Pristojnosti in odgovornost predsednika

PROF. DR. MIHA RIBARIČ: ODNOS MED PREDSEDNIKOM REPUBLIKE SLOVENIJE IN VLADO

Portorož, 6. junij 1997

Objavljeno: POLITOLOŠKI DNEVI, PORTOROŽ 6.-7. JUNIJ 1997, DEMOKRACIJA - VLADANJE IN UPRAVA V SLOVENIJI, ZBORNIK REFERATOV

Prof. dr. Miha RIBARIČ
ODNOS MED PREDSEDNIKOM REPUBLIKE SLOVENIJE IN VLADO
Avtor obravnava odnos med predsednikom republike in vlado. Obravnava odnos med neposredno izvolitvijo in močjo predsednika države in primerja legitimnost predsednika republike, parlamenta in vlade. Osrednji del razprave je namenjen funkcijam predsednika republike, zlasti funkciji predstavljanja. Predsednik republike pri predstavljanju upošteva temeljne odločitve parlamenta in politiko, ki jo vodi vlada na tej podlagi. Obravnavano je informiranje predsednika države in vprašanje koordinacije na področju zunanje politike, obrambe in nacionalne varnosti sploh. Pri volitvah parlamenta in predsednika vlade je obravnavano vprašanje, kakšen je tu političen vpliv predsednika države. Vključen je primerjalni vidik.

Prof. dr. MIHA RIBARIČ
RELATION BETWEEN THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC OF SLOVENIA AND THE GOVERNMENT
The author considers the relation between the President of the Republic and the Government. Considered is relation between direct election and power of the President of the state and compared legitimacy of the President of the Republic, Parliament and the Government. Main part of the discource is dedicatet to the functions of the President of the Republic, especially to the function of representation. President of the Republic performs the function of representation in accordance with the basic decisions of the Parliament and respective policy of the Government. Treated is information of the President of the state and coordination on the field of foreign affairs, defense and national security on the whole. The author considers the political influence of the President of the Republic in elections of Parliament and the Prime Minister. Implied is comparative aspect.

Prof. dr. Miha RIBARIČ

ODNOS MED PREDSEDNIKOM REPUBLIKE SLOVENIJE IN VLADO

UVOD

Instituciji predsednika republike in vlade sta po slovenski ustavi umeščeni v parlamentarni sistem ali parlamentarni vladni sistem.

Slovenija je po ustavi demokratična republika (1. čl. U), pravna in socialna država (2. čl. U). Oblast ima ljudstvo. Državljanke in državljani ga izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (2. odst. 3. čl. U).

Odnos med predsednikom republike in vlado je potrebno obravnavati v povezavi z ustavnim položajem parlamenta, to je državnega zbora ob upoštevanju specifičnega položaja državnega sveta in v povezavi s pristojnostmi ustavnega sodišča.

NEPOSREDNE VOLITVE PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Za položaj državnega organa v ustavni ureditvi je nedvomno pomemben način, kako pride nosilec funkcije na svoj položaj. Pri splošnem demokratičnem izhodišču, da vsa oblast izhaja iz ljudstva, ni nepomembno, tako s teoretičnega kot s praktičnega vidika, ali je predsednik države izvoljen neposredno preko (posebnega) volilnega telesa, v katerem volijo tisti, ki so izvoljeni ali neposredno od državljanov. Seveda je tudi glede tega potrebno upoštevati konkretne razmere v posamezni državi, posebej še zgodovinske tradicije in druge okolnosti, ki so vplivale na ustavno ureditev. Tako gredo npr. ameriški volivci na volitve predsednika in podpredsednika ZDA, dejansko pa dajo svoje glasove za elektorje, ki bodo izvolili oba funkcionarja. V ustavni konvenciji iz leta 1787 je bilo zamišljeno, da bodo elektorji po svoji lastni presoji glasovali za predsedniške kandidate, za katere bodo mislili, da najbolj ustrezajo tej funkciji. V praksi pa se od elektorjev ne pričakuje, da bodo ravnali po svoji lastni presoji, ampak da bodo ratificirali ljudsko izbiro s tem, da bodo glasovali za kandidate, ki so dobili največ glasov v njihovi državi. Ob takem razumevanju situacije pa ni nobene ustavne določbe, ki bi zavezovala elektorje, da glasujejo kot so predhodno sami obljubili. Navedeno navajam samo kot primer, da ima lahko uresničevanje temeljnega demokratičnega postulata o oblasti ljudstva zelo različne načine, kako se to demokratično izhodišče in načelo izrazi (tudi) pri izvolitvi predsednika države. Seveda pri ameriškem predsedniku ne gre samo za specifičen način izvolitve, ampak predvsem za močno funkcijo na čelu izvršilne oblasti, ki je postala klasičen model predsedniškega sistema.

Predsednik Republike Slovenije se izvoli na neposrednih, splošnih in tajnih volitvah. Predsednika republike torej ne voli parlament, ampak je izvoljen neposredno. “Posebnost ureditve v ustavi iz 1991. leta je, da se predsednik republike, ne glede na dokaj restriktivno določene pristojnosti, voli na neposrednih volitvah. ... Takšen način volitev predsednika republike nedvomno krepi njegov položaj in vlogo, ki pa sta v večji meri odvisna od njegovih pristojnosti, kot pa od načina izvolitve.” (Ribičič, 1994: 155) Podobna je ugotovitev: “V našem ustavnem sistemu je predsednik republike voljen neposredno, kar je prej izjema kot pravilo v parlamentarnem sistemu. ... Ker je predsednik republike voljen neposredno, ima tudi pomembno integrativno vlogo v državi.” (Rupnik, Cijan, Grafenauer, 1994: 193)

Zanimiva je primerjava z nemško literaturo, še posebej ker naj bi pri koncipiranju slovenske ustave v neki meri upoštevali tudi nemško ustavno ureditev. V kakšni meri in zlasti kako je prevzem posameznih institutov vplival na konsistentnost strukture slovenske ustave, se v okviru te razprave ne spuščam.

