Pristojnosti in odgovornost predsednika

PROF. DR. MIHA RIBARIČ: PREDSEDNIK REPUBLIKE V PROCESU POLITIČNEGA ODLOČANJA

Rogaška Slatina, 26. november 1996

Objavljeno: 2. strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Rogaška Slatina, 26.-27. november 1996

Prof. dr. Miha RIBARIČ
svetovalec predsednika Republike Slovenije
za ustavnopravne zadeve

PREDSEDNIK REPUBLIKE V PROCESU POLITIČNEGA ODLOČANJA

Rogaška Slatina, 26. - 27. 11. 1996

Ob državnem zboru kot zakonodajnemu telesu in vladi kot nosilcu izvršilne oblasti se odpira vprašanje, kakšna je vloga predsednika republike na področju politike.

Funkcija predsednika republike in njegove pristojnosti so določene z ustavo, deloma tudi z zakoni, vsekakor pa na podlagi ustave. Predmet moje razprave je vloga predsednika republike v procesu političnega odločanja v skladu z njegovimi ustavnimi pooblastili.

Po ustavi predsednik republike predstavlja državo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. čl. U).

Funkcija predstavljanja omogoča predsedniku republike, da v svojih javnih nastopih doma in v tujini izreka mnenja o vsem, kar ocenjuje za aktualno, primerno in potrebno. Ustava ne opredeljuje okvira te njegove dejavnosti. Kdaj, na kakšen način in o čem bo predsednik republike izrekel svoja mnenja, je stvar njegove presoje. Nesporno pa je, da mora pri tem spoštovati veljavno ustavo in pravni red, kar je itak samo po sebi razumljivo. K spoštovanju pravnega reda je zavezan vsakdo in podvržen tudi sankcijam. Odgovornost predsednika republike v primeru kršitve ustave ali hujše kršitve zakona pri opravljanju funkcije pa je v ustavi še posebej urejena. 1/

Upoštevaje ustavno načelo pravne države in načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno velja posebej poudariti, da morajo vsi najvišji ustavni organi upoštevati medsebojno ustavno določena razmerja. To je še posebej pomembno pri odnosih in sodelovanju med izvršilno in zakonodajno oblastjo in pri zagotavljanju neodvisnosti in pogojev za delo sodne oblasti.

Upoštevaje načelo delitve oblasti in samostojnost organov v okviru in na podlagi ustavno in zakonsko določenih pristojnosti, je evidentno, da pri predstavljanju države navzven, torej v odnosu do tujine, mednarodne skupnosti, predsednik republike upošteva temeljne odločitve parlamenta in politiko, ki jo vodi vlada na tej podlagi. Pri tem predsednik republike ni omejen, da ne bi dajal iniciativ tako vladi kot parlamentu, če to oceni za potrebno in koristno v interesu države.

V odnosu do državnega zbora je ustavna podlaga za take iniciative posebej določena. Na zahtevo državnega zbora mora namreč predsednik republike izreči mnenje o posameznem vprašanju (2. odst. 107. člena U). V poslovniku državnega zbora pa je s posredno formulacijo določeno, da lahko predsednik republike dá mnenje tudi na lastno pobudo (294.čl.PoDZ).2/ Citirana ustavna določba je problematična. Upoštevaje funkcijo in pristojnosti predsednika republike, če se poslužim ustavne terminologije, bi bilo bolj logično, če se je že hotelo to vprašanje sploh ustavno urejati, določiti, da predsednik republike lahko pošilja poslanice ali izreka svoje mnenje državnemu zboru, ne pa da ga mora izreči, če to zahteva državni zbor. Če je ob samem koncipiranju obravnavane ustavne določbe kdo mislil in hotel, da predsednik republike lahko izreka mnenje samo, če to zahteva državni zbor sicer pa ne, potem je že dolgo jasno, še posebej pa po sprejemu citirane poslovniške določbe, da predsednik republike lahko tako kot vsak drug državljan svobodno izreka svoja mnenja (39. čl. U) in daje pobude (45. čl. U), še posebej pa seveda glede na opravljanje svoje funkcije predstavljanja države, vrhovnega poveljnika obrambnih sil in izvrševanja z ustavo in zakoni določenih pristojnosti. V obrazložitvi predloga ustave (Poročevalec Skupščine Republike Slovenije, št. 30, z dne 12. 12. 1991) je navedeno, da je z vidika odnosov med državnim zborom in predsednikom republike pomembna novost, po kateri je predsednik republike dolžan izreči mnenje o posamezni zadevi, če to zahteva državni zbor, medtem ko je po osnutku dajal tako mnenje po lastni presoji in na lastno pobudo. Citirana ustavna določba pomeni torej na eni strani pooblastilo državnemu zboru, da lahko zahteva mnenje od predsednika republike in hkrati omejuje državni zbor, da sme zahtevati mnenjaesamo o posameznem vprašanju. Na drugi strani pa zavezuje predsednika republike, da na tako zahtevo državnega zbora mora izreči mnenje. V ničemer pa navedena ustavna določba ne omejuje predsednika republike, da bi dal državnemu zboru mnenje, tudi če ga ta ni posebej zahteval in da bi se v svojem mnenju omejil samo na posamezno vprašanje. Sicer pa je pojem posameznega vprašanja precej neopredeljen. Ustavno zagotovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja velja za vsakogar in torej tudi za predsednika republike. Predsednik republike lahko izraža svoje mnenje o katerikoli stvari, o “posameznem vprašanju”, o ožjem ali širšem sklopu problematike tako kot vsak drug. Iz ustavno določenega položaja predsednika republike, njegove funkcije in njegovih pristojnosti pa izhaja, da ima predsednik republike pravico ne samo, kot vsakdo, izraziti mnenje in kot vsak državljan dajati pobude splošnega pomena, ampak da ima prav kot predsednik republike ne samo pravico, ampak tudi dolžnost izreči mnenje o zadevah v zvezi z opravljanjem svoje funkcije in pristojnosti in ga nasloviti javnosti ali komurkoli drugemu in tudi državnemu zboru, čeprav tega izrecno državni zbor ni zahteval ali pa se je v svoji zahtevi omejil samo na ožje vprašanje. Kdaj, kako in glede česa bo predsednik republike spregovoril in ali bo svoje sporočilo naslovil na javnost kot tako ali samo ali prvenstveno na državni zbor, je stvar presoje predsednika republike. 3/

