Pristojnosti in odgovornosti

PROF. DR. MIHA RIBARIČ: INSTITUCIJA PREDSEDNIKA REPUBLIKE OB 10- LETNICI USTAVE

Portorož, 4. junij 2001

Objavljeno: Zbornik Inštituta za javno upravo Pravne fakultete Univerze v Ljubljani, Izobraževanje in usposabljanje v javni upravi 1/2001 - VII. Dnevi javnega prava: "10 let slovenske ustave", Portorož, 4. - 6. junij 2001

Prof. dr. MIHA RIBARIČ
svetovalec predsednika republike za ustavno - pravne zadeve



INSTITUCIJA PREDSEDNIKA REPUBLIKE
OB 10- LETNICI USTAVE



Sprejem in razglasitev slovenske ustave 23. decembra 1991 je hitro sledil razglasitvi samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije kot samostojne države 25. junija 1991.

Institucija predsednika republike je po veljavni ustavi umeščena v parlamentarni sistem.

Posebnost slovenske ustavne ureditve
    je, da na eni strani z neposrednim načinom volitev krepi položaj in vlogo predsednika republike, na drugi strani pa mu na zelo restriktiven način določa pristojnosti. Podobno lahko za ustavno opredelitev položaja vlade in državnega zbora ugotovimo, da ne izraža v zadostni meri načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. To se kaže v ustavnih določbah o načinu sestave vlade, to je imenovanju ministrov in o možnosti razpusta državnega zbora.


Funkcija

Slovenska ustava razlikuje med funkcijo predsednika republike in njegovimi pristojnostmi.

Po z ustavo opredeljeni funkciji predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. čl.).


Predstavljanje

Institucija predsednika republike izraža splošno spoznanje v svetu, da vsaka država potrebuje državni vrh, tudi republika. Predsednik republike je prvi reprezentant države. Vsebine funkcije predstavljanja slovenska ustava ne opredeljuje.

Nemška ustava na primer izrecno določa, da zvezni predsednik predstavlja zvezo mednarodno-pravno. Po avstrijski ustavi predstavlja zvezni predsednik republiko na zunaj. Italijanska ustava določa, da je predsednik republike državni poglavar in predstavlja državno enotnost. Po češki ustavi predstavlja predsednik republike državo na zunaj. Po poljski ustavi je predsednik republike vrhovni predstavnik republike in garant kontinuitete državne oblasti. Poljska ustava ima tudi določbo, da predsednik republike zagotavlja spoštovanje ustave, varuje suverenost in varnost države in nedotakljivost njenega teritorija.

Funkcija predstavljanja republike po slovenski ustavi nedvomno pomeni, da predsednik predstavlja republiko tako doma kot na zunaj v meddržavnih odnosih. Predsednik republike je edini organ, ki po ustavi predstavlja državo. Za opravljanje te funkcije ne potrebuje nobenega dodatnega posebnega pooblastila. V nemški literaturi poudarjajo, da pristojnost za predstavljanje na zunaj ne daje zveznemu predsedniku nikakršne pristojnosti za samostojno sooblikovanje zunanje politike znotraj države. Zvezni predsednik ni nosilec materialne zunanje-politične oblasti, ampak sta to parlament in vlada. Po tem stališču nemški zvezni predsednik artikulira, formulira politično voljo zvezne republike, oblikuje pa jo vlada pri čemer pa dostojanstvo njegove funkcije in osebni pečat pri njenem opravljanju dovoljujeta predsedniku določen prostor za formuliranje in določeno mero samostojnosti (Schlaich: 571 in nasl.). Pri razumevanju tega stališča je potrebno upoštevati določbo nemške ustave, ki daje na zunanje-političnem področju zveznemu predsedniku tudi pravico sklepanja mednarodnih pogodb.

Tudi za slovensko ustavno ureditev velja, da sta nosilca materialne zunanje-politične oblasti parlament in vlada. To pa ne pomeni, da bi bila vloga predsednika republike pri zunanje-političnem nastopanju reducirana zgolj na mehanično razglašanje od pristojnih organov izoblikovane državne volje. V praksi predsednik republike pred svojimi zunanje-političnimi nastopi zahteva potrebne informacije in mnenje zunanjega ministrstva in tudi vlade. K taki konzultaciji predsednik republike formalno ni zavezan, vendar je v interesu usklajenega in učinkovitega opravljanja zunanje-politične dejavnosti po naravi stvari nujno in koristno razpolagati s stališči zunanjega ministrstva oziroma vlade. Osnovne zunanje-politične usmeritve oblikujeta parlament in vlada, predsednik republike pa ima pri opravljanju svoje funkcije na zunanje-političnem področju določen odprt prostor in določeno mero samostojnosti (obširneje Ribarič, 2000: www.up-rs.si).

