi. Namreč, če v neki zadevi že teče kazenski postopek, to ni ovira, da ne bi bila o njej v okviru pristojnosti državnega zbora izvedena tudi parlamentarna preiskava (2. čl.). Iz prve in druge citirane določbe torej nedvoumno izhaja, da je neka zadeva lahko predmet parlamentarne preiskave samo, če je in kolikor je v okviru pristojnosti državnega zbora. Ponuja se načelen sklep, da če za neko zadevo državni zbor ni pristojen ali je pristojen samo v določenem obsegu, potem taka zadeva ne more biti predmet parlamentarne preiskave oziroma je lahko predmet parlamentarne preiskave samo v obsegu pristojnosti državnega zbora.
Ureditev v slovenski Ustavi, da državni zbor mora odrediti preiskavo na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora, je tako imenovana manjšinska preiskava. Od držav Evropske unije ima, kolikor je meni znano, tako ureditev samo še Zvezna Republika Nemčija. V Nemčiji ima Bundestag pravico, na zahtevo četrtine njegovih članov pa obveznost ustanoviti preiskovalni odbor (44. člen Ustave ZRN). Slovenska in nemška ustavna ureditev torej pozna poleg parlamentarne preiskave uvedene z večinsko odločitvijo še parlamentarno preiskavo uvedeno na zahtevo kvalificirane manjšine.
Spričo ustavne obveznosti, da se parlamentarna preiskava uvede na zahtevo kvalificirane manjšine in ko torej parlamentarna večina nima pravice zavrniti take zahteve iz razloga, ker se z njo politično ne strinja, nastaja vprašanje ali jo lahko večina zavrne zaradi tega, ker je po njenem mnenju zahteva v nasprotju z ustavo.
Subjekt odločitve o uvedbi parlamentarne preiskave je po Ustavi vedno državni zbor (93. člen). Tudi ko je državni zbor dolžan odrediti preiskavo na zahtevo kvalificirane manjšine poslancev, je to po ustavi odločitev državnega zbora in on nosi za njo odgovornost in ne odločitev kvalificirane manjšine poslancev. Poslovnik o parlamentarni preiskavi določa, da o zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave državni zbor ne glasuje (2. odst. 4. člena). Poslovnik o parlamentarni preiskavi razlikuje med predlogom za uvedbo parlamentarne preiskave, to je tistim, ki jo lahko predlaga vsak poslanec in med zahtevo tretjine poslancev ali državnega sveta, ko državni zbor mora odrediti parlamentarno preiskavo (1. čl.). Po poslovniku torej državni zbor odredi parlamentarno preiskavo na zahtevo kvalificirane manjšine (ali državnega sveta), ne da bi o njej moral ali smel glasovati. Poslovnik določa, da v aktu, s katerim državni zbor odredi parlamentarno preiskavo na zahtevo, v celoti povzame vsebino zahtevka za odreditev parlamentarne preiskave iz zahteve (2. odst. 4. člena PoPPre). Poslovnik o parlamentarni preiskavi torej ne ureja situacije, ko bi parlamentarna večina presodila, daje zahteva za uvedbo parlamentarne preiskave v nasprotju z ustavo, pač pa poslovnik predvideva situacijo, da če v preiskovalni komisiji, torej že v teku parlamentarne preiskave, nastane dvom o vsebini predmeta parlamentarne preiskave mora preiskovalna komisija na zahtevo najmanj dveh tretjin navzočih članov zahtevati odločitev državnega zbora. Odločitev državnega zbora je sprejeta, če ji ne nasprotuje najmanj tretjina poslancev (2. odst. 9. čl. PoPPre). Primerjava z nemško pravno ureditvijo glede tega vprašanja pokaže, da ima parlamentarna večina možnost odkloniti zahtevo po uvedbi parlamentarne preiskave, če bi bila ta po njenem mnenju v nasprotju z ustavo, kvalificirana manjšina pa ima na razpolago možnost tako imenovane organske tožbe pri zveznem ustavnem sodišču (št. 1, 1. odst. 93. čl. nemške ustave in št. 5, § 13, nemškega Zakona o zveznem ustavnem sodišču).