Poslovnik državnega zbora posebej določa, da če je predložen predlog obtožbe zoper predsednika vlade, mora na zahtevo državnega zbora izreči svoje mnenje o predlogu obtožbe tudi predsednik republike (o predlogu obtožbe zoper ministre pa predsednik vlade) (3. odst. 308. čl. PoDZ). Sklepamo lahko, da gre pri tem za mnenje o političnih vidikih predloga obtožbe. K takemu sklepu še posebej navaja določba Poslovnika DZ, da o pravnih vidikih predloga obtožbe poda mnenje Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve državnega zbora (2. odst. 308. čl.).

V praksi je državni zbor dvakrat zahteval mnenje predsednika republike. Državni zbor je po končani prvi obravnavi predloga Zakona o obrambi 26. 10. 1993 sprejel predlog zakona kot ustrezen, pri tem sprejel o posamičnih vprašanjih tudi vrsto stališč, naložil vladi, naj pripravi predlog zakona za drugo obravnavo za januarsko sejo državnega zbora in končno zahteval od predsednika Republike Slovenije da poda svoje mnenje o za prvo obravnavo predloženem zakonu v roku 30 dni. Državni zbor je torej zahteval mnenje o predlogu zakona, ki ga je, sicer res z nekaterimi konkretnimi pripombami, že sprejel v prvi obravnavi.

Odnos med funkcijo vrhovnega poveljnika obrambnih sil in pristojnostmi, ki jih ima po ustavi in zakonih predsednik republike na tem področju bi zaslužil posebno obravnavo. V taki obravnavi bi kazalo oceniti, ali zakonsko določene pristojnosti realizirajo funkcijo vrhovnega poveljnika in sicer predvsem z vidika zagotavljanja podrejenosti vojske civilni državi, transparentnosti odnosov med državo in njenimi organi, konkretneje med državnim zborom, vlado, predsednikom republike in vojsko. Le primeroma naj navedem, da zahteva po podrejenosti vojske civilni državi zahteva: transparentnost financiranja; povsem nedvoumne pravne določbe o tem, kdo ukazuje vojski; zagotavljanje politične nevtralnosti vojske; pravno razdelan nadzor parlamenta in njegovih delovnih teles na področju obrambe in vojske; razmejitev pristojnosti in odgovornosti vseh subjektov odločanja; vgraditev varovalk v pravni sistem, ki naj onemogočijo, da bi katerikoli nosilec javne funkcije s pomočjo vojske deloval zoper veljavni ustavni red.

Primerjalnopravno navajam nekaj osnovnih ugotovitev glede na nemško, italijansko in avstrijsko ustavo na področju obrambe. Slovenska ustava naj bi bila v glavnem delana po vzoru nemške, po kateri predsednik države ni vrhovni poveljnik in ima funkcijo poveljevanja (ukazovanja in poveljevanja) po ustavi v normalnem času minister za obrambo, v primeru napada ali neposredne nevarnosti pa predsednik vlade (65. a, 115. a in 115. b čl. GG). Po italijanski ustavi, po kateri ima predsednik republike prav tako reprezentativno funkcijo v parlamentarnem sistemu, predsednik republike poveljuje oboroženim silam in predseduje Vrhovnemu svetu za obrambo, kar je ustavno določeno (87. čl.) in na predlog ministra oziroma vlade podpisuje vse pomembne akte s tega področja. Po avstrijski ustavi je že deljena funkcija med predsednikom države kot vrhovnim poveljnikom in ministrom za obrambo ter vlado (80. čl.). Po slovenski ustavi pa je po eni strani opredeljen predsednik republike kot vrhovni poveljnik, po drugi strani pa nima praktično gledano skoraj nobenih pristojnosti za opravljanje funkcije vrhovnega poveljnika. Odprto je namreč vprašanje odgovornosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika, seveda v okviru parlamentarnega sistema in temu ustreznega položaja vlade v njem. Predsednik republike je po ustavi odgovoren za opravljanje svoje funkcije v celoti (109. čl.). Zanimiva je navedba v tuji literaturi na primeru Avstrije. Gre namreč za vlogo predsednika države v primeru, če bi prenehala funkcija ministru za obrambo ali vladi in le-ta protipravno ne bi hotela odstopiti. V tem primeru naj bi bila funkcija predsednika republike kot vrhovnega poveljnika prav v tem, da bi zagotovil podrejenost vojske civilni državi in kot vrhovni poveljnik odvzel pravno podlago za podrejenost vojske ministru ali vladi, ki ne bi hotela spoštovati na podlagi ustave sprejete odločitve. Pristojni minister in vlada pravno ne bi bila več v položaju razpolagati z vojsko. 4/