Predsednik republike z uresničevanjem svoje reprezentativne funkcije z javnim nastopanjem doma kot predsednik vseh državljanov opravlja funkcijo integracije. Tako kot velja za dejavnost predsednika države v nekaterih drugih primerljivih državah s parlamentarno demokracijo, velja tudi za slovenskega predsednika, da so njegovi javni govori in nastopi najpomembnejši instrument za uresničevanje njemu pripadajoče naloge integracije. Razen, če zahteva parlament od predsednika republike, podajo mnenja o kakšni zadevi, predsednik države k taki dejavnosti pravno ni zavezan. Nedvomno pa gre pri vsakem javnem nastopanju predsednika za delovanje v njegovi uradni lastnosti in mora zato upoštevati ustavno določen okvir svoje funkcije.

Predsednik republike s svojo javno besedo povezuje državljane v njihovi pripadnosti državno organizirani skupnosti. S svojimi javnimi nastopi promovira temeljne civilizacijske vrednote, to je na prvem mestu spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, utrjevanje zavesti nacionalne pripadnosti in pripadnosti mednarodni skupnosti, načela demokracije, pravne in socialne države, solidarnosti, zavzema se za vsakomur odprte možnosti izobraževanja in usposabljanja za delo, za spoštovanje različnosti in za toleranco med ljudmi. Vloga predsednika republike kot faktorja nacionalne integracije prihaja do izraza tudi pri njegovem javnem opredeljevanju do posameznih pomembnih vprašanj kot so na primer zavzemanje za vključevanje v Evropsko unijo in Nato, zavzemanje za preseganje delitev iz preteklosti in zavzemanje za narodno spravo, opozarjanje na pojave partitokracije, na zagotavljanje sojenja v razumnem roku in na pospešeno končanje procesa denacionalizacije. Ob izglasovani nezaupnici vladi spomladi leta 2000 je predsednik republike zavzel stališče, da ne bo predlagal novega predsednika vlade, ker ni realnih možnosti za oblikovanje stabilne vlade, to je take, ki bi imela zadostno podporo v parlamentu in da je bolje prepustiti volivcem odločitev o novem parlamentu in posledično o novi vladi in se je zato zavzel za razpust državnega zbora in predčasne volitve.

Neposredno izvoljeni predsednik republike ima v odnosu do drugih ustavnih organov kot sta vlada in državni zbor, če posebej izpostavim ta dva organa, politično težo in ugled, ki je predvsem odvisen od tega, kako sprejemajo njegova sporočila, njegove misli, njegova mnenja v javnosti. Položaj predsednika republike v javnosti, njegov rating v javnem mnenju je v manjši meri odvisen od njegove formalne funkcije kot take in od njegovih konkretnih z ustavo in zakoni določenih pristojnosti ampak predvsem od tega, kakšno vsebino daje svoji dejavnosti in na kakšen način jo opravlja.

Neposredna izvolitev daje predsedniku republike še posebno politično težo, razdeljenost političnega prostora pa širše možnosti za njegovo posredniško vlogo. Posredniška vloga takrat še predsednika predsedstva kot kolektivnega predsednika republike je v praksi na primer prišla do izraza pri doseganju političnega soglasja o načinu izvedbe plebiscita o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije leta 1990. Soglasje je bilo doseženo o tem, da je odločitev, da Republika Slovenija postane samostojna in neodvisna država, sprejeta, če se zanjo izreče večina vseh glasovalnih upravičencev. Posredniška vloga predsednika republike je dalje prišla na primer do izraza, ko je priporočil parlamentu, naj sprejme odločitev o pridruženem članstvu Evropski uniji maja 1997.

Vloga predsednika republike prihaja do izraza tudi pri soustvarjanju političnega soglasja pred podajo kadrovskih predlogov v odločitev državnemu zboru npr. za sodnike ustavnega sodišča, Evropskega sodišča za človekove pravice, varuha človekovih pravic, članov računskega sodišča, guvernerja Banke Slovenije in članov sveta banke, članov sodnega sveta.


Protokolarni položaj

Funkcije predstavljanja (funkcije reprezentiranja, reprezentativne funkcije) predsednika republike ne gre enačiti z njegovim protokolarnim položajem. Predsednik republike je po protokolu pred vsemi drugimi ustavnimi organi, torej na prvem mestu. Protokolarnega položaja predsednika republike ne gre enačiti z njegovimi funkcijami, nalogami in pooblastili oziroma pristojnostmi. Pojem protokolarnega ni sinonim za pojem reprezentativnega.