Snovalci ustave Zvezne republike Nemčije po drugi svetovni vojni so se odločili, da ne sledijo institutu državnega predsednika (Reichspräsident) v Weimarski ustavi. Pri tem so še posebej imeli pred očmi, da so leta 1934 združili funkciji državnega predsednika in državnega kanclerja (predsednika vlade), s čimer je bila realizirana ideja “enotnosti ljudstva, gibanja in države”. Ni prezreti, da je bila sedanja nemška ustava sprejeta za prehodno obdobje do združitve Nemčije, kar je posebej izraženo tako v naslovu (Grundgesetz) kot v preambuli in v končni določbi. Ustavotvorci so se zavedali, da je koncepcija o položaju zveznega predsednika bistvenega pomena za pojmovanje države, ki je šele v procesu ustvarjanja. Zato je bil celo predlog, da bi se uvedbi oziroma zasedbi predsedniške funkcije odpovedali toliko časa, dokler ne bo možna polna državnost nemške države in njena razširitev na celotno državno območje (takoimenovani provizorni koncept). Šele po dolgih razpravah so se v ustreznem telesu z 10 : 8 glasov odločili, da je prav zaradi čimprejšnje pridobitve polne državnosti potrebna takojšnja ureditev in zasedba predsedniške funkcije. V nemški literaturi poudarjajo, da ni utemeljeno v primerjavi z neposredno izvoljenim državnim predsednikom po Weimarski ustavi zaključevati pri v posebni zvezni skupščini izvoljenem nemškem predsedniku na šibkost njegove funkcije. K temu lahko rečem, da zanesljivo posredno izvoljeni predsednik nima večje legitimnosti od neposredno izvoljenega in da pri navedeni primerjavi velja upoštevati tudi bistvene razlike v funkcijah predsednika po eni in drugi ustavi. Sicer pa so mnenja o odnosu med neposredno izvolitvijo in močjo predsednika različna. Po eni strani nekateri avtorji odklanjajo utemeljenost povezovanja načina izvolitve z močjo predsednika, konkretno v primerjavi z državnim predsednikom po Weimarski ustavi, ki je imel mnogo večje pristojnosti kot zvezni predsednik po sedanji nemški ustavi, ker gre za drug koncept ustavnega položaja predsednika. Način izvolitve državnega poglavarja naj bi bil irelevanten za njegovo dejansko pozicijo moči. Po drugi strani poudarjajo, da je prehod od ljudskih volitev predsednika k njegovi volitvi v zelo posrednem organu temeljni ustavno-politični preokret v ustavi. Značilno je stališče, da v močno reprezentativnem sistemu ustave volitev zveznega predsednika v zvezni skupščini temu ne daje nobene šibkejše legitimnosti kot neposredna izvolitev (ljudske volitve) državnega predsednika po Weimarski ustavi ali kot jo ima avstrijski zvezni predsednik. Avstrijski zvezni predsednik je neposredno izvoljen. V slednjem primeru nekateri to situacijo označujejo kot dvojno reprezentanco demokratične volje ljudstva, torej po parlamentu in po neposredno izvoljenem predsedniku države. Pri neposredno izvoljenem predsedniku nekateri avtorji govorijo o legalitetni in legimitetni rezervi ali o “izvenparlamentarni” rezervi.

Če izhajamo iz splošno demokratičnega in v ustavi posebej opredeljenega izhodišča, da izhaja vsa oblast iz ljudstva, ki jo izvaja neposredno in zlasti z volitvami in iz načela delitve izvajanja oblasti po organih zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti, bi na koncepcijski ravni težko našli načelne razloge, da ima posredno izvoljeni predsednik države enako legitimiteto kot neposredno izvoljeni. Strinjamo se lahko z mnenjem, da nemška ustava ne pozna poleg legitimnosti, ki jo izraža parlament še drugo legitimnost oz. legitimnostno rezervo, ki bi bila izražena v direktnem pristopu na funkcijo, ki izraža enotnost države. Težko pa se je strinjati s tem, da ob taki direktni možnosti ostaja ob strani pluralizem strank, ki se izmenjavajo na oblasti preko volitev. Navsezadnje tudi predsedniške volitve, bodisi posredne bodisi neposredne, v načelu ne izključujejo strank, ampak jih praviloma vključujejo. Stališče, da ustava ne pozna diferenciranja ljudstva na ljudstvo kot celoto in na preko političnih strank in parlamentarnih volitev politično razdeljeno ljudstvo, je pravna konstrukcija, ki je po mojem mnenju irelevantna za presojo ustavnopravne utemeljenosti načina predsedniških volitev. Sicer pa kaže razlikovati med vprašanjem močnejše ali šibkejše legitimnosti glede na posreden ali neposreden način izvolitve in med vprašanjem dejanske avtoritete, ki jo ima izvoljeni predsednik. Na en ali drug način izvoljeni predsednik ima lahko tako ali drugačno avtoriteto še pred izvolitvijo in je lahko osebnost z veliko avtoriteto izvoljena na ta položaj pri takem ali drugačnem načinu prav zaradi svojega ugleda, svoje prepričljivosti, svoje priljubljenosti pri volivnem telesu. Taki primeri so očitni tako v svetu, sedaj ali v bližnji preteklosti, npr. v Nemčiji, Italiji, Češki, Madžarski, če navajam predsednike držav iz primerljivih ustavnih ureditev in ne nazadnje pri nas. Z vidika sistemske ureditve pa se vendarle zdi, da neposredna izvolitev predsednika države v primerjavi s posredno izvolitvijo tako na simbolni ravni kot dejansko prej bolj kot manj omogoča nosilcu predsedniške funkcije nastopati v imenu celote in pred celoto.