V drugem primeru je državni zbor zahteval od predsednika republike, da na seji državnega zbora “obširneje pojasni svoje izjave o možnih scenarjih političnih dogajanj v Sloveniji, o katerih je govoril v javnosti”. Sklep je utemeljil s sklicevanjem na ustavno določbo in poslovniško določbo o zahtevanju mnenja, v samem izreku sklepa pa zahteva obširnejše pojasnilo o njegovi izjavi. Predmet mnenja, ki ga je zahteval državni zbor, je torej pojasnilo predsednika o njegovi izjavi, torej mnenje o svojem lastnem mnenju. Predsednik republike se je na zahtevo državnega zbora odzval in svoje pisno mnenje predložil ob svojem nastopu v državnem zboru in ga tudi neposredno obrazložil na sami seji državnega zbora 20. 4. 1994. Pred tem je Komisija za poslovnik državnega zbora 13. 4. 1994 na zahtevo predsednika državnega zbora sprejela razlago poslovnika. V tej razlagi med drugim zavzema stališče, da mora biti zahteva po mnenju od predsednika republike o posameznem vprašanju čimbolj določna, da ne bo omogočala različnih tolmačenj. Zahteva se lahko nanaša le na vprašanja iz pristojnosti državnega zbora oziroma iz pristojnosti predsednika republike. S sklepom državnega zbora je potrebno določiti tudi rok. Predsednik republike sam odloča, ali bo mnenje podal le pisno ali pa ga želi tudi ustno predstaviti na seji državnega zbora. Pri tem naj predsednik republike tudi ustno predstavljeno mnenje pisno predloži poslancem pred sejo ali na seji državnega zbora. Državni zbor lahko sklene, da povabi predsednika republike, naj tudi ustno obrazloži pisno posredovano mnenje. Tako povabilo pa formalno ne zavezuje predsednika republike. Pač pa mora državni zbor omogočiti predsedniku republike, ki želi pisno mnenje predstaviti tudi ustno na seji državnega zbora, da to stori. Mnenje predsednika republike se na seji državnega zbora obravnava kot posebna točka dnevnega reda. O mnenju predsednika republike državni zbor ne razpravlja. Predsedniku republike poslanci tudi ne morejo postavljati vprašanj. Državni zbor lahko le zahteva, da predsednik republike to mnenje izreče. Potem, ko je na podlagi lastne odločitve ali povabila državnega zbora predstavil svoje mnenje tudi na seji državnega zbora, predsedujoči državnega zbora ugotovi, da je predsednik republike predstavil - izrekel svoje mnenje o določenem vprašanju in točka dnevnega reda je s tem zaključena. Državni zbor torej ne more odločati o mnenju predsednika republike in ne more skleniti, da ga sprejme ali zavrne. Pač pa državni zbor lahko v skladu s poslovniško določenim postopkom razpravlja in odloča o vsakem vprašanju iz svoje pristojnosti in zato lahko tudi sklene, da bo razpravljal in odločal o vprašanjih, o katerih je izrekel mnenje predsednik republike. Pri tem mora skleniti, kdo in do kdaj naj pripravi ustrezno gradivo in da bo vprašanje uvrščeno na naslednjo ali eno od naslednjih sej državnega zbora. V nasprotju s poslovnikom bi bila odločitev, da bi se z obravnavo tega vprašanja razširila seja državnega zbora, ki je v teku.

Zanimiva je tudi navedba v poročilu Komisije za poslovnik, da je nekaj poslancev pred razpravo o mnenju Komisije za poslovnik opozorilo, da je sklep državnega zbora z dne 29. 3. 1994 oblikovan v nasprotju z 293. členom poslovnika, saj državni zbor ne more zahtevati pojasnila predsednika republike o njegovih izjavah, temveč le mnenje o posameznih vprašanjih. Hkrati so člani komisije menili, da odločanje o tem vprašanju ni predmet odločanja komisije in zato o tem vprašanju niso posebej razpravljali in odločali.

Prehajam na naslednje področje, to je na razpis volitev v državni zbor. Volitve kot take so nedvomno eminentno politično dejanje, saj se na podlagi volitev v tekmi političnih strank in njihovih kandidatov, če zanemarimo nestrankarske kandidate, konstituira politična oblast. Predsednik republike je po ustavi pristojen za razpis splošnih volitev v državni zbor (1. al. 1. odst. 107., 81., 111., 117. čl. U).

Zastavlja se vprašanje, ali je razpis volitev poleg formalnega tudi politično dejanje. Če bi bil razpis volitev določen fiksno brez možnosti odločanja v časovnem razponu, kdaj naj se ta razpis opravi, potem bi bil tak akt, tako dejanje samo formalno, lahko bi rekli notarsko opravilo, ko bi predsednik republike samo ugotovil, kateri je po ustavi in zakonu tisti dan, ko se razpišejo volitve in pričnejo teči roki za volilna opravila. Tudi v tem primeru bi imela določitev datuma dneva razpisa in volitev politični pomen, saj bi se začela politična tekma, vendar pri samem izboru ne bi bilo politične presoje. Po veljavni ustavi pa je določen časovni okvir, v katerem je mogoče in potrebno razpisati volitve v državni zbor. Že samo to dejstvo nakazuje, da pri tehtanju, kdaj naj se razpišejo volitve, ne pridejo v poštev samo na prvi pogled nepolitične okoliščine kot je npr. čas dopustov, čas počitnic, čas povezanih prazničnih dni, vremenske razmere ipd. Seveda so tudi te okolnosti lahko politične, saj vplivajo na večjo ali manjšo udeležbo in s tem seveda spet na rezultat volitev. Če samo kratko upoštevamo aktualno izkušnjo z razpisom volitev v državni zbor leta 1996, je seveda evidenten političen pomen datuma razpisa volitev in sicer tako glede dneva sprejema odločitve in njene objave kot glede določitve dneva razpisa, od katerega začnejo teči roki za volilna opravila kot določitve samega dneva glasovanja ali volitev.