Ob veljavni poslovniški ureditvi parlamentarne preiskave v Sloveniji se vsekakor postavlja vprašanje, ali ne bi kazalo s poslovnikom izrecno urediti situacijo, če nastane dvom o dopustnostni uvedbe parlamentarne preiskave z vidika ustave in predvideti udeležbo parlamentarnega delovnega telesa pristojnega za pravna vprašanja in delovnega telesa za poslovnik ter v Zakonu o Ustavnem sodišču izrecno predvideti njegovo pristojnost v primeru odklonitve zahteve kvalificirane manjšine zaradi protiustavnosti zahteve. Vprašanje pa je, če ne bi kazalo tega vprašanja urediti tudi v ustavi. Če in ko bi se kdaj dopolnjevalo in spreminjalo veljavno ustavo, bi kazalo razmisliti tudi o tem, da bi imel Odbor Državnega zbora za obrambo že na podlagi same ustave pravice preiskovalnega odbora oziroma komisije.
Vključitev parlamentarnega delovnega telesa, odbora ali komisije za pravne zadeve ali za poslovniške zadeve ne bi imela pomena samo zaradi eventualne zavrnitve zahteve za uvedbo parlamentarne preiskave, ampak bi sodelovanje takih teles pred odločitvijo parlamenta lahko prispevalo k temu, da se odpravijo ugotovljene pomanjkljivosti in protiustavnosti. Obveznost in interes za varstvo ustavnosti itak morata imeti tako parlamentarna večina kot manjšina. Poleg tega pa s političnega vidika gledano ni v interesu parlamentarne večine, da bi zaradi tega, če bi morala zavrniti zahtevo kvalificirane manjšine, nastal v javnosti vtis, da se želi odprto zadevo prikriti. V načelu gledano je institut parlamentarne preiskave tako v interesu parlamentarne manjšine kot večine, ker se vlogi ob vsakokratnih volitvah lahko tudi zamenjata. Ob obravnavi pravnih vidikov pa seveda ne gre spregledati, daje uporaba instituta parlamentarne preiskave sredstvo političnega boja in v primeru manjšinske preiskave sredstvo opozicije nasproti večini.
Strankarsko politična komponenta je opredeljujoči faktor parlamentarne preiskave Že po sami definiciji tega instituta. Ne gre namreč za sodno, ampak parlamentarno preiskavo. V kazenskem postopku je vrsta faz predno pride do preiskave in tudi sama preiskava je le ena od faz v celotni verigi kazenskega postopka. Zakon o kazenskem postopku zelo natančno ureja celoten postopek, predvsem pa poteka postopek pred neodvisnimi sodniki. Parlamentarna preiskava ima v bistvu eno samo fazo. Zakon o parlamentarni preiskavi pa tudi izrecno določa, da v postopku parlamentarne preiskave preiskovanci ne morejo zahtevati izločitve članov preiskovalne komisije zaradi dvoma o njihovi nepristranosti (3. odst. 3. člena). ZPPre sicer določa, da v preiskovalni komisiji ne sme sodelovati poslanec iz določenih razlogov, vendar le iz razlogov povezanosti s preiskovancem ali njegovim pravnim pooblaščencem ali zaradi siceršnje povezanosti s subjektom, ki je predmet preiskave ali zaradi udeležbe v kakršnemkoli postopku v neposredni zvezi s predmetom preiskave (3. člen).
Politična opredeljenost parlamentarne preiskave pa v pravni državi ne bi smela pomeniti negacije njenih načel in veljavnega pravnega reda. Če Zakon o parlamentarni preiskavi določa, da se opravi v zadevah javnega pomena zato, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, potem to dejansko stanje, ki ga je v preiskavi potrebno šele ugotoviti in oceniti, ne sme biti že vnaprej ugotovljeno, ker bi bila s tem parlamentarna preiskava že prejudicirana, njen institut pa zlorabljen. Če je treba zadevo šele preiskati, potem je s parlamentarno preiskavo nezdružljivo prejudiciranje zadeve.
