PROF. DR. MIHA RIBARIČ: ODGOVORNOST PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Portorož, 1. april 1999
Objavljeno: V. Dnevi javnega prava: Slovensko javno pravo na prehodu v novo tisočletje, Portorož, 7. - 9. junij 1999
Povzetek:
Prof. dr. MIHA RIBARIČ
ODGOVORNOST PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Avtor primerjalnopravno obravnava odgovornost predsednika Republike Slovenije. Odgovornost predsednika republike ureja Ustava Republike Slovenije. Glede na državni zbor kot ustavno pooblaščenega vlagatelja obtožbe pred ustavnim sodiščem in glede na predvideno sankcijo, to je odvzem funkcije, avtor opredeljuje tako urejeno ustavnopravno odgovornost predsednika republike kot svojevrstno obliko politične odgovornosti. Dalje je obravnavan problem imunitete predsednika republike, ki je po slovenski ustavi nima. Obravnavana je parlamentarna preiskava in primerjava njene ureditve s postopkom ustavne obtožbe. Obravnavano je vprašanje pravnega varstva v postopku parlamentarne preiskave in posebej še vprašanje njene ustavnosti. V veljavni ureditvi parlamentarne preiskave je vprašljivo urejeno varstvo ustavnosti in še posebej ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V parlamentarni preiskavi je preiskovanec dejansko lahko obtoženec. Na zahtevo kvalificirane manjšine lahko pride v tak status neposredno izvoljeni predsednik republike, ne da bi bilo sploh potrebno v zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave navesti določbe ustave in zakonov, ki naj bi bili huje kršeni in ne da bi bilo treba navesti dokaze za to. Brez dvoma mora biti v demokratični pravni državi vsak nosilec javne funkcije odgovoren in odstavljiv. To odgovornost pa je potrebno v pravni državi uveljavljati samo ob spoštovanju temeljnih ustavnih načel in garancij, torej na pravno korekten način. Pri uveljavljanju ustavnopravne odgovornosti predsednika republike je prisotnost političnih interesov evidentna, kar pa ne bi smelo pomeniti zamenjave načela vladavine prava z načelom politične arbitrarnosti.
Avtor obravnava politično odgovornost predsednika republike volivcem. Volivci sicer nimajo pravice odpoklica neposredno izvoljenega predsednika republike. Politična teža šefa države, ki ima v parlamentarni demokraciji predvsem reprezentativno funkcijo in omejene obastne pristojnosti, je v največji meri odvisna od tega, kako ga sprejema javnost, kakšen odziv imajo v javnosti njegove besede, njegova mnenja, ocene in opozorila. Volivci neposredno izvoljenemu aktualnemu šefu države lahko formalno odrečejo zaupanje na volitvah za drugi mandat, dejansko pa mu lahko dajo večjo ali manjšo podporo ali pa mu jo v bistvu odrečejo že med potekom mandata, prvega ali drugega. Odgovornost volivcem se uveljavlja in meri s stopnjo podpore, ki jo ima šef države v javnosti.
Dalje je obravnavana prisega šefa države in njegove pristojnosti, posebej pa še funkcija predstavljanja in funkcija vrhovnega poveljnika. Glede na zakonsko določene pristojnosti je problematizirano vprašanje odgovornosti vrhovnega poveljnika. Sproženo je vprašanje potrebe po ustanovitvi Sveta za nacionalno varnost ali Sveta za obrambo pri predsedniku republike.
Dalje je obravnavano vprašanje nadomeščanja predsednika republike po predsedniku državnega zbora. Pri pristojnosti razglašanja zakonov je odprto vprašanje formalne in materialne pravice preizkusa. Problematizirano je tudi vprašanje informiranja predsednika republike po vladi.
* * * Summary:
Prof. dr. MIHA RIBARIČ
RESPONSIBILITY OF THE PRESIDENT OF THE REPUBLIC
Author considers accountability of the President of the republic of Slovenia. Aspects of the comparative law are included. Taking in consideration the power of the National Assembly of impeachment President of the Republic before the Constitutional Court and prescribed sanction, ie removal from office, authors defines constitutional accountability of the President of the Republic as sui generis form of political accountability. Author considers also a problem of immunity of the President of the Republic. He has no immunity. Considered is Parliamentary Inquiry in comparison with procedure of the constitutional complaint. Attention is dedicated to legal remedies in the procedure of Parliamentary Inquiry, especially from the view of conformity with the Constitution. Author expresses the opinion that regulation of the Parliamenttary Inquiry is questionable from the viewpoint of protection of constitutionality and especially constitutionaly guaranteed human rights and freedoms. In Parliamentary Inquiry subject of Inquiry can be de facto treated as indicted. At request of qualified minority can get such status directly elected President of the Republic. In such request is not obligatory to indicate provisions of the Constitution and statutes which ought to be breached and prooves for these allegations. Without doubt in democratic state with the rule of law everybody on the position of public office ought to be accountable and subject to removal from office. Accountability of public officials ought to be implemented with observing the rule of law ie in comformity with the constitutional provisions, legally correct.
Process of complaint of the National Assembly against President of the Republic is obviously intertwined with political interests. Such a situation should not be a argument which could allow to substitute principles of the rule of law with principle of political arbitrament.
Author considers political accountability of the President of the Republic to the voters. Voters have not right to recall directly elected President of the Republic.
Political weight of the chief of the state, which has in parliamentary democracy foremost representative function and limited powers, depends at highest degree, how is he received by the public, how is public receiving his words, opinions, appraisals and warnings. Voters can to the directly elected chief of the state formally express no confidence on elections for the second term. In fact can voters express major or minor support or give not any more support during the first or the second term. Accountability to the voters is realised and measured by the degree of support which enjoys chief of the state in the public.