Iz določb ustave in Zakona o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in 60/95) sledi, da so lahko volitve v državni zbor opravljene v času od najprej nedelje 27. oktobra do najkasneje nedelje 8. decembra 1996. Redne volitve se razpišejo najprej 135 dni in najkasneje 75 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega državnega zbora, ki je bila 23. decembra 1992 in je torej možno določiti kot dan razpisa, s katerim začnejo teči roki za volilna opravila, najprej soboto, 10. avgusta 1996 in najkasneje sredo, 9. oktobra 1996. Redne volitve se opravijo najprej dva meseca in najkasneje 15 dni pred potekom štirih let od prve seje prejšnjega državnega zbora. Od dneva razpisa volitev do dneva glasovanja ne sme preteči več kot 90 dni in ne manj kot 60 dni. Iz navedenega sledi možen dan razpisa najprej 10. agusta (za volitve 27. oktobra) in najkasneje 9. oktobra (za volitve 8. decembra). Predsednik republike se je o primernosti časa volitev v okviru rokov, ki jih določata ustava in zakon, dvakrat posvetoval s predsedniki političnih strank, ki imajo poslance v državnem zboru in s predsednikom državnega zbora. Individualna posvetovanja je opravil pred prvim možnim terminom za razpis in v začetku septembra. Državni zbor pa je 25. 7. 1996 sprejel tudi mnenje o rokih za razpis in izvedbo volitev v državni zbor v letu 1996. Mnenje je sprejel na podlagi 291. člena Poslovnika državnega zbora. Le-ta določa naslednje: “Predsednik državnega zbora obvešča predsednika republike o dejstvih, ki so pomembna za izvrševanje pravic in dolžnosti predsednika republike pri rednih in nadomestnih volitev v državni zbor. Predsednik državnega zbora pri tem sporoči predsedniku republike tudi mnenje državnega zbora o rokih za razpis in izvedbo volitev.” Državni zbor v mnenju ugotavlja, kateri so prvi in zadnji roki za razpis in izvedbo volitev in da morebitna referendumska odločitev o spremembi volilnega sistema ne more spremeniti zakonsko določenih rokov za razpis in izvedbo volitev. Dalje ugotavlja, da po razpisu volitev ni več mogoče za te volitve spreminjati Zakona o volitvah v državni zbor, četudi bi prišlo do referendumske odločitve za spremembo volilnega sistema. Izrecno ugotavlja, da državni zbor ne predlaga konkretnih datumov za razpis in izvedbo volitev. Pač pa opozarja, da državni zbor čaka na odločitev ustavnega sodišča v zvezi z zahtevami za oceno ustavnosti vprašanj o volilnem sistemu, ki naj bi bila postavljena na referendumu. Dalje ugotavlja, da bi bilo na podlagi referendumske odločitve zelo težko sprejeti Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v državni zbor z dvotretjinsko večino vseh poslancev, ki naj bi veljal že za letošnje volitve. Opozarja tudi na obrazložitev ustavnega sodišča z dne 11. 4. 1996, ki je med drugim zapisalo “da je za parlamentarno demokracijo zakon o volilnem sistemu tako ključnega pomena, da bi bil lahko ustavno sporen referendum o bistvenih spremembah volilnega sistema v času tik pred volitvami, ko parlamentu ne bi ostalo dovolj časa za normalno in dovolj pretehtano odločanje o morebitnih različnih možnih načinih vgraditve referendumsko sprejete odločitve v celovit in konsistenten volilni sistem.”