Vrhovni poveljnik

Predsednik republike je po ustavi vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. čl.). Področje obrambe se po ustavi podrobneje ureja z zakonom, ki ga sprejme državni zbor z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev (124. čl.). Zakon o obrambi (Ur. l. RS, št. 82/1994, 44/1997, 87/1997, 13/1998, 33/2000) funkcije vrhovnega poveljnika ne razčlenjuje. V določbi o poveljevanju je navedeno, da je vrhovni poveljnik slovenske vojske predsednik republike in da je vojaško poveljevanje s podrejenimi poveljstvi, enotami in zavodi v pristojnosti načelnika generalštaba in drugih poveljnikov (43. čl.). Po določbi o vodenju vojske minister preko generalštaba odreja potrebne razvojne, organizacijske, tehnične in druge ukrepe ter usmeritve, ki jih izvršujejo načelnik generalštaba in podrejeni poveljniki. Za izvajanje teh ukrepov in usmeritev so poveljniki preko svojih nadrejenih odgovorni ministru (42. čl.). Poveljevalna veriga od vrhovnega poveljnika navzdol ni opredeljena. Zakon o obrambi ni razčlenil ustavne funkcije predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Zakon ima sicer določbo, da predsednik republike na predlog vlade razglasi izredno ali vojno stanje in sprejema uredbe z zakonsko močjo na področju obrambe in odloči o uporabi slovenske vojske, uvedbi delovne in materialne dolžnosti ter splošni mobilizaciji in izrednem stanju, če se državni zbor ne more sestati (83. čl.). Tu torej ne gre za pristojnosti vrhovnega poveljnika, ampak predsednika republike, ki so itak že določene v sami ustavi, bodisi izrecno, bodisi s splošnejšo določbo (92. in 108. čl.) in jih opravlja predsednik republike namesto državnega zbora, kadar se ta ne more sestati. Pač pa Zakon o obrambi določa, da minister po predhodnem mnenju predsednika republike določa generalštabu praviloma letne usmeritve za načrtovanje operativnih, materialnih in organizacijskih priprav za uporabo vojske (42. čl.).

Ker je po ustavi predsednik republike odgovoren za opravljanje svoje funkcije v celoti, je spričo take zakonske ureditve ali točneje navedeno ne ureditve funkcije vrhovnega poveljnika odprto vprašanje odgovornosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika. Menim, da ustavna določba o funkciji predsednika republike kot vrhovnega poveljnika zadošča, pač pa je potrebno zakonsko opredeliti pristojnosti predsednika republike kot vrhovnega poveljnika ter vlogo vlade in ministra za obrambo pri tem. Zahteva po podrejenosti vojske civilni državi zahteva povsem nedvoumne pravne določbe o tem, kdo ukazuje vojski, pravno mora biti razdelan nadzor parlamenta in njegovih delovnih teles na področju obrambe in vojske, jasno morajo biti razmejene pristojnosti in odgovornosti vseh subjektov odločanja in vgrajene morajo biti varovalke v pravni sistem, ki naj onemogočijo, da bi katerikoli nosilec javne funkcije s pomočjo vojske deloval zoper veljavni ustavni red.

V zvezi s funkcijo predsednika republike kot vrhovnega poveljnika obrambnih sil je po mojem mnenju odprto vprašanje Sveta za obrambo kot posvetovalnega telesa pri predsedniku republike. Po ustavi je predsednik republike vrhovni poveljnik obrambnih sil, kar pomeni, da poveljuje oboroženim silam. Funkcija vrhovnega poveljnika v miru in vojni ter pristojnosti predsednika republike, ki jih ima, kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, po mojem mnenju zahtevajo, da se z ustavo predvidi Svet za obrambo, ki mu predseduje predsednik republike in ki je ustanovljen v skladu z zakonom. Svet bi sestavljali na primer po položaju predsednik vlade, predsednik državnega zbora, ministri za zunanje zadeve, za obrambo, za notranje zadeve, za finance in drugi funkcionarji, ki bi jih določil zakon, v neposredni vojni nevarnosti in med vojno pa tudi predstavniki vseh političnih strank, zastopanih v državnem zboru. Menim, da tako obstoječi Svet za nacionalno varnost kot posvetovalni in usklajevalni organ vlade in državni operativni štab obrambe ne moreta nadomestiti vloge, ki jo mora opraviti posvetovalno telo predsednika republike pri opravljanju njegove funkcije, pristojnosti, pooblastil in zagotavljanju odgovornosti. Svet za obrambo pri predsedniku republike bi pomenil ne samo svetovanje in koordinacijo, ampak tudi močan in primerno uravnotežen nadzor pri izvajanju pristojnosti predsednika republike in vlade na tako pomembnem in občutljivem področju kot sta obramba in nacionalna varnost.


Pristojnosti

Besedilo 102. člena ustave bi moralo po mojem mnenju razlikovati med funkcijo predsednika republike kot tako in nalogami, pooblastili in pristojnostmi, ki to funkcijo sestavljajo. Analiza siceršnje uporabe pojma funkcija v slovenski ustavi pokaže, da je z ustavnim pojmom funkcije razumeti celoto vseh nalog, pooblastil in pristojnosti nosilcev funkcije.