In continuation is considered oath of the chief of the state and his powers, especially function of the representation and the function of the Commander - in - Chief of the Defence forces of Slovenia. Considering statutory powers of the President of the Republic in the capacity of the Commander - in - Chief are indicated some open questions. Treated is necessity to establish National security council or Defense council by the President of the Republic.
Considered is temporarily performing the functions of the President of the Republic by the President of the National Assembly. At treating the powers of the President of the Republic to proclaim statutes is open the question of formal and material right to probation. Indicated are also some problems in the information field betwen the President of the Republic and the Government.
Prof. dr. MIHA RIBARIČ
April 1999
ODGOVORNOST PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Odgovornost predsednika republike ureja Ustava Republike Slovenije. "Če predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije krši ustavo ali hujše krši zakon, ga državni zbor lahko obtoži pred ustavnim sodiščem. Le-to ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti, z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov pa lahko odloči o odvzemu funkcije. Potem ko ustavno sodišče dobi sklep državnega zbora o obtožbi, lahko odloči, da predsednik republike do odločitve o obtožbi začasno ne more opravljati svoje funkcije." (109. člen ustave)
Pri ustavni opredelitvi odgovornosti predsednika republike gre sicer za kršitev pravnih določb, vendar je odločitev o vložitvi obtožbe izrazito političnega značaja. Državni zbor je politično telo in gre torej za politično presojo poslancev ali se bodo odločili za obtožbo predsednika republike pred ustavnim sodiščem. Državni zbor po ustavi ni dolžan obtožiti predsednika republike zaradi kršitve ustave ali hujše kršitve zakona, ampak ga državni zbor samo "lahko" obtoži.
Sicer pa je začetek ustavne dikcije o obtožbi vprašljiv. Dikcija namreč začenja "če predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije krši ustavo ali huje krši zakon." Na eni strani torej ustavno besedilo že prejudicira kršitev, kar je treba šele ugotoviti v postopku pred ustavnim sodiščem, na drugi strani pa ob takem prejudicu samo dopušča obtožbo in ne zavezuje k njeni vložitvi. Veljavna ustavna dikcija bi dopuščala razlago, da bi državni zbor ali kateri drugi organ, vprašanje je kateri, lahko ugotovil, da predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije krši ustavo ali huje krši zakon, ne bi pa državni zbor sprejel tudi odločitve o obtožbi pred ustavnim sodiščem. Državnemu zboru pripada v skladu z načelom pravne države samo pristojnost, da začne postopek za ugotavljanje odgovornosti predsednika republike. Odločitev o ugotovitvi odgovornosti ne sodi v pristojnost istega organa, ki je pristojen za sprožitev postopka, torej za vložitev obtožbe. Menim, da bi bilo ustavnopravno korektno formulirati zadevno besedilo tako, da je predsednik republike odgovoren za kršitev ustave ali hujšo kršitev zakona pri opravljanju svoje funkcije (če ostajamo pri vključitvi kršitve zakona po sedanji določbi ustave) in da državni zbor lahko začne postopek za ugotavljanje odgovornosti predsednika republike zaradi kršitve ustave ali hujše kršitve zakona z obtožbo pred ustavnim sodiščem.
Po Ustavi Republike Hrvaške je predsednik odgovoren za kršitev ustave, ki jo stori pri opravljanju svojih dolžnosti; postopek za ugotavljanje posebne odgovornosti predsednika republike lahko sproži Zastopniški dom z dvotretjinsko večino vseh zastopnikov, o odgovornosti predsednika republike pa odloča ustavno sodišče z dvetretjinsko večino vseh sodnikov; če ustavno sodišče ugotovi njegovo odgovornost, predsedniku republike preneha funkcija po sami ustavi (105. člen). Po nemški ustavi lahko Bundestag ali Bundesrat zveznega predsednika obtoži pred ustavnim sodiščem zaradi naklepne kršitve ustave ali zveznega zakona (61. člen GG).
S tako ali drugačno ustrezno precizno dikcijo bi lahko preprečili prejudiciranje odgovornosti in možno manipulacijo, da bi državni zbor dvofazno odločal o odgovornosti predsednika republike in sicer tako, da bi ugotovil, da je kršil ustavo ali huje kršil zakon, potem pa ne bi sploh odločal o obtožbi pred ustavnim sodiščem in se s tem izognil političnim posledicam, če bi ustavno sodišče ugotovilo, da obtožba ni utemeljena in bi z odločbo oprostilo obtoženega.
Če je presoja državnega zbora o vložitvi ali ne vložitvi obtožbe stvar politične presoje, pa po ustavi dejanje ali substanca obtožbe samo po sebi ni samo političnega značaja, ampak mora iti za kršitev ustave ali hujšo kršitev zakona. Glede na ustavno opredeljeni subjekt vlagatelja obtožbe in tudi ne glede na fakultativnost odločitve o vložitvi obtožbe in glede na predvideno sankcijo, to je odvzem funkcije, kaže opredeliti tako urejeno ustavnopravno odgovornost predsednika republike kot svojevrstno obliko politične odgovornosti.
Posebnost slovenske ustave je, da ne določa imunitete predsednika republike. Zastavlja se vprašanje, kateri so tisti razlogi, tudi primerjalno pravno gledano, ki naj bi utemeljevali tako ureditev. Če so se sestavljalci veljavne slovenske ustave zgledovali po nemški ustavi, pa se to zgledovanje z besedilom o kršitvi ustave ali zakona konča. Po nemški ustavi uživa zvezni predsednik imuniteto in o njegovi kazensko-pravni odgovornosti odloča Bundestag (4. odst. 60. čl., 2.-4. odst. 46. čl. GG). Po nemški ustavi lahko Bundestag ali Bundesrat obtoži zveznega predsednika zaradi naklepne kršitve ustave ali zveznega zakona pred zveznim ustavnim sodiščem. Za sklep o vložitvi obtožbe je potreba večina dveh tretjin članov Bundestaga ali dveh tretjin glasov Bundesrata. Če ustavno sodišče ugotovi, da je kriv, sme zveznemu predsedniku odvzeti funkcijo (čl. 61 GG). Obtožbo pa je možno vložiti samo v času treh mesecev, odkar je postalo upravičencu za obtožbo znano dejansko stanje, ki je podlaga za obtožbo (§ 50 Zakona o zveznem ustavnem sodišču).