Legitimnost je predsedniku republike podeljena z neposrednimi volitvami. Tudi legitimnost poslancev državnega zbora temelji na neposrednih volitvah. Poslanci se namreč po ustavi volijo z neposrednim glasovanjem (2. odst. 80. čl. U). Po volilnem zakonu (Zakonu o volitvah poslancev v državni zbor) pa se mandati razdelijo najprej v volilnih enotah, nerazdeljeni mandati pa nato na ravni države, in pri slednji razdelitvi lahko tudi na podlagi takoimenovanih nacionalnih list. Kompliciran in nepregleden sistem volitev ima za posledico, da volivci zlasti tiste poslance, ki niso dobili mandata že pri prvi razdelitvi v volilni enoti, ne smatrajo za neposredno izvoljene. Tudi tako izvoljeni parlament je seveda zakonit in legitimen. V kakšni meri poslance in parlament sprejemajo volivci kot svoje avtentične predstavnike, je pa drugo vprašanje. Na slednje očitno ne vpliva samo način volitev, ampak tudi ravnanje političnih strank in poslancev v parlamentu, od koalicijskega povezovanja strank, postavljanja predsednika vlade in ministrov ter vsega drugega dela parlamenta. Legitimnost vlade v odnosu do ljudstva kot izhodiščnega subjekta oblasti in s tem podeljevalca legitimnosti je sekundarna. Vlado namreč postavlja državni zbor, predsednika vlade izvoli, ministre pa imenuje. Legitimnost vlade velja presojati tako z vidika podpre, ki jo uživa v državnem zboru kot v javnosti. Pri tem igra še posebej pomembno vlogo stopnja popularnosti, ki jo uživa v javnosti predsednik vlade. Vsekakor kaže razlikovati med sistemsko ali normativno legitimnostjo in med tem, kako legitimnost vseh ustavnih organov dejansko sprejemajo volivci.

Kratek primerjalni pregled med načinom izvolitve predsednika države in njegovimi pristojnostmi pokaže, da ima npr. italijanski predsednik republike pomembne večje pristojnosti kot nemški, pri čemer pa sta oba izvoljena v za te volitve posebej oblikovani skupščini. Avstrijski predsednik ima večje pristojnosti kot nemški in podobne, vendar manjše kot italijanski predsednik, vendar je neposredno izvoljen. Glede tega lahko sklenemo, da dajo neposredne volitve predsedniku države večjo legitimnost, z načinom volitev pa ni nujno povezan tudi večji ali manjši obseg formalno določenih pristojnosti. Vsekakor je način izvolitve predsednika države poleg pristojnosti, ki jih ima po ustavi, pomemben opredeljujoči faktor njegovega položaja v strukturi z ustavo določene državne ureditve.

RAZLIČNA MANDATNA DOBA PREDSEDNIKA REPUBLIKE, DRŽAVNEGA ZBORA IN VLADE

Predsednik republike je izvoljen za dobo petih let, državni zbor pa za štiri leta (103. in 81. čl. U). Funkcija vlade je vezana na mandatno dobo državnega zbora. Mandatna doba prejšnjega državnega zbora se konča s prvo sejo novega državnega zbora. Funkcija predsednika vlade in ministrov preneha, ko se po volitvah sestane nov državni zbor, morajo pa opravljati tekoče posle do izvolitve novega predsednika vlade oziroma do imenovanja novih ministrov (81. in 115. čl. U). Različna mandatna doba predsednika republike na eni strani ter državnega zbora in vlade na drugi strani izraža kontinuiteto države, ki obstaja in deluje ne glede na izmenjavo političnih strank na oblasti na rednih splošnih volitvah vsaka štiri leta. Za tekoče opravljanje državnih poslov je v prehodnem obdobju do postavitve nove vlade odgovorna stara vlada. Predsednik republike pa z opravljanjem svojih funkcij na eni strani predstavlja in izraža kontinuiteto države, na drugi strani pa ima lahko zelo pomembno vlogo pri konstituiranju novega parlamenta in nove vlade. O tem v nadaljevanju. Že v naprej lahko ponudim sklep, da različna mandatna doba predsednika republike in državnega zbora ter obveznost vlade, da v prehodnem času do nove vlade opravlja tekoče posle, to je tiste, ki ne trpijo odlaganja, prispeva k politični stabilnosti v državi.

FUNKCIJE PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Ustavna terminologija uporablja pojem funkcije predsednika republike v ednini. Opredeljuje jo tako, da predsednik republike predstavlja republiko in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. čl. U). Sicer pa ustava posebej navaja pristojnosti predsednika republike, tako v členu, ki ima tak naslov (107. čl.) kot tudi v drugih določbah ustave (obširneje: Ribarič, Funkcije in pristojnosti predsednika republike, 1992 in Predsednik republike in človekove pravice, 1992). Če primerjam uporabo pojma funkcije v 102. členu, ki opredeljuje njeno vsebino, z uporabo tega pojma v vrsti drugih ustavnih določb tako pri predsedniku republike kot v drugih delih ustave, je pod ustavnim pojmom funkcije razumeti celoto vseh nalog, pooblastil in pristojnosti nosilcev funkcije. Primerjava z nemško ustavo nam pokaže, da v njej povsem nedvoumno razlikujejo med funkcijo zveznega predsednika kot tako in njegovimi obveznostmi, pooblastili, nalogami in položajem.

Vsebine funkcije predstavljanja ustava posebej ne opredeljuje. Nemška ustava na primer izrecno določa, da zvezni predsednik predstavlja zvezo mednarodno-pravno, po avstrijski ustavi predstavlja zvezni predsednik republiko na zunaj. Italijanska ustava določa, da je predsednik republike državni poglavar in predstavlja državno enotnost.

Funkcija predstavljanja republike po slovenski ustavi nedvomno pomeni, da jo predsednik republike predstavlja tako doma kot na zunaj v meddržavnih odnosih. Institucija predsednika republike izraža v svetu splošno spoznanje, da vsaka država potrebuje državni vrh, tudi republika. Zato imajo države prvega reprezentanta države, posebnega državnega poglavarja. Posebnega zato, ker je predsedniška funkcija umeščena in je sestavni del republikanske državne ureditve. Vsaka skupnost pa potrebuje tudi integracijo in personificirano predstavljanje njene enotnosti v različnosti. Tu ima predsednik države torej tudi funkcijo integracije. Dalje, potrebuje parlamentarni vladni sistem organ, ki iz neodvisnega položaja in na podlagi takoimenovane rezervne funkcije kot jo imenujejo v nemški literaturi, v primeru kriz, le-te pomaga razreševati skupaj z vlado in parlamentom. Predsednik države izpoljnjuje svoje naloge kot ustavni organ med drugimi ustavnimi organi, pri čemer je protokolarno pred drugimi ustavnimi organi, to je pred parlamentom in vlado, ki nosita težo oblasti in imata pristojnosti za odločanje. Značilna je misel prejšnjega nemškega predsednika Richarda von Weizsäckerja, da je pomanjkanje oblastno političnega pomena na določen način temelj predsednikove moči kot duhovne sile v politični skupnosti. Zvezni predsednik poskuša poosebiti, kar vse povezuje (Schlaich, 1992: 583).