Pristojnosti predsednika republike so določene v ustavi pa tudi z nekaterimi zakoni, ki glede tega vprašanja nimajo izrecne podlage v ustavi.

Ustava ima v določbi z naslovom "Pristojnosti predsednika republike" (107. čl.) poleg navedenih posamičnih pristojnosti še splošno določbo, da "opravlja druge zadeve, določene s to ustavo". Na zakonsko določene pristojnosti torej ustava ne napotuje.

Pristojnosti, ki niso izrecno navedene v ustavi oziroma ne izhajajo neposredno iz ustavnih določb, so dane predsedniku republike z naslednjimi zakoni:
    • po Zakonu o zunanjih zadevah odloča o odprtju ali zaprtju misij v tujini (veleposlaništev, poslaništev in stalnih predstavništev pri mednarodnih organizacijah);
    • po Zakonu o Banki Slovenije predlaga državnemu zboru, da imenuje guvernerja Banke Slovenije ter člane Sveta Banke;
    • po Zakonu o varuhu človekovih pravic predlaga državnemu zboru, da izvoli varuha človekovih pravic;
    • po Zakonu o računskem sodišču predlaga državnemu zboru, da imenuje člane računskega sodišča, t. j. predsednika in dva namestnika;
    • po Zakonu o ustavnem sodišču predlaga državnemu zboru, da imenuje kandidate iz Republike Slovenije za sodnika Evropskega sodišča za človekove pravice.

Z ustavnega vidika se odpira vprašanje ali ne bi bilo potrebno navedene sedaj z zakonom določene pristojnosti bodisi izrecno navesti v ustavi, bodisi dopolniti ustavo z določbo, da opravlja predsednik republike tudi druge zadeve, ki niso določene s to ustavo, če zakon tako določa. Za sprejem takega zakona bi lahko predpisali tudi posebej kvalificirano večino poslancev, lahko tudi takšno, kakršna je potrebna za spremembo ustave, to je dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev. Tako določbo ima na primer češka ustava.


Oblikovanje vlade

Po veljavni ustavi državni zbor dejansko dvakrat odloča o vladi. Najprej v postopku za izvolitev predsednika vlade, nato pa v ločenem postopku za imenovanje ministrov. Glede tega naj samo ponovim svoje 1997. leta objavljeno mnenje, da je tak dvojni način oblikovanja vlade neracionalen, slabi možnosti mandatarja, da oblikuje kompetentno vlado in zanjo prevzame polno odgovornost in je tudi v nasprotju z načelom delitve oblasti in s tem ovira za učinkovito opravljanje izvršilne in zakonodajne funkcije (Ribarič, 1997: 121). Ustavno bi lahko zadevo razrešili bodisi po vzoru nemške ustave, da bi na predlog izvoljenega predsednika vlade predsednik republike imenoval ministre bodisi tako, da predsednik republike imenuje predsednika vlade in na njegov predlog ministre in mora vlada dobiti zaupnico v parlamentu kot je npr. urejeno po italijanski, avstrijski in češki ustavi.


Razpust državnega zbora

Razpust državnega zbora je po veljavni ustavi predviden, če državni zbor v drugem ali tretjem krogu ne izvoli predsednika vlade (111. čl.) ali če potem, ko državni zbor ne izglasuje zaupnice vladi, ne izvoli v roku 30 dni novega predsednika vlade ali dotedanjemu predsedniku pri ponovljenem glasovanju izglasuje zaupnico (117. čl.). Predsednik vlade lahko vprašanje zaupnice veže tudi na sprejem zakona ali druge odločitve v državnem zboru. Če odločitev ni sprejeta, se šteje, da je bila vladi izglasovana nezaupnica. Slovenska ustava ima po nemškem vzoru institut tako imenovane konstruktivne nezaupnice vladi, kar pomeni, da lahko državni zbor izglasuje nezaupnico vladi samo tako, da na predlog najmanj desetih poslancev izvoli novega predsednika vlade (116. čl. U). Vlada po slovenski ustavi nima direktne možnosti, da bi dosegla razpust državnega zbora niti nima državni zbor izrecne ustavne podlage in s tem možnosti, da bi se sam razpustil. Slovenska ustava v primerjavi z nemško dopušča manjše možnosti za razpust državnega zbora. V primeru z navadno večino, to je večino opredeljenih glasov navzočih poslancev izvoljenega predsednika vlade, to je v tretjem krogu, slovenska ustava ne predvideva možnosti razpusta državnega zbora. Nemška ustava pa v takem primeru, ko predsednik vlade ni izvoljen z večino vseh članov Bundestaga, pooblašča zveznega predsednika, da v sedmih dneh bodisi tako izvoljenega imenuje za predsednika vlade ali pa razpusti Bundestag (63. čl. GG). Drugi primer, ko po nemški ustavi zvezni predsednik lahko razpusti Bundestag je, če predsednik vlade na lastno zahtevo zahteva glasovanje o zaupnici pa je ne dobi, to je podpore večine vseh članov Bundestaga, lahko zvezni predsednik na predlog predsednika vlade v 21-tih dneh razpusti Bundestag. Pravica do razpusta preneha, čim Bundestag z večino svojih članov izvoli drugega predsednika vlade (68. čl. GG).