Po avstrijski ustavi uživa zvezni predsednik imuniteto. O odvzemu imunitete odloča zvezna skupščina (Bundesversammlung). Pogoj za sklic te skupščine je, da se s tem strinja Nationalrat (63. čl.). Bundesversammlung sestavljata oba domova avstrijskega parlamenta (Nationalrat in Bundesrat). Avstrijskega zveznega predsednika lahko obtoži zaradi kršitve ustave pred ustavnim sodiščem zvezna skupščina (Bundesversammlung). Ob navzočnosti več kot polovice članov vsakega od obeh predstavniških teles je potrebna za odločitev o obtožbi dvetretjinska večina oddanih glasov (2. odst. 142. čl. in 3. odst. 68. čl.). Posebnost avstrijske ueditve je, da je lahko zvezni predsednik odstavljen z ljudskim glasovanjem - referendumom. Ljudsko glasovanje - referendum se izvede, če tako sklene zvezna skupščina, ki jo v ta namen skliče zvezni kancler (predsednik vlade) na zahtevo Nationalrata. Za sklep Nationalrata je potrebna navzočnost najmanj polovice članov in večina dvetretjini oddanih glasov. Na podlagi takega sklepa je zveznemu predsedniku preprečeno opravljanje funkcije. Uporabljati se začnejo določbe o nadomeščanju. Če je na ljudskem glasovanju odstavitev odklonjena, velja to kot nova izvolitev in ima za posledico razpust Nationalrata. Vendar tudi v tem primeru celotno funkcijsko obdobje zveznega predsednika ne sme trajati več kot 12 let. Eno funkcijsko obdobje traja namreč 6 let. Sicer je dopustna še ena ponovna izvolitev za neposredno sledeče funkcijsko obdobje (5. in 6. odst. 60. čl.).
Po italijanski ustavi predsednik republike ni odgovoren za dejanja, ki jih opravi med izpolnjevanjem svojih funkcij, razen za veleizdajo ali za atentat na ustavo. V takih primerih ga postavi pod obtožbo parlamant na skupnem zasedanju z absolutno večino svojih članov (čl. 90).
Po češki ustavi predsednik republike ne sme biti pridržan, ne more biti kazensko odgovoren ali preganjan za kaznivo dejanje ali administrativni prekršek. Predsednik republike je lahko preganjan za veleizdajo pred ustavnim sodiščem na podlagi obtožbe, ki jo vloži senat. Kazen je lahko odvzem predsedniške funkcije in pravice, da je izvoljen ponovno na to funkcijo. Sicer pa je kazenski pregon za kazniva dejanja storjena med opravljanjem predsedniške funkcije trajno izključen (čl. 65).
Iz primerjalnega pregleda sledi, da ni nobenega načelnega razloga za opustitev določbe o imuniteti predsednika republike v slovenski ustavi.
Vprašanje je tudi ali ne bi določbo o kvalificirani večini za vložitev obtožbe zoper predsednika republike vnesli že v ustavo, da bi bila torej taka določba ustavna in ne samo zakonska kategorija. Nadaljnje vprašanje je tudi ali je sedaj v zakonu določena kvalificirana večina glasov vseh poslancev zadostna in ali ne bi bila ustreznejša dvotretjinska večina, bodisi vseh poslancev bodisi oddanih glasov.
V obravnavo odgovornosti predsednika republike je treba vključiti tudi problematiko parlamentarne preiskave. Odprto je vprašanje, kakšen je odnos med parlamentarno preiskavo in možnostjo ustavne obtožbe predsednika republike. Ustava določa, da državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora ali na zahtevo državnega sveta. V ta namen imenuje komisijo, ki ima o zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi (93. čl.).
Kaj je zadeva javnega pomena, ne določa pobliže niti ustava niti Zakon o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93, 63/94), niti Poslovnik o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93). Pač pa Zakon o parlamentarni preiskavi določa, da se le-ta lahko opravi v zadevah javnega pomena, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, ki je lahko podlaga za odločanje državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje na določenem področju in za druge odločitve državnega zbora iz njegove ustavne pristojnosti (1. čl.). Vzporedni potek kazenskega postopka ni ovira za izvedbo parlamentarne preiskave (2. čl. ZPPre).
Ureditev v slovenski ustavi, da državni zbor mora odrediti preiskavo na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora, je tako imenovana manjšinska preiskava. Od držav Evropske unije ima, kolikor je meni znano, tako ureditev samo še Nemčija. V Nemčiji ima Bundestag pravico, na zahtevo četrtine njegovih članov po obveznost ustanoviti preiskovalni odbor (44. čl. GG).
Glede manjšinske preiskave pa je med slovensko in nemško ureditvijo bistvena razlika o tem, da ima v nemški pravni ureditvi parlamentarna večina možnost odkloniti zahtevo po uvedbi parlamentarne preiskave, če bi bila ta po njenem mnenju v nasprotju z ustavo. Kvalificirana manjšina pa ima na razpolago možnost tako imenovane organske tožbe pri zveznem ustavnem sodišču (št. 1, 1. odst. 93. čl. nemške ustave in št. 5, § 13, nemškega Zakona o zveznem ustavnem sodišču).