Če je predsednik države v parlamentarni državi po protokolu pred vsemi drugimi ustavnimi organi, bi bilo skoraj odveč navesti, da protokolarnega položaja predsednika republike ne gre enačiti z njegovimi funkcijami, nalogami in pooblastili oziroma pristojnostmi. Protokolarnega položaja tudi ne gre enačiti z reprezentativno funkcijo predsednika države. Pojem protokolarnega ni sinonim za pojem reprezentativnega (prim. Rupnik in soavt., 1994: 194).

Po ustavi predstavlja državo izključno predsednik republike. Za opravljanje te funkcije ne potrebuje nobenega dodatnega posebnega pooblastila. Po Zakonu o zunanjih zadevah je Ministrstvo za zunanje zadeve zavezano pripravljati strokovne podlage za potrebe predsednika republike na področju zunanje politike. Na zahtevo državnih organov, torej tudi na zahtevo predsednika republike ali na lastno pobudo Ministrstvo za zunanje zadeve poda mnenje o zunanjepolitičnem interesu Republike Slovenije za razvijanje zunanjepolitičnih dejavnosti. To ministrstvo seznanja državne organe, torej tudi predsednika republike, s podatki, pomembnimi za opravljanje zunanjih zadev in mu nudi pomoč (5. do 7. čl. Zakona o zunanjih zadevah, Ur. l. RS, št. 1/91-I). V postopek sklepanja mendarodne pogodbe je predsednik republike vključen tako, da izdaja listine o ratifikaciji mednarodnih pogodb. To je določeno v ustavi (5. al. 1. odst. 107. čl.) in v Zakonu o zunanjih zadevah (64. čl.).

V nemški literaturi poudarjajo, da pristojnost za predstavljanje na zunaj ne daje zveznemu predsedniku nikakršne pristojnosti za samostojno sooblikovanje zunanje politike znotraj države. Zvezni predsednik ni nosilec materialne zunanjepolitične oblasti, ampak ima kompetenco od pristojnih organov izoblikovano državno voljo razglašati. On artikulira politično voljo, sam pa je ne oblikuje. Iz tega sledi, da je od vlade predložene pogodbe po pravnem preizkusu zavezan ratificirati. Ob tem pa poudarjajo, da navedeno ne tangira vpliva zveznega predsednika, ki ga ima kot “zaupni ali javni opominjevalec in spodbujevalec” in prav tako ne njegovih možnosti, da k ugledu države in učinkovitosti njene zunanje politike na podlagi svoje avtoritete odločilno prispeva. Zgolj dekorativne vloge mu tudi tu ni treba igrati (Schlaich: 563). Sicer pa v nemški literaturi razlikujejo med govori zveznega predsednika na področju zunanje politike in na področju notranje politike. Govori zveznega predsednika na področju zunanje politike so skrbno usklajeni z vlado. Zunanje ministrstvo praviloma pripravi osnutke. Formalno tu sicer ni protipodpisa, po vsebini pa je vladno stališče prezentirano. Usklajenost govorov zveznega predsednika na področju zunanje politike z vlado utemeljujejo s posebnim karakterjem tej govorov. Tu namreč zvezni predsednik ne nastopa kot eden od ustavnih organov med drugimi ustavnimi organi, ampak v svoji funkciji predstavnika zvezne republike. “S temi govori formulira politično voljo zvezne republike, ki pa jo oblikuje vlada”. Dostojanstvo njegove funkcije in osebni pečat pri njenem opravljanju pa dovoljujejo predsedniku določen prostor za formuliranje in določeno mero samostojnosti. S tem, da zunanji minister spremlja zveznega predsednika pri obisku v tujini, se izraža vezanost na materialnega nosilca zunanjepolitične oblasti (Schlaich: 571 in nasl.). Na notranjepolitičnem področju ima v primerjavi z zunanjepolitičnim zvezni predsednik drugačen položaj. Pri tem je potrebno upoštevati določbo nemške ustave, ki daje na zunanjepolitičnem področju zveznemu predsedniku izrecna pooblastila vključno s pravico sklepanja mednarodnih pogodb.

Glede dejavnosti zveznega predsednika na notranjepolitičnem področju pa v Nemčiji ugotavljajo, da so javni govori in nastopi že od prvega povojnega predsednika dalje njegov najpomembnejši instrument za uresničevanje njemu pripadajoče naloge integracije. Razpravljali so o tem, ali imajo javni govori in navzočnost zveznega predsednika ustavnopravno kvaliteto. Predsednik namreč k taki dejavnosti pravno ni zavezan. Enotni pa so si v tem, da gre tu za nastopanje zveznega predsednika v njegovi uradni lastnosti in da mora upoštevati pravne možnosti in omejitve svoje funkcije. Znotraj teh meja pa si predsednik sam postavlja merila svojega ravnanja. Če se pri tem obrača na manjšine, na svet umetnosti ali gospodarstvo, je to njegova politična odločitev. Pri tem igra pomembno vlogo, kako so ravnali predhodniki, potrebno je upoštevati pluralnost v družbi in ne nazadnje učinek na javnost. Vse to oblikuje “zahtevnostni profil”, ki izpostavlja predsednika mnogostranskim pričakovanjem. Kako uresničuje to svojo vlogo, pa je njegova stvar. Ta svoboda predsednika je znak edinstvenosti njegove funkcije (Schlaich: 543).