Predsednik republike pravno ni zavezan, da bi se moral posvetovati s predsedniki političnih strank, ki imajo poslance v državnem zboru ali z drugimi političnimi strankami. Prav tako pravno ni zavezan, da bi se moral o razpisu volitev posvetovati s predsednikom državnega zbora. Tudi poslovniška določba o mnenju državnega zbora glede volitev zavezuje le državni zbor. Predsednik republike se je posvetoval s predsedniki v državnem zboru zastopanih političnih strank, s predsednikom državnega zbora in s predsednikom vlade, ki je sočasno predsednik politične stranke, zato, ker je poskušal ugotoviti, kot je sam povedal na tiskovni konferenci 5. 9. 1996 takoj po podpisu Odloka o razpisu splošnih volitev v državni zbor, naslednje. Kako stranke ocenjujejo razmere v državi in zahtevnost nalog, ki jih morajo glede notranjega življenja v državi in glede njenega vmeščanja v mednarodni prostor reševati upravljalci države, to je predvsem državni zbor in vlada; kako so stranke pripravljene na volitve, organizacijsko, kadrovsko, finančno in sicer; kako na tej podlagi vidijo primernost časa volitev v okviru ustavno in zakonsko določenih rokov, torej ob drugem krogu posvetovanj med 27. oktobrom in 8. decembrom; ali je glede datuma volitev in glede na različen položaj strank možno poiskati soglasje ali vsaj ugotoviti voljo večine strank. Za razpis volitev se je predsednik republike odločil šele takrat, ko je bilo dokončno jasno, da ni več mogoče razpisati referenduma o volilni zakonodaji, predno poteče skrajni ustavno in zakonsko določeni rok za razpis volitev v zadnjem terminu, to je 7. oktobra za sprejem odločitve, 8. oktobra za objavo odločitve v uradnem listu in 9. oktobra za dan razpisa volitev, ko začnejo teči roki za volilna opravila in to za volitve 8. decembra. Zaradi vsebinskih razlogov bi predsednik republike lahko razpisal volitve že prej, vendar z razpisom volitev ni želel onemogočiti eventualne spremembe volilne zakonodaje na podlagi referendumov in volitev po taki eventualno spremenjeni volilni zakonodaji. Šele, ko je postalo jasno, da ni več mogoče na podlagi referendumov spreminjati volilne zakonodaje tako, da bi po spremenjeni zakonodaji potekale volitve tudi v zadnjem možnem terminu v letu 1996, se je odločil za razpis volitev. Odločitev za volitve 10. novembra je utemeljil s potrebo, da se z izvolitvijo novih poslancev državnega zbora omogoči čimprejšnje konstituiranje državnega zbora in postavitev nove vlade. Nov državni zbor in vlada morata čimprej nadaljevati s sprejemanjem odločitev za pospeševanje gospodarskega razvoja Slovenije, za razreševanje perečih socialnih vprašanj in zagotavljanje socialne varnosti in za vključevanje Slovenije v Evroatlantske integracijske procese in zagotavljanje dobrih odnosov s sosedi. Splošni interesi države terjajo, da se pripravljanje nujnih odločitev, pomembnih za državljane in državo, čimprej razbremeni političnih napetosti predvolilnega časa. Čimprejšnji prevzem odgovornosti izvoljenih upravljalcev države “je bila bolj ali manj izrazita skupna presoja predsednikov političnih strank in še posebej predsednika sedanje vlade, ki ima zaradi svojega položaja v sistemu izvršilne oblasti najnatančnejši vpogled v obsežnost in zahtevnost nalog, ki jih bo potrebno v prihodnje reševati in s katerimi se bo morala soočati takoj nova vlada.”5/ Predsednik republike je torej, kot je javno izjavil ob razpisu volitev, upošteval tako interese strank o zaželjenem datumu volitev, kot še posebej interese države. Pod interesi države je razumeti potrebo, da se čimprej konstituira nov državni zbor in oblikuje nova vlada, tako da bodo lahko čimprej sprejeti za državo pomembni akti kot so državni proračun in akti, ki so potrebni za vključevanje v evroatlantske integracije, to je v Evropsko unijo in v Nato in dalje akti za zagotavljavnje socialne varnosti, predvsem na področju pokojninskega zavarovanja, akti na področju prestrukturiranja gospodarstva in ustvarjanja novih delovnih mest. Pri tem je imelo posebno težo stališče predsednika vlade, ki torej ni nastopil samo kot eden od predsednikov političnih strank, ko je opozoril na interes vlade kot ga on kot predsednik vidi, da se čimprej omogoči oblikovanje državnega zbora, vlade in priprava ter sprejem potrebnih aktov. Seveda je pri zastopanju stališča predsednika vlade impliciran tudi njegov interes kot predsednika stranke, vendar ima predsednik vlade v ustavnem sistemu ravno položaj, da na čelu najvišjega organa z izvršilnimi pooblastili avtentično izraža in predstavlja interese eksekutive in ima zato temu primerno, to je posebno politično težo.

Nadaljnje področje, kjer se zastavlja vprašanje ali imajo dejanja predsednika republike karakter političnega, so imenovanja oziroma predlaganja državnih funkcionarjev.

Ustavno sodišče je sestavljeno iz devetih sodnikov, ki jih na predlog predsednika republike izvoli državni zbor na način, ki ga določa zakon (163. čl. U; Zakon o ustavnem sodišču, Ur. list RS, št. 15/94). Sodniki so po ustavi izvoljeni izmed pravnih strokovnjakov. Sodniki naj torej ne bi bili politiki, kar pomeni, da ne bi smeli politično javno nastopati. Druga stvar je, ali je dejansko nastopanje primerno za ohranjanje avtoritete in ugleda ustavnega sodišča ter krepitve zaupanja v njegovo nepristranost. Če upoštevamo realnost, da so tudi sodniki ustavnega sodišča tako kot drugi državljani lahko politično opredeljeni ali vsaj bližji tej ali oni politični opciji, potem bi bilo treba razmisliti ali je mogoče s sistemskimi rešitvami zagotoviti uravnoteženo sestavo in ali je to mogoče doseči s sporazumom v parlamentu zastopanih političnih strank kot je moč na podlagi pisanja v tisku sklepati, da je praksa v Nemčiji ali pa s kombinacijo različnih načinov predlagateljev za izvolitev kot imajo npr. urejeno v Italiji.

Če pri sodnikih ustavnega sodišča ni dvoma o tem, da morajo biti izvoljeni v parlamentu, se je pa po mojem mnenju pokazala za vprašljivo ustavna ureditev, da sodnike drugih sodišč voli državni zbor. Po ustavi namreč druge sodnike, torej vse, razen sodnikov ustavnega sodišča, ki ima tudi v ustavi poseben položaj, voli državni zbor na predlog sodnega sveta (131. čl. U). Sodni svet sestavlja 11 članov. Pet članov izvoli na predlog predsednika republike državni zbor izmed univerzitetnih profesorjev prava, odvetnikov in drugih pravnikov, šest članov pa izmed sebe izvolijo sodniki, ki trajno opravljajo sodniško funkcijo. Glavni problem je po moje v tem, da čim je pristojen državni zbor za izvolitev, potem je nujno odločitev poslancev politična ali pa se vsaj temu ni mogoče dosledno izogniti že s samo sistemsko ureditvijo. Tako se torej ne gre čuditi, če pri volitvah kakega sodnika pridejo do izraza politični kriteriji, ampak se je treba vprašati, ali je v skladu s položajem sodstva in zlasti z zahtevo po neodvisnosti sodnikov, da sodnike, razen sodnikov ustavnega sodišča, voli državni zbor. Primerjava z nemško ali italijansko ureditvijo pokaže, da imajo po nemški ustavi za postavitev sodnikov posebno telo (95. člen nemške ustave) in da po izvedenem postopku imenuje sodnike zvezni predsednik, tako kot tudi zvezne uradnike, oficirje in podoficirje, seveda vedno na predlog pristojnega ministra. Po italijanski ustavi odloča o imenovanjih sodnikov višji sodni svet, ki mu predseduje predsednik republike (104. in 105. člen).