Odprto je vprašanje ali je zoper sklep o uvedbi parlamentarne preiskave dopustno pravno sredstvo. Po ustavi je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih (25. čl.). Parlamentarna preiskovalna komisija je sicer res pomožni organ parlamenta, vendar ni obrnjena samo proti parlamentu, ampak ima po ustavi in zakonu pooblastila do tretjih, tako do državnih organov kot do oseb, fizičnih in pravnih izven tega kroga. Parlamentarna preiskovalna komisija uresničuje svoja pooblastila v imenu državnega zbora, torej državnega organa. Vprašanje pravnega varstva ni odprto samo glede sklepa, s katerim se uvede parlamentarna preiskava, ampak tudi glede odločitev preiskovalne komisije. Zakon o parlamentarni preiskavi ima izrecno določbo, da zoper odločitev preiskovalne komisije ni pritožbe (2. odst. 7. čl.). Določba se nanaša na odločitev komisije ali bo osebi priznala status preiskovanca. Če naj bi bila taka določba v skladu z ustavo, potem bi morala temeljiti na predpostavki, da pri odločitvah preiskovalne komisije ne gre za odločanje o pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. S parlamentarno preiskavo prizadeta oseba ima nedvomno vsaj pravni interes, če ne celo pravice, da ima status preiskovanca ali da tega statusa nima ali da ima status priče. Od tega statusa so neposredno odvisne tudi pravice in dolžnosti, ki jih ima po Zakonu o parlamentarni preiskavi udeležena oseba. Po ustavi izrecno velja domneva nedolžnosti. Kdor je obdolžen kaznivega ravnanja, velja za nedolžnega dokler njegova krivda ni ugotovljena s pravnomočno sodbo (27. čl.). Upoštevaje to določbo, bi v sklep o uvedbi parlamentarne preiskave ne sodile ugotovitve, ki bi na primer prejudicirale bodisi politično odgovornost, ki jo je treba v parlamentarni preiskavi šele ugotoviti, bodisi celo ugotovitve, ki prejudicirajo storitev kaznivega dejanja. Za odločanje o slednjem ni v nobenem primeru pristojen parlament, pa tudi ne preiskovalna komisija kot njegov pomožni organ.
Primerjava med ureditvijo parlamentarne preiskave in ureditvijo odgovornosti predsednika republike pokaže naslednje. Predmet parlamentarne preiskave je zadeva javnega pomena, ki pobliže pravno ni opredeljena. Predmet obtožbe predsednika republike pa je kršitev ustave ali hujša kršitev zakona, storjena pri opravljanju njegove funkcije. Po Poslovniku o parlamentarni preiskavi mora vsebovati zahtevek kratek opis zadeve javnega pomena, ki je predmet parlamentarne preiskave, navedbo namena, po potrebi pa tudi navedbo predvidenega obsega parlamentarne preiskave (3. odst. 2. čl. PoPPre). Po Poslovniku državnega zbora mora predlog za uvedbo postopka obtožbe vsebovati opis očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona in predlog dokazov o kršitvi ustave ali hujši kršitvi zakona (1. odst. 306. čl.). Poslovnik o parlamentarni preiskavi torej izrecno ne določa, da bi v primeru, če bi bil namen parlamentarne preiskave pripraviti predlog za uvedbo postopka obtožbe predsednika republike, moral zahtevek vsebovati opis očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona. Sicer pa je tudi določba v Poslovniku državnega zbora o opisu očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona precej nedoločna. Ustreznejša bi bila določba, da mora predlog za uvedbo postopka obtožbe vsebovati opis dejanja ali opustitve, zaradi katerih je predlagana obtožba, predlog dokazov (to je določeno v veljavni ureditvi) in določbe ustave in zakonov, ki naj bi bile kršene. Sedanjo ohlapno formulacijo bi bilo treba torej precizirati. Analogno bi bilo potrebno precizirati tudi določbo v Zakonu o ustavnem sodišču, da mora sklep o obtožbi zoper predsednika republike vsebovati opis zatrjevane kršitve ustave oziroma hujše kršitve zakona in predlog dokazov o kršitvi ustave oziroma hujše kršitve zakona (2. odst. 63. čl.). Tako precizno določbo ima na primer nemški Zakon o Zveznem ustavnem sodišču (3. odst. § 49).
Zakon o parlamentarni preiskavi sicer določa njen namen, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, ki je lahko podlaga za odločanje državnega zbora o politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, za spremembo zakonodaje in za druge odločitve DZ iz njegove ustavne pristojnosti. Vendar zakon ne vzpostavlja nobene povezave z ureditvijo postopka obtožbe predsednika republike (predsednika vlade in ministrov po 119. členu Ustave). Tudi Poslovnik o parlamentarni preiskavi v določbah o končnem poročilu preiskovalne komisije izrecno ne vzpostavlja zveze s postopkom obtožbe. Po končani parlamentarni preiskavi preiskovalna komisija predloži državnemu zboru pisno poročilo. Poročilo mora vsebovati opis poteka postopka, dokazila in bistvene ugotovitve preiskave ter predlog sklepov, ki naj jih po obravnavi sprejme državni zbor (1. odst. 22. čl. PoPPre). Državni zbor pri obravnavi poročilo preiskovalne komisije lahko njene ugotovitve in ocene sprejme ali zavrne, lahko zahteva tudi dopolnitev postopka parlamentarne preiskave. Predloge sklepov iz poročila preiskovalne komisije državni zbor lahko sprejme ali zavrne, lahko pa sprejme tudi drugačne sklepe (24. čl. PoPPre).