Odprto je vprašanje, ali je zoper sklep o uvedbi parlamentarne preiskave dopustno pravno sredstvo. Vprašanje pravnega sredstva je aktualno tako z vidika vlagatelja predloga ali zahteve za uvedbo parlamentarne preiskave, če državni zbor tak predlog ali zahtevo odkloni kot z vidika prizadetih z uvedbo parlamentarne preiskave. S prvim vidikom smo se že ukvarjali, glede drugega pa velja upoštevati naslednje.
Po ustavi je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih (25. čl.). Parlamentarna preiskovalna komisija je sicer res pomožni organ parlamenta, vendar ni obrnjena samo proti parlamentu, ampak ima po ustavi in zakonu pooblastila do tretjih, tako do državnih organov kot do oseb, fizičnih in pravnih izven tega kroga. Parlamentarna preiskovalna komisija uresničuje svoja pooblastila v imenu državnega zbora, torej državnega organa. Vsekakor je odprto vprašanje pravnega varstva tako glede sklepa, s katerim se uvede parlamentarna preiskava kot glede odločitev preiskovalne komisije. Zakon o parlamentarni preiskavi ima izrecno določbo, da zoper odločitev preiskovalne komisije ni pritožbe (2. odst. 7. člena). Določba se nanaša na odločitev komisije ali bo osebi priznala status preiskovanca. Če naj bi bila taka določba v skladu z ustavo, potem bi morala temeljiti na predpostavki, da pri odločitvah preiskovalne komisije ne gre za odločanje o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. S parlamentarno preiskavo prizadeta oseba ima nedvomno vsaj pravni interes, če ne celo pravice, da ima status preiskovanca ali da tega statusa nima, ali da ima status priče. Od tega statusa so neposredno odvisne tudi pravice in dolžnosti, kijih ima po Zakonu o parlamentarni preiskavi udeležena oseba.
Po Ustavi izrecno velja domneva nedolžnosti. Kdor je obdolžen kaznivega ravnanja, velja za nedolžnega, dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo (27. člen ustave). Najbrž ne bi smelo biti sporno, da ta določba za parlamentarno preiskavo pomeni, da v sklep o uvedbi parlamentarne preiskave ne sodijo ugotovitve, ki npr. prejudicirajo bodisi politično odgovornost, ki jo je treba v parlamentarni preiskavi šele ugotoviti, bodisi celo ugotovitve, ki prejudicirajo storitev kaznivega dejanja. Za odločanje o slednjem ni v nobenem primeru pristojen parlament, pa tudi ne preiskovalna komisija kot njegov pomožni organ.
Primerjava tega, kako sta opredeljena predmet parlamentarne preiskave in predmet obtožbe, pokaže naslednje. Predmet parlamentarne preiskave je zadeva javnega pomena (93. čl. URS; 1. čl. ZPPre; 3. odst. 2. čl- PoPPre). Niti Zakon o parlamentarni preiskavi niti Poslovnik o parlamentarni preiskavi pobliže ne opredeljujeta zadeve javnega pomena, ki je lahko predmet parlamentarne preiskave.