Funkcije predstavljanja države določene v ustavi in za katero je izključno pooblaščen predsednik republike, ne gre enačiti s pooblastilom sklepati pogodbe po Dunajski konvenciji o pogodbenem pravu z dne 23. maja 1969. Po tej konvenciji se na podlagi svojih funkcij in brez obvezne predložitve pooblastila štejejo za predstavnike svoje države poleg šefov držav tudi šefi vlad in ministri za zunanje zadeve - za vse akte, ki se nanašajo na sklenitev pogodbe in šefi diplomatskih misij - za sprejetje besedila pogodbe med državo, ki akreditira in državo, pri kateri so akreditirani ter predstavniki držav, akreditirani na mednarodni konferenci ali pri mednarodni organizaciji ali kakšnem njenem organu - za sprejetje besedila pogodbe na tej konferenci, pri tej organizaciji ali organu (7. čl.). Po Dunajski konvenciji torej vse te osebe lahko ravnajo pravno zavezujoče. Z mednarodnopravnega vidika je treba navedene določbe razumeti točno tako kot so oblikovane, da se posamezna oseba šteje za predstavnika države, da sprejme ali overi besedilo neke pogodbe ali izrazi privolitev države, da jo veže pogodba. Konvencijska določba ima poseben pomen za presojo normativnega in dejanskega položaja šefa države v tistih ustavnih ureditvah, v katerih je šef države pooblaščen za sklepanje mednarodnih pogodb kot je to npr. v Nemčiji in Avstriji. Ob takšnih ureditvah so razprave o tem, ali je mogoče razliko med normo in prakso premostiti s prenosom kompetence, z njeno delegacijo na podlagi običajnega prava ali gre za tiho pooblastilo ali pa enostavno vladi pripadajo pogajanja in zavezujoče mednarodnopravne izjave brez pooblastila (Schlaich: 560 in nasl.).

Po ustavni določbi je funkcija predsednika republike nezdružljiva z opravljanjem druge javne funkcije ali poklica (105. člen). Stvari primerno, “nevtralno” opravljanje funkcije predsednika in njegova avtoriteta zahtevajo, da je prost drugih obveznosti in njegovo neodvisnost. Gre za institut inkompatibilnosti. Predsednik s svojim delovanjem ne sme zbujati vtisa pristranosti. V nemški literaturi poudarjajo, naj ima predsednik distanco - “nevtralnost” do strankarsko političnih usmeritev in strankarskih organov. Seveda pa predsedniku tudi pri opravljanju funkcije ni potrebno zatajiti svoje občanske eksistence in svojih mnenj ter prepričanja. Potrebno zadržanost si vsak zvezni predsednik postavlja sam. Pri tem ga ob upoštevanju dejstva, da to vprašanje ni nedvoumno normirano, vodi njegovo lastno razumevanje funkcije. Pri tem je še posebej zanimiva navedba, da je že iz časov državnih predsednikov iz weimarske dobe praksa, da zvezni predsednik pusti mirovati svoje članstvo v politični stranki in se ne udeležuje strankarske dejavnosti. Ustavno pravno pa k temu ni zavezan (Schlaich: 531).

Schlaich poudarja, da pomeni pojem nevtralnosti bolj usmeritev za opravljanje predsedniške funkcije kot pa njeno konkretno opredelitev. Pristojnosti zveznega predsednika kažejo, da z njimi ni mišljena politična vzdržnost in indiferentnost. Zvezni predsednik je kljub nevtralnosti politična sila. Vsi dosedanji nemški predsedniki so bili “politični predsedniki”. Pač pa ima predsednik obveznost k skupinski oziroma strankarskopolitični nevtralnosti oziroma odprtosti. Vlada mora včasih za uveljavitev svojih ciljev, določeno smer, stranko, oziroma skupino izključiti iz svojega interesa in svoje pozornosti, predsednik pa naj ne bi tako ravnal. To pa ne izključuje, da se ne bi po svoji presoji od primera do primera distanciral od določene stranke ali usmeritve ali pa nasprotno, da bi se do njih afirmativno postavil, da bi nekaj potrdil, pohvalil ali se za nekaj zahvalil. Nevtralnost ne pomeni vedno neintervencije. Schlaich ugotavlja, da so dosedaj zvezni predsedniki praviloma opravljali funkcijo, ne da bi se postavili po robu kaki politični stranki ali koaliciji. Vendar je to rezultat srečnega razvoja države ne pa ustavnopravna nujnost. Predsednik lahko pride do ocene, da mu za izpolnitev njegovih obveznosti vest in občutek za pravičnost narekujeta, da se zoperstavi določeni politični stranki ali usmeritvi. V takem primeru “nevtralnost” sili predsednika, da se angažira in poistoveti z eno usmeritvijo, z eno politično tendenco in to izrazi s kritičnimi, lahko tudi nepopularnimi izjavami. Seveda pa mora pri tem predsednik paziti, da ne zapravi svoje avtoritete. Pri tem se navaja besede Bagehota, da ima suveren tri pravice: pravico biti zaprošen za nasvet, pravico spodbujati in pravico opozarjati; suveren z velikim občutkom in preudarnostjo tudi ne bo hotel drugih pravic, kajti prav te mu omogočajo, da jih uporabi z največjim učinkom.

Sicer pa velja, da zvezni predsednik izoblikovani politiki državnega vodstva, to je parlamenta in vlade, ne sme nasprotovati. Praviloma jo je dolžan podpirati. V tem smislu obstaja pozitivna nevtralnost v določeni vezanosti na opredeljeno usmeritev in vlado. Seveda so tudi pri tem izjeme. Predsednik lahko namigne na določeno smer preko vprašanj, preko spočetka previdnih k soglasju spodbujajočih namigov in nato z jasnejšim načinom lahko svoje mnenje izrazi. Pri tem pa je bistveno, da on nima pristojnosti za odločanje in da ne sme postaviti v dvom obveznost odločitev pristojnih organov. Zvezni predsednik ima obveznost upoštevati naloge in funkcije drugih ustavnih organov, kar velja seveda tudi obratno, kar poimenujejo tudi z zvestobo ustavnega organa ali z ustavnopravno obveznostjo lojalnosti. V tem smislu je obveznost k skupinski in strankarskopolitični nevtralnosti del te ustavnopravne obveznosti, to je spoštovanja nalog in ciljev drugih ustavnih organov (Schlaich: 576 in nasl.).

Problem nevtralnosti zveznega predsednika in njegovega odnosa do vlade in parlamenta povezujejo v nemški literaturi z institutom takoimenovanega protipodpisa. Gre za ustavno določbo, po kateri morajo imeti vse odredbe in ukrepi zveznega predsednika za njihovo veljavnost protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra. Določene izjeme pri uporabi tega instituta ne spreminjajo njegovega pomena. Slovenska ustava tega instituta ne pozna. V okviru te razprave se ne spuščam v razmišljanje o tem institutu. Navržem naj le misel, da institut kontrasignature v načelu ni nezdružljiv s splošno koncepcijo slovenske ustave.