Opis zadeve javnega pomena kot sestavni del zahtevka za odobritev parlamentarne preiskave je premalo določena formulacija. Če naj bi bil namen parlamentarne preiskave pripraviti obtožbo pred ustavnim sodiščem, bi bilo po mojem mnenju potrebno to izrecno navesti v sami zahtevi in v opisu predmeta preiskave navesti očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona v precizni obliki, ki smo jo obravnavali zgoraj. Predlog dokazov, ki naj se izvedejo v parlamentarni preiskavi bi moral vsebovati dokaze o kršitvi ustave ali hujši kršitvi zakona. Poslovnik o parlamentarni preiskavi pa niti ne zahteva obvezno predloga dokazov kot vsebino zahteve, ampak le, kolikor so ti dokazi znani (3. al. 2. odst. 2. čl. PoPPre). Postopek obtožbe mora vsebovati tudi predlog dokazov o kršitvah ustave ali hujše kršitve zakona, parlamentarno preiskavo pa je mogoče uvesti celo brez predloga dokazov.
Parlamentarno preiskavo je torej mogoče uvesti celo, ne da bi bil predmet parlamentarne preiskave tako nedvoumno opredeljen, da bi bilo jasno, ali gre za parlamentarno preiskavo, katere namen je priprava obtožbe predsednika republike. Če ni nedvoumno opredeljen predmet parlamentarne preiskave, njen obseg in predlog dokazov, potem tudi ni nujno iz sklepa o uvedbi parlamentarne preiskave razvidno, na koga se preiskava sploh nanaša. Zakon o parlamentarni preiskavi zahteva, da se tisti, na katere se preiskava nanaša, to je preiskovanci, določijo praviloma šele v dokaznem sklepu, ki ga sprejme pred začetkom dokazovanja preiskovalna komisija (1. odst. 6. čl. ZPPre). Pa tudi z dokaznim sklepom preiskovanci niso nujno določeni. Zakon o parlamentarni preiskavi namreč določa, da če preiskovanci niso določeni že z dokaznim sklepom, lahko preiskovalna komisija z dopolnitvijo dokaznega sklepa kadarkoli ugotovi, kdo je preiskovanec. Osebe, ki bi bile lahko preiskovanci, to lahko tudi sami prijavijo predsedniku preiskovalne komisije in le-ta odloči z dopolnitvijo dokaznega sklepa, ali mu prizna tak položaj (1. in 2. odst. 7. čl. ZPPre). Zoper to odločitev, kot že navedeno, ni pritožbe. Možnega subjekta obtožbe bi bilo torej mogoče najprej vabiti kot pričo in ga kasneje, bodisi na lastno pobudo preiskovalne komisije ali na prijavo te osebe, prekvalificirati ali pa tudi ne v preiskovanca.
Bistvena razlika med postopkom parlamentarne priskave in postopkom obtožbe je v tem, da se parlamentarna preiskava mora uvesti na zahtevo kvalificirane manjšine, sklep o obtožbi pa se lahko sprejme samo s kvalificirano večino.
V parlamentarni preiskavi je preiskovanec dejansko lahko obtoženec. Na zahtevo kvalificirane manjšine lahko pride v tak status neposredno izvoljeni predsednik republike, ne da bi bilo sploh potrebno v zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave navesti določbe ustave in zakonov, ki naj bi bili huje kršeni in ne da bi bilo treba navesti dokaze za to.
V parlamentarni preiskavi je vabljen preiskovanec pod grožnjo prisilne privedbe, v postopku obtožbe pa predsednik republike ni dolžan priti niti na sejo državnega zbora, ki odloča o predlogu obtožbe, niti na javno obravnavo pred ustavno sodišče.
V sedanji ureditvi parlamentarne preiskave je vprašljivo urejeno varstvo ustavnosti in še posebej ustavno zagotovljenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Nobenega dvoma ne bi smelo biti, da mora biti v demokratični pravni državi vsak nosilec javne funkcije odgovoren in odstavljiv. Prav tako pa ne bi smelo biti nobenega dvoma, da je odgovornost potrebno in mogoče v pravni državi uveljavljati samo ob spoštovanju temeljnih ustavnih načel in garancij, torej na pravno korekten način. Pri uveljavljanju ustavnopravne odgovornosti predsednika republike je prisotnost političnih interesov evidentna, kar pa ne bi smelo pomeniti zamenjave načela vladavine prava, spoštovanja ustavnosti in zakonitosti z načelom politične arbitrarnosti.
Ne glede na to, da je obtožba predsednika republike, o kateri odloča ustavno sodišče, političnega značaja, je temelj te odgovornosti pravnega značaja. Obtožba pred ustavnim sodiščem je dopustna le zaradi zatrjevane protipravnosti ravnanja predsednika republike pri opravljanju njegove funkcije. Politična razsežnost zatrjevanega protipravnega ravnanja za odločitev ustavnega sodišča ni bistvena ali vsaj ne bi smela biti bistvena, če ni substanca obtožbe protipravno ravnanje. Političnega elementa pri odločanju ustavnega sodišča pa že ni mogoče več izključiti, če ustavno sodišče ugotovi kršitev ustave ali hujšo kršitev zakona. V tem primeru ima namreč po Zakonu o ustavnem sodišču le-to možnost, da z odločbo ugotovi utemeljenost obtožbe, lahko pa odloči tudi, da predsedniku republike preneha funkcija (2. odst. 65. člena). Ustavno sodišče ima torej na izbiro, da v primeru ugotovljene kršitve samó ugotovi utemeljenost obtožbe ali pa da na podlagi te ugotovitve odloči tudi o prenehanju funkcije. Tako za odločitev o utemeljenosti obtožbe kot za odločitev o prenehanju funkcije je potrebna dvotretjinska večina glasov vseh sodnikov.