Predmet obtožbe predsednika republike je kršitev ustave ali hujša kršitev zakona, storjena pri opravljanju njegove funkcije (109. čl. URS; 1. odst. 304. čl. PoDZ; 2. odst. 63. čl. ZUstS). Po Poslovniku o parlamentarni preiskavi mora vsebovati zahtevek kratek opis zadeve javnega pomena, kije predmet parlamentarne preiskave, navedbo namena, po potrebi pa tudi navedbo predvidenega obsega parlamentarne preiskave (3. odst. PoPPre). Po Poslovniku Državnega zbora mora predlog za uvedbo postopka ob-tožbe vsebovati opis očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona (1. odst. 306. čl. PoDZ). Poslovnik o parlamentarni preiskavi torej izrecno ne določa, da bi v primeru, če bi bil namen parlamentarne preiskave pripraviti predlog za uvedbo postopka obtožbe predsednika republike, moral zahtevek vsebovati opis očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona. Sicer pa je tudi določba v poslovniku državnega zbora o opisu očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona precej nedoločna. Ustreznejša bi bila izrecna določba, da mora predlog za uvedbo postopka obtožbe vsebovati opis dejanja ali opustitve, zaradi katerih je predlagana obtožba, predlog dokazov (že v veljavni ureditvi) in določbe ustave in zakonov, ki naj bi bile kršene. Sedanjo ohlapno formulacijo opisa bi bilo treba torej precizirati. Analogno bi bilo potrebno precizirati tudi določbo o opisu zatrjevane kršitve v sklepu o obtožbi v Zakonu o ustavnem sodišču (2. odst. 63. člena). Tako precizno določbo ima npr. nemški zakon o Zveznem ustavnem sodišču (3. odst. § 49). Zakon o parlamentarni preiskavi sicer določa njen namen, namreč, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, kije lahko podlaga za odločanje državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje in za druge odločitve DZ iz njegove ustavne pristojnosti, vendar ne vzpostavlja nobene povezave z ureditvijo postopka obtožbe predsednika republike (predsednika vlade in ministrov). Tudi Poslovnik o parlamentarni preiskavi v določbah o končnem poročilu preiskovalne komisije izrecno ne vzpostavlja zveze s postopkom obtožbe. Po končani parlamentarni preiskavi preiskovalna komisija predloži državnemu zboru pisno poročilo. Poročilo mora vsebovati opis poteka postopka, dokazila in bistvene ugotovitve preiskave ter predlog sklepov, ki naj jih po obravnavi sprejme državni zbor (1. odst. 22. čl. PoPPre). Državni zbor pri obravnavi poročila preiskovalne komisije lahko ugotovitve in ocene preiskovalne komisije sprejme ali zavrne, lahko pa tudi zahteva dopolnitev postopka parlamentarne preiskave. Predloge sklepov iz poročila preiskovalne komisije DZ lahko sprejme ali zavrne, lahko pa sprejme tudi drugačne sklepe (24. člen PoPPre).
Opis zadeve javnega pomena kot sestavni del zahtevka za odreditev parlamentarne preiskave (3. odst. 2. čl, PoPPre zelo nedoločna formulacija in bi bilo ob izkazanem namenu parlamentarne preiskave, da gre za pripravo obtožbe pred ustavnim sodiščem, vsekakor potrebno v opisu predmeta navesti očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona. V skladu s tem bi moral predlog dokazov, ki naj se izvedejo v parlamentarni preiskavi, vsebovati dokaze o kršitvi ustave ali hujši kršitvi zakona. Poslovnik o parlamentarni preiskavi niti ne zahteva obvezno predloga dokazov kot vsebine zahteve, ampak le, kolikor so ti dokazi znani (3. al. 2. odst. 2. čl. PoPPre). Razlika med postopkom parlamentarne preiskave in postopkom obtožbe je glede tega očitna, saj mora predlog za uvedbo postopka obtožbe poleg opisa očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona vsebovati tudi predlog dokazov o teh kršitvah (1. odst. 306. čl. PoDZ). Parlamentarno preiskavo pa je torej mogoče uvesti celo brez predloga dokazov.
Iz prikazane primerjave sledi, da bi bilo mogoče parlamentarno preiskavo uvesti celo, ne da bi bil predmet parlamentarne preiskave tako nedvoumno opredeljen, da bi bilo jasno ali gre za parlamentarno preiskavo, katere namen je priprav obtožbe predsednika republike. Namen bi bil namreč lahko opredeljen samo generično z navedbo enega od namenov po Zakonu o parlamentarni preiskavi namreč. zaradi ugotovitve in ocene dejanskega stanja, kije lahko podlaga za odločanje državnega zbora o politični odgovornosti nosilca javne funkcije, ne da bi bilo pri tem izrecno navedeno, za katero javno funkcijo gre in kdo je njen nosilec ali pa bi bila določena oseba imenoma navedena, vendar brez opredelitve, da gre za nosilca funkcije predsednika republike (predsednika vlade ali ministra).