Sestavni del funkcije predsednika republike, ki po ustavi predstavlja državo, je tudi njegovo nastopanje v javnosti. Tudi za ta del opravljanja njegove funkcije velja, da po naravi stvari deluje nadstrankarsko, kar med drugim pomeni, da ne favorizira ali zapostavlja in diskriminira nobene politične stranke. To pa ne pomeni, da predsednik republike nima opredeljenega odnosa do temeljnih vrednot v družbi in državi, ampak ravno nasprotno in da to v svojih javnih nastopih tudi izraža. Tako kot v državah s primerljivo, to je parlamentarno ustavno ureditvijo, se tudi v Sloveniji v praksi potrjuje, da pri dejavnosti predsednika republike ne gre za “čisto, golo” reprezentiranje brez vsake vsebine, samo za protokolarno funkcijo, ampak za aktiven odnos predsednika do družbe in države. Temu bi lahko rekli promocija države in njenih interesov v tujini, zavzemanje za uveljavljanje temeljnih ustavnih, družbenih in moralnih vrednot. S tem je razumeti zavzemanje za uveljavljanje pravne in socialne države, njene demokratične ureditve, za spoštovanje načela delitve oblasti, samostojnosti ustavnih organov v skladu z njihovim položajem in pooblastili v veljavnem pravnem redu. Gre za dejavnost osebnosti, ki s težo in prepričljivostjo svoje besede in argumentov, svoje moralne avtoritete, prispeva k ustvarjanju razmer, v katerih imajo posamezniki, skupine in organizacije možnost v skupnosti uveljavljati svoje interese v svojo in skupno korist ter svojo odgovornost za sebe in skupnost. V sklop te dejavnosti sodi zavzemanje za ustvarjalno sodelovanje dela in kapitala, svobodno delovanje trga, zagotavljanje socialne varnosti in pravne varnosti. Z javnimi nastopi, govori, nagovori, priložnostnimi besedami, izjavami in sporočili aktualnega nosilca se institucija predsednika republike v okviru ustavno opredeljene funkcije in pristojnosti v slovenskih razmerah uveljavlja kot eden od ključnih faktorjev zagotavljanja stabilnosti države v obdobju tranzicije. Za to obdobje je značilno, da še ni končan proces lastninjenja in denacionalizacije in torej niso konstituirani novi nosilci kapitala, politični prostor večstrankarske parlamentarne demokracije je še v procesu profiliranja, oblikovanje nove zakonodaje samostojne slovenske države in njeno prilagajanje pravnemu redu Evropske unije je v teku, politična kultura pa je upoštevaje vse te procese tudi še v procesu oblikovanja.

Upoštevaje medsebojna ustavno določena razmerja vseh najvišjih ustavnih organov, njihov ustavno in zakonsko določen položaj, naloge in pristojnosti, je evidentno, da pri predstavljanju države navzven, torej v odnosu do tujine, mednarodne skupnosti, predsednik republike upošteva temeljne odločitve parlamenta in politiko, ki jo vodi vlada na tej podlagi.

Tako za predstavljanje države navzven kot za siceršnjo dejavnost predsednika republike je pomembna njegova informiranost. Informiranje predsednika republike s strani državnega zbora je urejeno v njegovem poslovniku, s strani vlade pa v njenem poslovniku. Vlada sodeluje s predsednikom republike pri vprašanjih iz njegove pristojnosti in ga seznanja o vprašanjih, pomembnih za njegovo delo (80. čl. Poslovnika Vlade RS). Omenili smo že določbe v Zakonu o zunanjih zadevah. Upoštevati velja tudi določbe Zakona o obrambi (Ur. l. RS, št. 82/94) in posebnega Navodila o izvrševanju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju, ki ga je sprejel minister za obrambo po predhodnem soglasju predsednika republike (Ur. l. RS, št. 64/95).

Zaradi primerjave naj navedem, da po nemški ustavi zvezni predsednik potrjuje poslovnik vlade (65. čl. GG). Poslovnik določa, da predsednik vlade zveznega predsednika tekoče obvešča o svoji politiki in vodenju poslov posameznih ministrov in sicer tako, da mu pošilja bistvena gradiva, pismena poročila o zadevah posebnega pomena in po potrebi osebno (§ 5). Šef urada zveznega predsednika se redno udeležuje sej vlade (§ 23). Tako se tudi v praksi izvaja.

Poleg informiranja pa je aktualno vprašanje koordinacije na področju zunanje politike, obrambe in na področju nacionalne varnosti kot celote. Po Zakonu o vladi je sicer predviden svet za nacionalno varnost kot posvetovalni in usklajevalni organ vlade za področje obrambe, varnostnega sistema, sistema zaščite in reševanja ter za “druga vprašanja nacionalne varnosti” (25. a čl. ZVRS, Ur. l. RS, št. 4/93 in 23/96). Svet še ni bil oblikovan in ni pričel z delom. Po Zakonu o obrambi je predviden državni operativni štab obrambe za operativno usklajevanje vojaške in civilne obrambe, varnostnih nalog, izvajanje zaščite in reševanja ter za izvajanje obrambe v skladu z usmeritvami državnega zbora v vojni (84. čl.). Vlada je ta štab imenovala. Po mojem mnenju pa še vedno ostaja odprto vprašanje sveta za nacionalno varnost ali sveta za obrambo, kakorkoli bi se že imenoval kot posvetovalnega telesa pri predsedniku republike. Tak svet bi lahko skliceval in mu predsedoval predsednik republike. Sestavljali bi ga npr. po položaju predsednik vlade, predsednik državnega zbora, ministri za zunanje zadeve, za obrambo in za notranje zadeve in drugi funkcionarji, ki bi jih določil zakon, v neposredni vojni nevarnosti in med vojno pa tudi predstavniki vseh strank, zastopanih v državnem zboru. Tako posvetovalno telo bi lahko pomenilo močan in primerno uravnotežen nadzor pri izvajanju pristojnosti predsednika republike na tako pomembnem in občutljivem področju, kot sta obramba in nacionalna varnost. Tu gre tako za uresničevanje odgovornosti, ki jo ima predsednik republike kot vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil ter v vojnem in izrednem stanju, kadar se državni zbor ne more sestati.