Zanimiva je ugotovitev, da v nemški literaturi, s sicer redkim soglasjem o kakem vprašanju, predsedniške obtožbe ne jemljejo resno. Zvezni predsednik namreč nima izvirnih lastnih pooblastil in pri opravljanju njegove funkcije Zvezni kancler (predsednik vlade) pri vseh bistvenih aktih s protipodpisom prevzema politično odgovornost. V kritiki takega podcenjevanja predsedniške obtožbe pa je poudarjeno, da je ta institut značilnost republikanske ustave in da podcenjevalci tega instituta spregledujejo, kakšen (do sedaj še od nobenega zveznega predsednika izčrpan) potencial za blokado tiči v funkciji zveznega predsednika, ne da bi institut protipodpisa mogel proti temu kaj doseči. V republiki ne sme biti neodstavljiv noben nosilec funkcije ustavnega organa, pa čeprav je samo za določeno dobo izvoljen ali imenovan. Da bo do predsedniške obtožbe komaj kdaj prišlo v praksi, še ne govori proti potrebnosti preventive. V nemški literaturi poudarjajo, da gre pri predsedniški obtožbi za varstvo ustave. Iz 19. stoletja ohranjeni kazenskopravni vidiki in terminologija (obtožba, kriv) so po današnjem razumevanju neprimerni. Postopek ima ustavnopravni karakter, usmerjen je na odvzem funkcije in služi varstvu ustave. Da je to varstvo tako zelo povezano z osebo nosilca funkcije, leži v posebnosti funkcije. Zaradi tega morajo biti določbe o obtožbi zveznega predsednika uporabne tudi za opravljanje pooblastil zveznega predsednika po predsedniku Bundesrata. Do obtožbe lahko pride zaradi očitka, da je nosilec funkcije na svojem položaju zveznega predsednika z enim ali več individualnimi dejanji, s katerimi je naklepno kršil zakon ali ustavo, postal politično nesprejemljiv; v tako situacijo se je nosilec funkcije s svojim ravnanjem torej sam spravil. To ustreza pooblastilu za obtožbo po Bundestagu in Bundesratu in tam zahtevani kvalificirani večini. Pri tem velja posebna pozornost ugotovitvi, da je ustavnemu sodišču, podobno kot pri odločanju o prepovedi stranke, dana dalekosežna samostojna ocena državnopolitičnih potreb. V taki ureditvi je mogoče pričakovati oziroma se bati, da bi v resnem primeru ustavno sodišče sprejelo mnenje vladajočih političnih sil, ki bi stale za tako obtožbo (Schlaich, str. 535 in nasl.).
Možnost državnega zbora, da sprejme obtožbo zoper predsednika republike, kar je politična odločitev, ne vzpostavlja politične odgovornosti predsednika republike v razmerju do državnega zbora. Predmet ustavne obtožbe ne more biti politična nesprejemljivost ravnanja predsednika republike pri opravljanju njegove funkcije sama po sebi, ne da bi bila ta nesprejemljivost utemeljena z dejanjem, ki pomeni kršitev ustave ali hujšo kršitev zakona. Dejanja, ki so predmet ustavne obtožbe, bi sicer lahko bila predmet kazenske odgovornosti, če bi bili izpolnjeni vsi zakoniti pogoji. Vendar ustavnopravna odgovornost predsednika republike ne izključuje kazenske odgovornosti. Ali je ustavnopravna odgovornost predsednika republike po slovenski ustavi, ki je svojevrstna oblika politične odgovornosti hkrati tudi posebna oblika kazenske odgovornosti, je glede na veljavno pravno ureditev za mene vprašljivo. Prim.: dr. Grad, dr. Kaučič, Ustavno pravo Slovenije, str. 249: "Glede na dejanja, ki so predmet obtožbe, je to (posebna) oblika kazenske odgovornosti, glede na postopek, zlasti sankcijo, pa oblika politične odgovornosti." Po veljavni pravni ureditvi lahko teče zoper predsednika republike sočasno postopek obtožbe pred ustavnim sodiščem in kazenski postopek pred pristojnim sodiščem. Po Zakonu o ustavnem sodišču lahko v primeru, če je zoper predsednika republike uveden kazenski postopek, ustavno sodišče počaka s svojo odločitvijo do odločitve v kazenskem postopku (3. odst. 65. člena). Ustavno sodišče lahko torej poveže odločanje v postopku ustavne obtožbe s kazenskim postopkom pred pristojnim sodiščem ali pa vodi postopek ločeno od tega postopka, vprašanje pa je, če v končni posledici ustavno sodišče lahko vodi postopek neodvisno od izida kazenskega postopka, če gre za isto dejanje, ki je predmet obeh postopkov. Če bi ustavodajalec hotel v slovenski ureditvi tako imenovanega impeachmenta obseči tudi kazensko odgovornost za kazniva dejanja storjena pri opravljanju funkcije, potem naj bi to izrecno v ustavi tudi določil. Tako pooblastilo ima na primer v ustavi avstrijsko ustavno sodišče, ki je v takih primerih samo pristojno in preide preiskava pri rednih sodiščih nanj. V takih primerih lahko avstrijsko ustavno sodišče poleg izgube funkcije in v posebej oteževalnih okoliščinah začasne izgube političnih pravic, ki jih izreče ustavno sodišče pri obsodbi zaradi kršitve ustave, uporabi tudi kazenskopravne določbe (142. in 143. čl. avstrijske ustave).