Temeljni razlog za razpust parlamenta je v tem, da je treba v primeru, če parlament ni sposoben delovati, omogočiti izvolitev novega parlamenta. Če pride delo parlamenta v pat pozicijo, morajo biti na razpolago ustavna sredstva za njeno razrešitev. Če pride do dalj časa trajajoče krize vlade, ki se kaže v tem, da vlada ni sposobna opravljati svojih temeljnih nalog ali do ohromitve parlamenta zaradi obstrukcije ali nesposobnosti parlamentarnih strank, da razrešujejo konflikte v parlamentarni proceduri v razumnem času ali če pride do nasprotja med parlamentom in na referendumu izraženo voljo ljudstva, ki se ga ne da razrešiti v obstoječem parlamentu in v drugih kriznih primerih, je treba omogočiti razrešitev situacije z razpustom parlamenta in z volitvami novega.

Po avstrijski ustavi lahko zvezni predsednik na predlog vlade razpusti Nationalrat. Nationalrat pa se lahko tudi sam razpusti. Slednje se je zgodilo v drugi republiki do konca leta 1986 desetkrat. Zaradi istega razloga sme zvezni predsednik razpustiti Nationalrat samo enkrat (29. čl. B-VG).

Po italijanski ustavi sme predsednik republike razpustiti obe zbornici parlamenta ali pa samo eno, potem ko je slišal mnenje njunih predsednikov. Te pravice pa ne sme izvajati v zadnjih šestih mesecih svojega mandata (88. čl.).

Po češki ustavi lahko poslansko zbornico razpusti predsednik republike, če:
    • še v tretjem krogu novo imenovana vlada ne dobi zaupnice;
    • poslanska zbornica ne konča v treh mesecih obravnave od vlade sponzoriranega predloga zakona, če je vlada s tem povezala vprašanje zaupnice;
    • je zasedanje poslanske zbornice prekinjeno za daljše obdobje kot je dopustno (ne dalj kot 120 dni v enem letu);
    • poslanska zbornica ne dosega kvoruma več kot tri mesece, čeprav zasedanje ni bilo prekinjeno in čeprav so bile seje ponovno sklicevane v tem obdobju.
    Poslanska zbornica pa po češki ustavi ne more biti razpuščena v času treh mesecev pred prenehanjem mandata, to je štirih let.

    Ponavljam svoje mnenje, da sedaj veljavne določbe slovenske ustave o razpustu državnega zbora ne urejajo na zadovoljiv način možnosti, da se razreši situacija v primeru nesposobnosti vlade za opravljanje nalog, ki so vitalnega pomena za državo ali nesposobnosti državnega zbora za opravljanje nalog, ki so ključnega pomena za državo in ko ni mogoče tega stanja razrešiti s preoblikovanjem vlade (Ribarič, 1997: 124). Že prikazani primerjalno-pravni pregled kaže na široke možnosti konkretne ureditve tega problema. Iz narave stvari izhaja, da eventualna ustavna določba, ki bi pooblaščala državni zbor, da se sam razpusti, ne bi zadoščala, če bi bilo treba razreševati pat pozicijo, ohromelost, nesposobnost za delovanje samega državnega zbora. Analogno iz enakega razloga ne bi zadoščalo samo ustavno pooblastilo vladi, da predlaga predsedniku republike razpust državnega zbora. Nagibam se k temu, da bi predsednik republike imel pravico, da razpusti državni zbor potem, ko sliši mnenje predsednika državnega zbora, državnega sveta in predsednika vlade. Možna pa je tudi rešitev po vzoru češke ustave ali pa kombinacija raznih možnosti.


    Protipodpis

    Slovenska ustava ne pozna instituta takoimenovanega protipodpisa (kontrasignature). Po nemški ustavi morajo imeti vse odredbe in ukrepi zveznega predsednika za njihovo veljavnost protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra. To ne velja za imenovanje in razrešitev samega zveznega kanclerja, za razpust Bundestaga v primeru izvolitve zveznega kanclerja z manjšino poslancev in za zahtevo zveznega predsednika, naj zvezni kancler ali minister opravljata posle do imenovanja naslednika (58. čl. GG).