Poudariti velja, da je prav pri imenovanju sodnikov potrebno zagotoviti, da ne pridejo pri njihovem imenovanju do izraza politični kriteriji, da pa ima zaradi zagotavljanja demokratičnosti in nadzora javnosti pri tem svojo, vendar ne odločilno, vlogo tudi parlament.

Predsednik republike je po Zakonu o varuhu človekovih pravic (Ur. list RS, št. 71/93) pristojen tudi za predlaganje varuha človekovih pravic, ki ga voli državni zbor. Po ustavi se za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil z zakonom določi varuh pravic državljanom (159. čl.U). Tako opredeljena funkcija bi torej zahtevala nepolitičen pristop. Očitno pa je pozicija varuha v odnosu do državnih organov, občinskih oziroma mestnih organov ter nosilcev javnih pooblastil tako pomembna, še posebej v sedanjem prvem obdobju funkcioniranja samostojne države v sistemu strankarske parlamentarne demokracije, da je funkcija varuha razumljena ne samo kot pomembna funkcija za varstvo človekovih pravic, ampak tudi kot pomembna politična funkcija. Ne gre spregledati, da je zakon določil tudi dvotretjinsko večino vseh poslancev, ki je potrebna za izvolitev varuha in da lahko do uspešne izvolitve predlagane osebnosti pride samo ob soglasju političnih strank, ki razpolagajo s tako posebej kvalificirano večino. Tega ni spregledal tudi predsednik republike, ko se je z vodji poslanskih skupin posvetoval o tem, katera osebnost je po njihovem mnenju, torej po mnenju poslancev in političnih strank primerna in bi lahko dobila podporo v državnem zboru.

Zakon o računskem sodišču (Ur. list RS, št. 48/94) je določil pristojnost predsednika republike, da predlaga državnemu zboru imenovanje sodnikov računskega sodišča. Računsko sodišče je po ustavi najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe (1. odst. 150. člena).

Po izrecni ustavni določbi je računsko sodišče pri svojem delu neodvisno in vezano na ustavo in zakon. Tako kot za sodnike nasploh, bi tudi za računsko sodišče moralo veljati, da njihova politična opredeljenost ne bi smela igrati nikakršne vloge. Seveda pa že samo dejstvo, da je za njihovo imenovanje pristojen državni zbor, nujno vključuje možnost političnega presojanja poslancev. V praksi se je pokazalo, da je že zaradi zagotavljanja osebnega dostojanstva in integritete predlaganih kandidatov potrebno, da se vnaprej ugotovi, kateri predlagani kandidat ima možnost, da dobi ustrezno podporo poslancev za imenovanje. Zato se je predsednik republike, predno je državnemu zboru predlagal kandidate, posvetoval z vodji poslanskih skupin o tem, kateri izmed na javni poziv za zbiranje predlogov prijavljeni kandidati lahko računajo na podporo poslancev oziroma strank v parlamentu. Tako kot pri drugih sodnikih razen pri sodnikih ustavnega sodišča, bi tudi tu veljalo presoditi, ali je sedanja zakonska ureditev, da o imenovanju sodnikov računskega sodišča odloča državni zbor, primerna glede na funkcijo, ki jo računsko sodišče opravlja in bi pri tem vsekakor kazalo upoštevati primerjalno pravne vidike.

Predsednik republike je po Zakonu o Banki Slovenije (Ur. list RS, št. 1/91-I) pristojen, da predlaga državnemu zboru guvernerja Banke Slovenije ter člane Sveta banke. Člani Sveta banke morajo biti po zakonu iz vrst neodvisnih strokovnjakov. Po zakonski določbi člani Sveta banke Slovenije iz vrst neodvisnih strokovnjakov ne smejo biti pogodbeno vezani ali zaposleni v organizacijah, ki jih kotrolira Banka Slovenije, ne smejo biti člani upravljalskih organov organizacij, ki jih kontrolira Banka Slovenije in ne smejo biti voljeni ali imenovani funkcionarji države Slovenije. Podobno kot pri sodnikih se tudi tu, po mojem mnenju, utemeljeno zastavlja vprašanje, zakaj je potrebno, da imenovanja iz vrst neodvisnih strokovnjakov opravlja parlament. S tako določeno pristojnostjo parlamenta se poslance sili bodisi v to, da se pri svojem odločanju odrečejo politični presoji, ali pa jih njihova pristojnost navaja na politično presojanje, s čimer lahko pride pod vprašaj uveljavljanje zakonsko določenega smotra, da morajo biti imenovani neodvisni strokovnjaki. Protislovje med zakonsko zahtevano kvaliteto imenovanih in politično opredeljenostjo poslancev je torej že sistemsko vgrajeno.