Predsednik republike se izvoli na neposrednih volitvah. Politične odgovornosti predsednika republike volivcem v tem smislu, da bi ga lahko odpoklicali, ni. Če ni pravno urejene neposredne odgovornosti predsednika republike volivcem, kajti posredna pravno urejena odgovornost v postopku obtožbe pred ustavnim sodiščem je urejena, pa to še ne pomeni, da ni politične odgovornosti predsednika republike volivcem. Ob ureditvi, ko je možna izvolitev za drugo mandatno obdobje, je evidentno, da volivci na volitvah, na katerih kandidira aktualni predsednik republike za svoj drugi mandat, s svojo udeležbo na volitvah in s svojim glasom odločajo ali aktualni predsednik republike še uživa njihovo zaupanje ali ne. Volivci torej odločajo, ali so zadovoljni z opravljanjem njegove funkcije. Šef države, če govorimo na splošno, mora v svojem prvem mandatu že zaradi možnosti potegovanja za drugi mandat računati tudi s tem, kako bodo ocenjevali njegovo delo volivci, javnost. Naravno je, da si prizadeva ne samo ohraniti pridobljeno in izkazano zaupanje, ampak ga po možnosti celo povečati. Politična teža šefa države, ki ima v parlamentarni demokraciji predvsem reprezentativno funkcijo in omejene oblastne pristojnosti, je v največji meri odvisna od tega, kako ga sprejema javnost, kakšen odziv imajo v javnosti njegove besede, njegova mnenja, ocene in opozorila. Javnost tako rekoč dnevno ocenjuje ali šef države, še posebej tisti, ki je neposredno izvoljen, izpolnjuje njena pričakovanja ali opravlja svojo funkcijo v interesu državljanov, volivcev, ali dostojno predstavlja državo, ali se odziva na aktualne dogodke doma in v svetu, skratka, ali ravna odgovorno do svoje funkcije in volivcev, ki so ga neposredno izvolili oziroma so ga izvolili tisti, ki so jim volivci naklonili zaupanje s tem, da so jih izvolili v parlament ali kot elektorje, ki volijo predsednika.
Volivci neposredno izvoljenemu aktualnemu šefu države lahko formalno odrečejo zaupanje na volitvah za drugi mandat, dejansko pa mu lahko dajo večjo ali manjšo podporo ali pa mu jo v bistvu odrečejo že med potekom mandata, prvega ali drugega. Odgovornost volivcem se uveljavlja in meri s stopnjo podpore, ki jo ima šef države v javnosti.
Za položaj šefa države v javnosti je gotovo pomemben način njegove izvolitve. Šef države, ki je izvoljen neposredno, ima v načelu zaradi tega dejstva močnejši položaj, večjo avtoriteto in ugled kot tisti, ki je izvoljen posredno, v parlamentu oziroma v posebej v ta namen oblikovanem volilnem telesu. V sistemu delitve oblasti ima neposredno izvoljeni šef države večjo težo. Seveda pa večja ali manjša avtoriteta šefa države ni odvisna samo od načina njegove izvolitve. Primeri v svetu kažejo, da ima nesporno veliko avtoriteto lahko tudi šef države, ki je izvoljen v parlamentu oziroma posebnem volilnem telesu in da imajo lahko šefi držav, ne glede na način izvolitve, zelo različno avtoriteto, pri čemer igra določeno vlogo osebnost, pa tudi konkretne politične razmere v državi. Puščam ob strani način volitev ameriškega predsednika, ki je formalno gledano posreden, dejansko pa v javnosti doživljan kot neposreden način. Zlasti pa velja upoštevati, da ugled, ki ga ima šef države in zaupanje, ki ga uživa v javnosti, ni enkrat za vedno, za ves mandat dana stvar, ampak sta podvržena stalnemu ocenjevanju javnosti in temu ustreznemu variranju.
Razlikovati je torej treba odgovornost predsednika republike za opravljanje funkcije, ki se uveljavlja v postopku obtožbe pred ustavnim sodiščem in njegovo odgovornostjo, ki se uveljavlja v razmerju do volivcev, do javnosti. Eni in drugi obliki odgovornosti je skupno, da mora predsednik republike spoštovati ustavo in celoten pravni red. To izhaja že iz narave stvari, da institucija, ki predstavlja državo, spoštuje njen ustavni red. Dejstvo, da opravlja funkcijo te institucije individualni nosilec, na tem ne spremeni ničesar. Ustavne določbe, da je Slovenija demokratična republika, pravna država, da ima oblast ljudstvo in da jo državljanke in državljani izvršujejo neposredno in z volitvami po načelu delitve oblasti in določbe o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah, so tiste, ki v temelju opredeljujejo položaj, pravice in obveznosti vseh državnih organov, posebej pa še ustavnih organov.
Pred nastopom funkcije izreče predsednik republike pred državnim zborom prisego, da bo spoštoval ustavni red, da bo ravnal po svoji vesti in z vsemi svojimi močmi deloval za blaginjo Slovenije. Predsednik republike je torej k izreku prisege zavezan. Ustavno besedilo, da izreče predsednik republike prisego "pred nastopom funkcije" je treba razumeti, da brez izreka prisege predsednik republike ne more nastopiti funkcije. Izrecno pa v ustavi to ni določeno. Po nemški in avstrijski ustavi zvezni predsednik poda prisego pri nastopu funkcije (člen 56 GG, člen 62 avstrijske ustave). Za nemško ureditev navajajo, da je zvezni predsednik sicer k prisegi zavezan, vendar je nepodaja prisege kršitev ustave ne pa tudi avtomatična ovira za opravljanje funkcije. S prisego zvezni predsednik obljubi in potrdi osebno v slavnostni obliki, da bo izpolnjeval svoje obveznosti. Prisega zveznega predsednika pa ne utemeljuje njegovih pravic ali obveznosti (Schlaich, str. 532). Po italijanski ustavi mora predsednik republike priseči pred prevzemom funkcije (91. člen). Sedemletni mandat mu teče od dneva prisege. Češka ustava določa, da če predsednik republike odkloni podajo prisege ali jo poda s pridržkom, se šteje da ni bil izvoljen (60. člen).