    Po italijanski ustavi noben ukrep predsednika republike ni veljaven, če ga ne sopodpišejo ministri predlagatelji, ki prevzamejo odgovornost. Akte, ki imajo zakonsko veljavo in tudi druge, za katere je to določeno z zakonom, mora sopodpisati tudi predsednik ministrskega sveta (89. čl.). Po avstrijski ustavi so vsi akti zveznega predsednika, kolikor ni z ustavo drugače določeno, izdani na predlog zvezne vlade ali od nje pooblaščenega zveznega ministra. Vsi akti zveznega predsednika potrebujejo, kolikor z ustavo ni drugače določeno, za njihovo veljavo protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra (67. čl.). V češki ustavi so navedene odločitve predsednika republike, za katerih veljavo je potreben sopodpis predsednika vlade ali drugega od njega pooblaščenega člana vlade (63. čl.).

    Z institutom protipodpisa naj bi bilo zagotovljeno enotno vodenje države. S tem je omogočeno, da za vse akte šefa države, ki potrebujejo protipodpis predsednika vlade ali ministra, prevzame odgovornost sopodpisnik. Menim, da institut protipodpisa v načelu ni nezdružljiv s splošno koncepcijo slovenske ustave ampak ravno nasprotno, ni videti nobenega utemeljenega razloga za to, da ga ustava ni uvedla.


    Imuniteta

    Institut sopodpisov omogoča tudi temu ustrezno opredelitev odgovornosti šefa države. V slovenski ustavi imuniteta za predsednika republike ni predvidena. Tudi glede tega se slovenska ustava razlikuje od primerljivih ustavnih ureditev. Iz primerjalnega pregleda sledi, da ni nobenega načelnega razloga za opustitev določbe o imuniteti predsednika republike v slovenski ustavi (obširneje Ribarič, 1997: 127 in nasl.). Tako tudi imuniteta sodi med tista vprašanja, ki bi jih bilo treba ponovno pretehtati, če in ko bi se lotili sprememb veljavne ustave.


    Osebni položaj in urad predsednika republike

    Določbe Zakona o poslancih o materialnih in drugih pogojih za delo poslancev ter o pravicah poslancev po prenehanju mandata se primerno uporabljajo tudi za predsednika republike. Predsednik republike ima pravico do plače v višini, ki se določi po Zakonu o poslancih za predsednika državnega zbora. Spričo pomena funkcije predsednika države tako doma kot v mednarodnih odnosih je taka določba vprašljiva. Po določbah istega zakona ima enako plačo kot predsednik državnega zbora tudi predsednik vlade in predsednik ustavnega sodišča. Varuh človekovih pravic pa ima po zakonu o tej instituciji pravico do enake plače kot predsednik ustavnega sodišča in enako pravico ima po Zakonu o računskem sodišču tudi predsednik računskega sodišča. Generalni direktor Agencije za revidiranje lastninskega preoblikovanja podjetij pa ima po ustreznem zakonu pravico do plače kot predsednik računskega sodišča. Državni svet pa je za svojega predsednika določil plačo, ki je dejansko enaka plači predsednika državnega zbora. Taka ureditev praktično izenačuje plače osmih nosilcev državnih funkcij, kar je očitno nesprejemljivo ne samo v odnosu do predsednika republike, ampak je vprašljivo tudi v razmerju navedenih funkcionarjev med seboj.

    Na podlagi pooblastila v Zakonu o poslancih je predsednik republike z odlokom določil organizacijo in delovanje svojih služb. Te službe so organizirane v Uradu predsednika republike.

    Vso to materijo kaže urediti s posebnim Zakonom o materialnih in drugih pogojih za opravljanje funkcije predsednika republike. Tak sklep je pred časom sprejel tudi že državni zbor. Ni pa izključiti tudi možnosti, da se temeljne določbe o predsednikovem honorarju in sredstvih za delo njegovega urada vnesejo v ustavo. Italijanska ustava na primer določa, da sta predsednikov honorar in dotacija določena z zakonom.


    Nadomeščanje

    V primeru trajnega zadržka, smrti, odstopa ali drugega prenehanja predsednikove funkcije, opravlja začasno do izvolitve novega predsednika funkcijo predsednika republike predsednik državnega zbora. Predsednik državnega zbora opravlja začasno funkcijo predsednika republike tudi med njegovo zadržanostjo (106. čl. U).

    Nadomeščanje pomeni prevzem vseh pooblastil predsednika republike. Ustava niti kak drug predpis pobliže ne opredeljuje niti trajnega niti začasnega zadržka niti tega, kdo je upravičen ugotoviti, da je nastalo takšno stanje.