Predsednik republike je po ustavi pristojen, da postavlja in odpoklicuje veleposlanike (4. al. 1. odst. 107. člena). Postavljanje veleposlanikov poteka po postopku, ki ga določa Zakon o zunanjih zadevah (Ur. list RS, št. 1/91-I). Predlog pripravi minister za zunanje zadeve, določi ga nato vlada. Temu sledi razgovor s kandidatom v Odboru za mednarodne odnose državnega zbora. Če odbor soglaša s predlogom, torej o tem dejansko odloča tudi parlamentarni odbor, ga vlada pošlje predsedniku republike. Vključitev parlamentarnega delovnega telesa v postopek imenovanja nedvomno vnaša element političnega. Poleg tega pa je že od same okolnosti, ali je kandidat poklicni diplomat ali ne, že na samem začetku opredeljena političnost imenovanja. Pa tudi če odmislimo nepoklicne diplomate, je že samo mesto, to je država, kamor se pošilja veleposlanik, praviloma velikega političnega pomena. Predsednik republike ni dolžan postaviti za veleposlanika kandidata, ki je uspešno prestal celoten postopek in bil končno predložen njemu v imenovanje. Dosedaj v praksi še ni prišlo do primera, ko bi bil odklonjen predsedniku republike predlagani kandidat za veleposlanika. V primerljivih državah po svetu je običaj, da se že od vsega začetka neformalno konsultira ali, po domače povedano, vpraša za mnenje predsednika države o primernosti osebnosti kandidata, ki naj bi šel v postopek za imenovanje za veleposlanika. Očitno tako zagotavljajo, da se izognejo neljubim posledicam ne samo za kandidata, ampak tudi za ugled države, če bi na koncu postopka predsednik odklonil postavitev njemu predlaganega veleposlanika.

Pri predlagalni pravici predsednika republike za izvolitev oziroma imenovanje državnih funkcionarjev ima nedvomno osrednje mesto pristojnost predsednika republike pri volitvah predsednika vlade (111. čl. U). Predsednik republike po posvetovanjih z vodji poslanskih skupin predloži državnemu zboru kandidata za predsednika vlade. Poslovnik državnega zbora je določil tudi rok, v katerem mora predsednik republike to storiti in sicer mora najkasneje v 30-tih dneh po konstituiranju državnega zbora predložiti državnemu zboru kandidata za predsednika vlade (1. odst. 257. čl. PoDZ). Pravno vprašanje je ali sme državni zbor izven ustave sploh predpisovati rok, v katerem mora predsednik republike predložiti državnemu zboru kandidata za predsednika vlade. Ustava tega roka namreč ne določa. Če bi ustavodajalec hotel določiti rok, bi ga določil. Ker tega ni storil, očitno tega tudi ni hotel storiti. Na tak sklep navaja določba v istem ustavnem členu, da če predlagani kandidat ne dobi potrebne večine glasov, lahko predsednik republike po ponovnih posvetovanjih v 14-tih dneh predloži drugega ali ponovno istega kandidata, prav tako pa lahko predlagajo kandidate tudi poslanske skupine ali najmanj 10 poslancev (3. odst. 111. čl. U). Za predlaganje kandidata na drugih volitvah predsednika vlade je torej ustavodajalec določil rok. Prav tako so določeni drugi roki v zvezi z volitvami predsednika vlade, v zvezi z nezaupnico vladi (116. člen U) in v zvezi z zaupnico vladi (117. člen U). Določanje obravnavanega roka je torej ustavna materija. Če pa bi že sprejeli stališče, da določitev roka, v katerem mora predsednik republike predložiti državnemu zboru kandidata za predsednika vlade, ni izključno pridržana ustavodajalcu, potem pa skoraj ne bi smelo biti dvoma, da če že določitev tega roka ni ustavna materija, je pa zakonska materija, nikakor pa ne poslovniška. Po izrecni ustavni določbi pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb (torej tudi predsednika republike), lahko državni zbor določa samo z zakonom (87. člen U).

Če se vrnem na ustavno ureditev volitev predsednika vlade, lahko povzamem, da je predsednik republike po ustavi izključni predlagatelj kandidata za predsednika vlade v prvem krogu volitev in možni predlagatelj v drugem krogu volitev, ko lahko poleg njega nastopijo kot predlagatelj poslanske skupine ali najmanj 10 poslancev. V drugem krogu se v primeru več predlogov glasuje o vsakem posebej, pri čemer ima prednost kandidat predsednika republike, ker se o njemu najprej glasuje in šele če ta ni izvoljen, še o drugih kandidatih po vrstnem reku vložitve predlogov. Če po dveh krogih ni izvoljen noben kandidat, predsednik republike razpusti državni zbor in razpiše nove volitve, razen če državni zbor v 48 urah z večino opredeljenih glasov navzočih poslancev ne sklene izvesti ponovne volitve predsednika vlade. V tem primeru zadošča za izvolitev večina opredeljenih glasov navzočih poslancev. Ni potrebna torej več kvalificirana večina vseh poslancev. Na ponovnih volitvah se glasuje o posameznih kandidatih po vrstnem redu števila glasov, dobljenih pri prejšnjih glasovanjih, torej v drugem krogu, nato pa o novih, do volitev vloženih kandidaturah, med katerimi ima zopet prednost morebitni kandidat predsednika republike.

Če tudi pri volitvah v tretjem krogu noben kandidat ne dobi potrebne večine glasov, predsednik republike razpusti državni zbor in razpiše nove volitve.

Po prikazani proceduri se predsednik republike lahko trikrat pojavi kot predlagatelj kandidata za predsednika vlade, v prvem krogu obvezno in kot edini možni predlagatelj, v drugem in tretjem krogu pa fakultativno, s tem da se poleg njega lahko pojavijo še drugi predlagatelji.

Ob prikazani normativni ureditvi se odpira vprašanje, kakšne so dejanske možnosti predsednika republike, da vpliva na izbiro predsednika vlade. Odgovor na to vprašanje je treba iskati pri volilni moči v parlamentu zastopanih političnih strank. Za izvolitev predsednika vlade je potrebna večina glasov vseh poslancev, to je 46 od skupaj 90 poslancev. Če bi ena sama stranka dobila na volitvah večino vseh poslancev, potem bi posvetovanje predsednika republike z vodji poslanskih skupin lahko praktično pomenilo le ugotovitev, kdo je kandidat zmagovite politične stranke. Če nobena stranka ne bi razpolagala z absolutno večino vseh poslancev, bi bila situacija v bistvu enaka, če bi nastopila trdno oblikovana koalicija s skupnim kandidatom za predsednika vlade. Če pa ne bi bila izoblikovana trdna koalicija ali blok političnih strank, bi lahko ob raznovrstnih in nasprotujočih si interesih prišla do večjega izraza posredovalna vloga predsednika republike. Kolikor večja bi bila raznovrstnost in disperziranost političnega prostora, toliko nujnejša in pomembnejša bi bila lahko vloga predsednika republike.