Primerjalno pravno lahko ugotovimo, da po italijanski ustavi, po kateri je parlamentarni sistem, predsednik republike poveljuje oboroženim silam in predseduje vrhovnemu svetu za obrambo; predsednik republike na predlog ministra oziroma vlade podpisuje vse pomembne akte iz tega področja. Po avstrijski ustavi je že deljena funkcija med predsednikom države kot vrhovnim poveljnikom in ministrom za obrambo ter vlado. Po nemški ustavi zvezni predsednik ni vrhovnih poveljnik, ampak ima funkcijo poveljevanja po ustavi v normalnem času minister za obrambo, v primeru napada ali neposredne nevarnosti pa predsednik vlade. Po slovenski ustavi pa je po eni strani opredeljen predsednik republike kot vrhovni poveljnik, po drugi strani pa nima, praktično gledano, skoraj nobenih pristojnosti za opravljanje funkcije vrhovnega poveljnika. S tem, ko je v slovenski ustavi predsednik republike opredeljen kot vrhovni poveljnik in ker je po ustavi predsednik republike odgovoren za opravljanje svoje funkcije v celoti (109. čl. U), je odprto vprašanje njegove odgovornosti kot vrhovnega poveljnika (o odgovornosti predsednika republike posebej, Ribarič, 1995). Vsekakor bi kazalo oceniti ali zakonsko določene pristojnosti na področju obrambe realizirajo ustavno funkcijo vrhovnega poveljnika in sicer predvsem z vidika zagotavljanja podrejenosti vojske civilni državi, transprantnost odnosov med državo in njenimi organi, konkretneje med državnim zborom, vlado, predsednikom republike in vojsko. Zahteva po podrejenosti vojske civilni državi zahteva povsem nedvoumne pravne določe o tem, kdo ukazuje vojski; zagotavljanje politične nevtralnosti vojske; transparentnost financiranja; pravno razdelan nadzor parlamenta in njegovih delovnih teles na področju obrambe in vojske; jasna razmejitev pristojnosti in odgovornosti vseh subjektov odločanja; vgraditev varovalk v pravni sistem, ki naj onemogočijo, da bi katerikoli nosilec javne funkcije s pomočjo vojske deloval zoper veljavni ustavni red. Navesti velja ugotovitve v tuji literaturi na primeru Avstrije. Gre namreč za vlogo predsednika države v primeru, če bi prenehala funkcija vladi in bi le-ta protipravno odklonila, da preneha opravljati funkcijo. V takem primeru pridejo pooblastila zveznega predsednika kot vrhovnega poveljnika do polnega izraza in pristojni minister ter vlada pravno nimata več podlage, da bi ukazovala vojski. Oficirji in moštvo niso več vezani na zvestobo vladi, ki ji je prenehala funkcija, zvezni predsednik pa kot vrhovni poveljnik vojske lahko kot vojaški poveljnik z vojaško podporo nastopi proti vladi, ki protipravno vztraja na svoji funkciji (Pernthaler, 1964: 120).

O razglasitvi vojnega ali izrednega stanja, nujnih ukrepih in njihovi odpravi odloča subsidiarno, kadar se državni zbor ne more sestati, na predlog vlade predsednik republike. Odločitve mora dati v potrditev državnemu zboru takoj, ko se ta sestane (92. čl. U). Kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, lahko predsednik republike na predlog vlade izdaja tudi uredbe z zakonsko močjo, s katerimi se lahko izjemoma omejijo posamezne pravice in temeljne svoboščine. Tudi za te uredbe velja, da jih mora predsednik republike predložiti v potrditev državnemu zboru takoj, ko se ta sestane (108. čl. U).

VOLITVE DRŽAVNEGA ZBORA IN PREDSEDNIKA VLADE

Predsednik republike je po ustavi pristojen za razpis splošnih volitev v državni zbor (1. al. 1. odst. 107., 81., 111., 117. čl. U). Po veljavni ustavi je določen časovni okvir, v katerem je mogoče in potrebno razpisati volitve. Iz analize normativne ureditve in zlasti izkušnje z razpisom volitev v državni zbor leta 1996 sledi sklep, da je evidenten političen pomen datuma razpisa volitev in sicer tako glede dneva sprejema odločitve in njene objave kot glede določitve dneva razpisa, od katerega začnejo teči roki za volilna opravila kot določitve samega dneva glasovanja ali volitev. Zadnje državnozborske volitve je predsednik republike razpisal šele, ko je postalo jasno, da ni več mogoče na podlagi referendumov spreminjati volilne zakonodaje tako, da bi po spremenjeni zakonodaji potekale volitve tudi v zadnjem možnem terminu v letu 1996. Ko je to postalo jasno, je predsednik republike svojo odločitev za volitve 10. novembra v preostalem skrajnem časovnem razponu do 8. decembra, utemeljil s potrebo, da se z izvolitvijo novih poslancev državnega zbora omogoči čimprejšnje konstituiranje državnega zbora in postavitev nove vlade. Predsednik republike je, kot je javno izjavil ob razpisu volitev, upošteval tako interese strank o zaželjenem datumu volitev, kot še posebej interese države (Milan Kučan, 1996: 2). Pod interesi države je razumeti potrebo, da se čimprej konstituira nov državni zbor in oblikuje nova vlada, tako da bodo lahko čimprej sprejeti za državo pomembni akti kot so državni proračun in akti, ki so potrebni za vključevanje v evroatlantske integracije, to je v Evropsko unijo in v NATO in dalje, akti na področju zagotavljanja socialne varnosti, predvsem na področju pokojninskega zavarovanja, prestrukturiranje gospodarstva in ustvarjanja novih delovnih mest. Pri tem je imelo posebno težo stališče predsednika vlade, ki torej ni nastopil samo kot eden od predsednikov političnih strank, ko je opozoril na interes vlade kot ga on kot njen predsednik vidi, da se čimprej omogoči oblikovanje državnega zbora, vlade in priprava ter sprejem potrebnih aktov. Seveda je pri zastopanju stališča predsednika vlade, ki je hkrati tudi predsednik stranke, impliciran tudi njegov interes kot predsednika stranke. Pri posvetovanjih predsednika republike s predsedniki v državnem zboru zastopanih političnih strank, s predsednikom državnega zbora in s predsednikom vlade, ki je sočasno predsednik politične stranke, se je pokazalo, da ima predsednik vlade kot najvišjega organa z izvršilnimi pooblastili temu primerno odgovornost za vodenje državnih poslov in temu primerno posebno politično težo. Pri tem pa velja tudi poudariti, da državni zbor v svojem mnenju o rokih za razpis in izvedbo volitev, za kar je pooblaščen v svojem poslovniku, izrecno ugotavlja, da ne predlaga konkretnih datumov za razpis in izvedbo volitev (obširneje v Ribarič, Predsednik republike v procesu političnega odločanja, 1996: str. 84 in nasl.).