Poslovnik o parlamentarni preiskavi tudi ne zahteva, da se v zahtevi in potem seveda v sklepu točno opredeli predvideni obseg parlamentarne preiskave. Prav nasprotno, po poslovniku se navede predvideni obseg parlamentarne preiskave samo po potrebi (3. odst. 2. čl. PoPPre).
Če ni nedvoumno opredeljen predmet parlamentarne preiskave, njen obseg in predlog dokazov, potem seveda tudi ni nujno iz sklepa o uvedbi parlamentarne preiskave razvidno, na koga se preiskava sploh nanaša. Sicer pa Zakon o parlamentarni preiskavi zahteva, da se tisti, na katere se parlamentarna preiskava nanaša, v celoti ali deloma, to je preiskovanci, določijo praviloma šele v dokaznem sklepu, ki ga sprejme pred začetkom dokazovanja preiskovalna komisija (1. odst. 6. čl- ZPPre). Preiskovanci niso nujno določeni že z dokaznim sklepom, kar izrecno izhaja iz Zakona o parlamentarni preiskavi. Določa namreč, da če preiskovanci niso določeni že z dokaznim sklepom, lahko preiskovalna komisija z dopolnitvijo dokaznega sklepa kadarkoli ugotovi, kdo je preiskovanec. Osebe, ki bi bile lahko preiskovanci, to lahko tudi same prijavijo predsedniku preiskovalne komisije in le-ta odloči z dopolnitvijo dokaznega sklepa, ali mu prizna tak položaj. Zoper to odločitev, kot že navedeno, ni pritožbe (2. odst. 7. čl. ZPPre). Možnega subjekta obtožbe bi bilo torej mogoče najprej vabiti kot pričo in ga kasneje, bodisi na lastno pobudo preiskovalne komisije ali na prijavo te osebe, prekvalificirati ali pa tudi ne v preiskovanca.
Zanimiva je tudi primerjava glede obveznosti odzvati se na vabilo v postopku parlamentarne preiskave in v postopku obtožbe. Preiskovanec se vabi z opozorilom, da bo prisilno priveden, če ne pride pred preiskovalno komisijo (3. odst. 7. čl. ZPPre). Pred odločanjem o obtožbi pa ima predsednik republike pravico pisno ali ustno na seji državnega zbora odgovoriti na predlog obtožbe (2. odst- 309. Č1. PoDZ). Predsednik republike torej ni dolžan priti na sejo državnega zbora, na kateri le-ta odloča o predlogu obtožbe. Prav tako predsednik republike ni dolžan priti na javno obravnavo na ustavnem sodišču. Zakon o Ustavnem sodišču namreč določa, da ima predsednik republike pravico biti navzoč na javni obravnavi (4. odst. 64. čl).
IV.
Bistvena razlika med postopkom parlamentarne preiskave in postopkom obtožbe je torej v tem, da se parlamentarna preiskava mora uvesti na zahtevo kvalificirane manjšine, sklep o obtožbi pa se lahko sprejme samo s kvalificirano večino.
V parlamentarni preiskavi je preiskovanec dejansko lahko obtoženec in torej na zahtevo kvalificirane manjšine pride v tak status neposredno izvoljeni predsednik republike, ne da bi bilo sploh potrebno v zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave navesti določbe ustave in zakonov, ki naj bi bili huje kršeni in ne da bi bilo treba navesti dokaze za to.
V parlamentarni preiskavi je vabljen preiskovanec pod grožnjo prisilne privedbe, v postopku obtožbe pa predsednik republike ni dolžan priti niti na sejo državnega zbora, ki odloča o predlogu obtožbe niti na javno obravnavo pred ustavno sodišče.
Primerjava med ureditvijo parlamentarne preiskave in obtožbe navaja na sklep, da bi kazalo zakonsko urediti odnos med parlamentarno preiskavo in obtožbo. Pri tem bi kazalo ponovno pretehtati ali sedanja ureditev zagotavlja potrebno varstvo ustavnosti in še posebej spoštovanje ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
|