Predsednik republike je pri tem, koga predlaga kot kandidata za predsednika vlade, pravno popolnoma nevezan. Dejanska omejitev pa je v ustavni določbi, da predsednika vlade voli državni zbor. Zato bo seveda predsednik republike pri posvetovanjih z vodji poslanskih skupin, lahko pa tudi s predsedniki političnih strank, ki jim poslanske skupine pripadajo, ugotavljal tudi to, pri kateri osebnosti je mogoče računati na zadostno podporo političnih sil v parlamentu. Na splošno bi veljalo, da predsednik republike predlaga tistega kandidata za predsednika vlade, ki ima realne možnosti ali celo največje realne možnosti, da bo dobil v državnem zboru za izvolitev potrebno večino. V pluralno sestavljenem parlamentu pa so v situaciji, ko pretendira za predsednika vlade tako ali drugače sestavljena koalicija političnih strank, volitve v državnem zboru samo končno dejanje, ko se numerično izrazi rezultat predhodnega političnega procesa.

Predsednik republike, ki po ustavi predstavlja državo, po naravi stvari deluje nadstrankarsko, kar med drugim pomeni, da ne favorizira ali zapostavlja in diskriminira nobene stranke. To pa ne pomeni, da predsednik republike nima opredeljenega odnosa do temeljnih vrednot v družbi in državi in da to v svojih nastopih tudi javno izraža. Tako kot v državah s primerljivo, to je parlamentarno ustavno ureditvijo, se tudi v Sloveniji v praksi potrjuje, da pri dejavnosti predsednika republike ne gre za “čisto, golo” reprezentiranje, samo za protokolarno funkcijo, ampak za aktiven odnos predsednika do družbe in države, čemur bi lahko rekli promocija države in njenih interesov v tujini, zavzemanje za uveljavljanje temeljnih ustavnih, družbenih in moralnih vrednot. S tem je razumeti zavzemanje za uveljavljanje pravne in socialne države, njene demokratične ureditve, za spoštovanje načela delitve oblasti; za dejavnost osebnosti, ki s težo in prepričljivostjo svoje besede in argumentov, svoje moralne avtoritete, prispeva k ustvarjanju razmer, v katerih imajo posamezniki, skupine in organizacije možnost v skupnosti uveljavljati svoje interese v svojo in skupno korist ter svojo odgovornost za sebe in skupnost; zavzemanje za ustvarjalno sodelovanje dela in kapitala, zagotavljanje socialne varnosti, svobodnega delovanja trga in pravne varnosti. Institucija predsednika republike je v okviru ustavno opredeljene funkcije in pristojnosti v slovenskih razmerah eden od ključnih faktorjev zagotavljanja stabilnosti države v obdobju tranzicije. Za to obdobje je značilno, da še ni končan proces lastninjenja in denacionalizacije in torej niso konstituirani novi nosilci kapitala, politični prostor večstrankarske parlamentarne demokracije je še v procesu profiliranja, raven politične kulture pa vsemu temu primerna.

Ustavno določena posvetovanja predsednika republike z vodji poslanskih skupin o kandidatu za predsednika vlade, so objektivno umeščena v okvir političnih razmer v državi. Politični prostor možnih kandidatov je lahko tak ali drugačen, osnovni okvir tega prostora pa bi moral biti začrtan z volitvami v državni zbor. To se mora izraziti v tem, da ima zadnjo besedo pri izvolitvi predsednika vlade državni zbor. Če na podlagi volilnih rezultatov konstituirani državni zbor ne bi bil sposoben izvoliti predsednika vlade, so po ustavi končni razsodnik zopet volilci. Eventualno parlamentarno nemoč, da bi se s potrebno večino zedinil za predsednika vlade, ustava razrešuje s tem, da se po celotni izvedeni proceduri razpusti državni zbor in s tem prepusti volivcem in političnim strankam, da se začne postopek konstituiranja parlamenta in vlade znova.

Opombe:
1/ Obširneje v Ribarič, 1996: 123 in nasl.
2/ 294. čl. PoDZ: “Če predsednik republike državnemu zboru brez njegove zahteve pošlje svoje mnenje o posameznem vprašanju, ga predsednik državnega zbora pošlje vsem poslancem in pristojnemu delovnemu telesu.”
3/ Prim. Ribarič, 1992: 688 in nasl.
4/ Pernthaler, 1964: 120.
5/ Redigiran zapis tiskovne konference predsednika republike Slovenije Milana Kučana, 1996: 2.

Literatura:

Miha Ribarič (1996): Predsednik Republike Slovenije in parlament, Politološki dnevi (1996, Porotorož), Slovenski parlament - izkušnje in perspektive, Zbornik referatov, Slovensko politološko društvo, Ljubljana.

Miha Ribarič (1992): Predsednik republike in človekove pravice, TiP, št. 7/8, Ljubljana.

Peter Pernthaler (1964): Der Rechtsstaat und sein Heer, Springer, Wien.

Redigiran zapis tiskovne konference predsednika Republike Slovenije gospoda Milana Kučana o razpisu volitev v državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana, 5. septembra 1996, Urad predsednika Republike Slovenije.