    Ustava tudi ne ureja situcije, ko ne gre za zadržanost zaradi katere bi predsednik državnega zbora začasno opravljal funkcijo predsednika republike v celoti in z vsemi pooblastili, ampak ko bi šlo za nadomeščanje po pooblastilu oziroma za delitev dela med predsednikom in njegovim zastopnikom. Če je na primer predsednik republike na državnem obisku v tujini, je tam prav zaradi opravljanja svoje funkcije. Tudi sicer samo dejstvo odsotnosti predsednika republike iz države še ne pomeni nujno njegove zadržanosti, zaradi katere ne bi mogel opravljati svojih funkcij. Odločitev o razglasitvi zakonov na primer lahko ob sedanjih tehničnih sredstvih sprejme predsednik republike kjerkoli. Menim, da ni ustavnega zadržka, da v primeru, ko predsednik republike opravlja svojo funkcijo, je pa oviran, da bi doma opravil potrebne uradne zadeve, za opravljanje teh zadev pooblasti predsednika državnega zbora. V takih primerih torej predsednik državnega zbora ne bi opravljal funkcije predsednika republike v celoti, ampak samo za opravljanje nalog po pooblastilu. Tako pooblastilo je lahko povsem konkretizirano z navedbo naloge ali nalog ali pa bolj splošno. V vsakem primeru pa bi šlo lahko tu le za opravljanje nalog, ki jih je v predpisanem roku ali sicer v državnem interesu potrebno opraviti brez odlašanja.

    Ustava ne ureja odgovornosti predsednika državnega zbora za kršitev ustave ali hujše kršitve zakona, kadar nadomešča predsednika republike. Če bi sprejeli stališče, da je dopustna obtožba pred ustavnim sodiščem zoper predsednika državnega zbora zaradi kršitve ustave ali zakona pri opravljanju funkcije predsednika republike, bi lahko tako obtožbo vložil le državni zbor sam, ki ima pa itak na razpolago enostavnejšo možnost, da razreši predsednika državnega zbora, če se tako odloči.

    Ustava tudi ne ureja, kdo bi v primeru razrešitve ali siceršnjega prenehanja funkcije predsednika državnega zbora ali sicer, ko predsednik državnega zbora zaradi trajne ali začasne zadržanosti ne bi mogel nadomeščati predsednika republike, začasno opravljal funkcijo predsednika republike. Podpredsednik državnega zbora namreč ni ustavna kategorija, ampak podpredsednike, največ tri, uvaja poslovnik državnega zbora. Če je predsednik državnega zbora odsoten, ga nadomešča eden izmed podpredsednikov, ki ga določi predsednik državnega zbora. Menim, da ni samo po sebi razumljivo, vsekakor pa bi bilo lahko zelo sporno, da predsednika državnega zbora pri začasnem opravljanju funkcije predsednika republike nadomešča kateri od podpredsednikov državnega zbora.

    Presoditi kaže, ali je potrebno ustavno ureditev nadomeščanja predsednika republike podrobneje pravno urediti in s kakšnim aktom.


    Informiranost

    Tako za predstavljanje države kot za opravljanje drugih dejavnosti predsednika republike je pomembna njegova informiranost. Informiranje predsednika republike s strani državnega zbora je urejeno v njegovem poslovniku, s strani vlade pa v njenem poslovniku. Vlada sodeluje s predsednikom republike pri vprašanjih iz njegove pristojnosti in ga seznanja o vprašanjih, pomembnih za njegovo delo. Po Zakonu o zunanjih zadevah je Ministrstvo za zunanje zadeve zavezano pripravljati strokovne podlage za potrebe predsednika republike na področju zunanje politike. Določbe o informiranju predsednika republike kot vrhovnega poveljnika ima Zakon o obrambi in še posebno Navodilo o izvrševanju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju, ki ga je sprejel minister za obrambo po predhodnem soglasju predsednika republike. Zakon o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji ima določbo, da agencija o svojih ugotovitvah obvešča predsednika republike, kadar gre za zadeve iz njegove pristojnosti.

    Menim, da bi kazalo dopolniti bodisi Zakon o vladi ali pa vključiti v pripravljajoči se Zakon o predsedniku republike določbo o obveščanju predsednika republike s strani vlade in drugih državnih organov. Zakonsko naj bi bilo določeno, da predsednik vlade sproti obvešča predsednika republike o politiki vlade in delovanju posameznih ministrov in služb, in sicer tako, da mu pošilja bistvena gradiva, pismena poročila o zadevah posebnega pomena, po potrebi pa ga seznanja tudi osebno. Na seje vlade naj bi bil zaradi obveščenosti predsednika republike redno vabljen tudi generalni sekretar Urada predsednika republike. Tako določbo ima na primer poslovnik nemške vlade. Za primerjavo naj navedem, da po določbi poslovnika nemške zvezne vlade predsednik vlade zveznega predsednika tekoče obvešča o svoji politiki in vodenju poslov posameznih ministrov in sicer tako, da mu pošilja bistvena gradiva, pismena poročila o zadevah posebnega pomena in po potrebi osebno. Šef Urada zveznega predsednika se redno udeležuje sej vlade. Tako se tudi v praksi izvaja. Poslovnik nemške zvezne vlade je ustavna kategorija. Nemška ustava določa, da predsednik vlade opravlja svoje posle po poslovniku, ki ga sprejme vlada in potrdi zvezni predsednik.