Predsednik republike po posvetovanju z vodji poslanskih skupin predloži državnemu zboru kandidata za predsednika vlade. Predsednik republike je po ustavi izključni predlagatelj kandidata za predsednika vlade v prvem krogu volitev in možni predlagatelj v drugem ali celo tretjem krogu volitev (111. čl. U).

Odgovor na vprašanje, kakšne so dejanske možnosti predsednika republike, da vpliva na izbiro predsednika vlade, je treba iskati pri volilni moči v parlamentu zastopanih političnih strank. Za izvolitev predsednika vlade je potrebna večina glasov vseh poslancev, to je 46 od skupaj 90 poslancev. Če bi ena sama stranka dobila na volitvah večino vseh poslancev, potem bi posvetovanje predsednika republike z vodji poslanskih skupin lahko praktično pomenilo le ugotovitev, kdo je kandidat zmagovite politične stranke. Če nobena stranka ne bi razpolagala z absolutno večino vseh poslancev, bi bila v primeru, če bi nastopila trdno oblikovana koalicija s skupnim kandidatom za predsednika vlade, ki bi razpolagala z absolutno večino vseh poslancev, situacija v bistvu enaka. Če pa ni izoblikovana trdna koalicija ali blok političnih strank in noben pretendent ne razpolaga z vnaprej zagotovljeno vsaj minimalno podporo potrebno za izvolitev, lahko ob raznovrstnih in nasprotujočih si interesih pride do večjega izraza posredovalna vloga predsednika republike. Kolikor večja je raznovrstnost in disperziranost političnega prostora, toliko nujnejša in pomembnejša je lahko vloga predsednika republike. Upoštevati tudi velja, da je predsednik republike pri tem, koga predlaga kot kandidata za predsednika vlade, pravno popolnoma nevezan. Dejanska omejitev pa je v ustavni določbi, da predsednika vlade voli državni zbor. Zato predsednik republike pri posvetovanjih z vodji poslanskih skupin, h katerim je po ustavi zavezan, lahko pa tudi s predsedniki političnih strank, ki jim poslanske skupine pripadajo in k čemur ustavno ni zavezan, ugotavlja tudi to, pri kateri osebnosti je mogoče računati na zadostno podporo političnih sil v parlamentu. Na splošno bi veljalo, da predsednik republike predlaga tistega kandidata za predsednika vlade, ki ima realne možnosti ali celo največje realne možnosti, da bo dobil v državnem zboru za izvolitev potrebno večino. Slednji kriterij pa po vsem, kar smo navedli o funkciji predsednika republike in ob dejanskem razmerju sil, ni nujno niti edini niti odločilni kriterij, še zlasti ne, če je vprašanje zadostne podpore za izvolitev kandidata za predsednika vlade tudi po opravljenih posvetovanjih in še tik pred potekom 30-dnevnega poslovniškega roka za predložitev kandidata, odprto.

Po ustavi predsednika vlade voli državni zbor in nato po njegovi izvolitvi na predlog predsednika vlade posebej odloča o imenovanju ministrov in sicer po njihovi individualni predstavitvi delovnim telesom (112. čl. U). Odpira se vprašanje ali je tako dvojno odločanje parlamenta o vladi v skladu z načelom delitve oblasti in z odgovornostjo, ki jo mora imeti predsednik vlade v parlamentarnem sistemu. Po nemški ustavi na primer izvoli predsednika vlade na predlog zveznega predsednika parlament brez razprave. Minister pa je na predlog predsednika vlade imenovan in razrešen (63. in 64. čl. GG).

* * *

V tej razpravi so obravnavane le nekatere teme in vidiki, ki imajo pomen za razmerje med predsednikom republike in vlado (prim. Ribarič, Predsednik republike v procesu političnega odločanja, 1996 in Ribarič, Predsednik Republike Slovenije in parlament, 1996).

LITERATURA:

Peter Pernthaler (1964): Der Rechtstaat und sein Heer, Springer, Wien.

Redigiran zapis tiskovne konference predsednika Republike Slovenije gospoda Milana Kučana o razpisu volitev v državni zbor Republike Slovenije, Ljubljana, 5. septembra 1996, Urad predsednika Republike Slovenije.

Miha Ribarič (1992): Funkcije in pristojnosti predsednika republike, Zbornik razprav, Nova ustavna ureditev Slovenije, Pravna fakulteta Inštitut za ustavno pravo Slovenije, ČZ Ur. l. RS, Ljubljana.

Miha Ribarič (1992): Predsednik republike in človekove pravice, TiP, št. 7/8, Ljubljana.

Miha Ribarič (1995): Uveljavljanje odgovornosti predsednika republike, Zbornik Instituta za javno upravo pri Pravni fakulteti, v Ljubljani, Brdo pri Kranju.

Miha Ribarič (1996): Predsednik Republike Slovenije in parlament, Politološki dnevi (1996, Portorož), Slovenski parlament - izkušnje in perspektive, Zbornik referatov, Slovensko politološko društvo, Ljubljana.

Miha Ribarič (1996): Predsednik republike v procesu političnega odločanja, 2. strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Rogaška Slatina, 26. in 27. november 1996, Izobraževanje in usposabljanje v javni upravi 3/1996, Inštitut za javno upravo.

Ciril Ribičič (1994): V Državna ureditev Slovenije, Skupina avtorjev, ČZ Ur. l. RS, Ljubljana.

Janko Rupnik (1994): Ustavno pravo Republike Slovenije, Knj. 2, Janko Rupnik, Rafael Cijan, Božo Grafenauer, Pravna fakulteta, Maribor.

Klaus Schlaich (1992): Der Bundespräsident, v Handbuch des Staatsrechts, II, C.F.Müller, Heidelberg.

Zbornik: Democratic National Convention, NDI, International Visitors Forum, National Democratic Institute, Chicago 96.