    Ministrstva in vladne službe naj bi bila z zakonom zavezana, da sproti obveščajo predsednika republike z rednimi in izrednimi poročili in pošiljajo vsa druga obvestila, ki so pomembna za njegovo delo.


    Izvolitev sodnikov

    Ustavna določba o izvolitvi sodnikov (129. čl.) zasluži kritično presojo. Po ustavi sodnike, razen sodnikov ustavnega sodišča, voli državni zbor na predlog sodnega sveta. Odločitve v državnem zboru so po naravi stvari nujno politične in to velja tudi za volitve in imenovanja na sploh in s tem tudi za volitve sodnikov.

    Neodvisnost sodnikov je potrebno zagotoviti že z načinom njihovega imenovanja. Zaradi zagotovitve neodvisnosti sodnikov, to je njihove vezanosti pri opravljanju sodniške funkcije izključno na ustavo in zakon, je potrebno v kar največji meri izključiti politične kriterije za njihovo imenovanje in napredovanje. V nekaterih primerljivih ustavnih ureditvah je parlament pri imenovanju sodnikov vsaj posredno udeležen. Določena, vendar ne odločilna vloga parlamenta je smiselna zaradi zagotavljanja demokratičnosti in nadzora javnosti.

    Menim, da bi kazalo spremeniti ustavo tako, da bi imenoval sodnike predsednik republike na predlog ustrezno sestavljenega sodnega sveta ob ustrezni udeležbi ministra za pravosodje (obširneje Ribarič, 1997: 126 in nasl.).


    Razglašanje zakonov

    Vprašljiva je smiselnost osemdnevnega roka, ki je določen v ustavi za razglasitev zakona. Po ustavni določbi zakone razglaša predsednik republike najkasneje osem dni po njihovem sprejemu (91. čl.). Ustava pa tudi določa, da državni svet lahko v sedmih dneh od sprejetja zakona in še pred njegovo razglasitvijo zahteva, da državni zbor o njem še enkrat odloča. Upoštevaje pravico državnega sveta predsednik republike ne razglaša zakonov najkasneje osem dni po njihovem sprejemu, ampak je osmi dan najprej in najkasneje, ko lahko in ko mora predsednik razglasiti zakon. Poleg tega lahko po Zakonu o referendumu in ljudski iniciativi najmanj tretjina poslancev državnega zbora in državni svet vložita zahtevo za razpis naknadnega referenduma najkasneje v sedmih dneh po sprejemu zakona in prav tako lahko pobudnik zahteve v pričakovanju podpore najmanj 40.000 volivcev v sedmih dneh po sprejemu zakona obvesti o svoji pobudi s podporo najmanj 200 volivcev predsednika državnega zbora. Skratka, predsednik republike ima na razpolago za razglasitev zakona samo osmi dan po njegovem sprejemu.

    Glede razglasitve zakonov v nemški literaturi navajajo, da ima zvezni predsednik nesporno formalno pravico preizkusa. Pod tem je razumeti, da zvezni predsednik preizkusi ali je določen zakon v zakonodajni pristojnosti zvezne države, ali je bila za sprejem zakona kvalificirana večina v Bundestagu in v Bundesratu in ali je bil tudi sprejet s tako večino in ali je bilo potrebno soglasje Bundesrata in je bilo soglasje tudi dano. Nemški predsednik je skratka zavezan, da presodi ali je zakon sprejel pristojni organ in na predpisan način. Pri tem velja upoštevati, da je zakon predložen predsedniku od predsednika vlade in pristojnega ministra s protipodpisano listino o razglasitvi zakona. Če zvezni predsednik odkloni podpis, obvesti s tem predsednika vlade z ustrezno utemeljitvijo in če se on s tem ne strinja, lahko sprožijo postopek pred ustavnim sodiščem, ki odloči o tem ali so pomisleki zveznega predsednika utemeljeni ali pa mora izdati listino o razglasitvi zakona. Pri tem je v nemški literaturi še razprava ali ima zvezni predsednik poleg formalne pravice do preizkusa tudi materialno pravico preizkusa (skladnost z ustavo). Po prevladujočem mnenju ima zvezni predsednik tudi to pravico (Spath: 81 in nasl.)

    V tej razpravi se širše v to vprašanje ne spuščam. Mislim, da že navedeno zadosti utemeljeno postavlja pod vprašaj osemdnevni ustavno določeni rok za razglasitev zakona, ki je dejansko reduciran na osmi kot prvi in zadnji dan.



    Literatura:

     

    arhivska stran