Po slovenski ustavi izrečejo predsednik vlade in ministri po izvolitvi oziroma po imenovanju pred državnim zborom prisego, kakršna je določena za predsednika republike (113. člen). Tudi po nemški ustavi predsednik vlade in ministri podajo pri prevzemu funkcije pred Bundestagom prisego v besedilu, ki je določeno za zveznega predsednika. Po nemški literaturi ta določba izraža, da je tudi predsednik ustavni organ med ustavnimi organi (Schlaich, 532 in nasl.).
Izhodišče za uveljavljanje ustavnopravne odgovornosti, ki je svojevrstna oblika politične odgovornosti predsednika republike pred ustavnim sodiščem in politične odgovornosti pred volivci, pred javnostjo je torej opravljanje funkcije. Kriterij za uveljavljanje odgovornosti pred ustavnim sodiščem je kršitev ustave in hujša kršitev zakona. Za uveljavljanje odgovornosti pred volivci, pred javnostjo pa je kriterij stopnja njihovega zadovoljstva ali nezadovoljstva s tem, odobravanja ali neodobravanja tega, kako predsednik republike opravlja svojo funkcijo.
Če je odgovornost predsednika republike vezana na opravljanje njegove funkcije, je prvo vprašanje, kako je opredeljena njegova funkcija, kakšna je njena vsebina, katere so pristojnosti predsednika republike in kako je predpisan način njihovega uresničevanja. Slovenska ustava razlikuje med
- funkcijo predsednika republike, ki jo opredeljuje tako, da predsednik republike predstavlja republiko in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. čl.)
in
- njegovimi pristojnostmi.
Pristojnosti predsednika republike navaja ustava tako v členu, ki ima tak naslov (107. čl.), kot tudi v drugih določbah ustave (obširneje: Ribarič, Funkcije in pristojnosti predsednika republike, 1992 in Predsednik republike in človekove pravice, 1992).
Če primerjam uporabo pojma funkcije v 102. členu, ki opredeljuje njeno vsebino, z uporabo tega pojma v vrsti drugih ustavnih določb tako pri predsedniku republike kot v drugih delih ustave, je pod ustavnim pojmom funkcije razumeti celoto vseh nalog, pooblastil in pristojnosti nosilcev funkcije. Vsebina funkcije predsednika republike torej ni samo to, kar je navedeno v 102. členu ustave. Primerjava z nemško ustavo nam pokaže, da v njej povsem nedvoumno razlikujejo med funkcijo zveznega predsednika kot tako in njegovimi obveznostmi, pooblastili, nalogami in položajem. Funkcija predsednika republike po slovenski ustavi torej obsega predstavljanje republike, vrhovnega poveljnika obrambnih sil in pristojnosti, določene z ustavo. Z nekaterimi zakoni pa so dane predsedniku republike tudi pristojnosti, ki niso izrecno navedene v ustavi in tudi te so sestavni del njegove funkcije.
V členu z naslovom "Pristojnosti predsednika republike" je navedena vrsta pristojnosti in določba, da opravlja druge zadeve, določene s to ustavo (8. al. 1. odst. 107. člena). Po Zakonu o zunanjih zadevah (Ur. l. RS, št. 1/91-I) je predsednik republike pristojen za odpiranje in zapiranje misij (veleposlaništev, poslaništev in stalnih predstavništev pri mednarodnih organizacijah) (14. čl.). Po Zakonu o Banki Slovenije (Ur. l. RS, št. 1/91-I) je predsednik republike pristojen, da predlaga državnemu zboru člane Sveta Banke Slovenije in guvernerja Banke Slovenije (13. in 14. čl.). Oba zakona sta bila sprejeta leta 1991 pred sprejemom veljavne ustave. Po Zakonu o Varuhu človekovih pravic (Ur. l. RS, št. 71/93) je predsednik republike pristojen za predlaganje varuha človekovih pravic, ki ga voli državni zbor (2. čl.). Po Zakonu o računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 48/94) imenuje na predlog predsednika republike člane računskega sodišča državni zbor (5., 6. in 14. čl.). Po Zakonu o ustavnem sodišču (Ur. l. RS, št. 15/94) se za predlaganje kandidatov iz Republike Slovenije za sodnika Evropskega sodišča za človekove pravice smiselno uporabljajo določbe o izvolitvi sodnikov ustavnega sodišča in na tej podlagi po izvedenem postopku predsednik republike predlaga državnemu zboru najmanj tri kandidate za sodnika Evropskega sodišča za človekove pravice (80. čl.).
Z ustavnega vidika bi kazalo razmisliti o tem, da se te pristojnosti bodisi izrecno navedejo v ustavi bodisi dopolni ustavo z določbo, da opravlja predsednik republike tudi druge zadeve, ki niso izrecno navedene v tej ustavi, če zakon tako določa. Tako določbo ima na primer češka ustava (2. odst. 63. člena).
Vsebine funkcije predstavljanja slovenska ustava posebej ne opredeljuje. Nemška ustava na primer izrecno določa, da zvezni predsednik predstavlja zvezo mednarodnopravno, po avstrijski ustavi predstavlja zvezni predsednik republiko na zunaj. Italijanska ustava določa, da je predsednik republike državni poglavar in predstavlja državno enotnost.
Funkcija predstavljanja republike po slovenski ustavi nedvomno pomeni, da jo predsednik republike predstavlja tako doma kot na zunaj v meddržavnih odnosih. Institucija predsednika republike izraža v svetu splošno spoznanje, da vsaka država potrebuje državni vrh, tudi republika. Zato imajo države prvega reprezentanta države, posebnega državnega poglavarja, šefa države. "Posebnega" državnega poglavarja zato, ker je predsedniška funkcija umeščena in je sestavni del republikanske državne ureditve. Vsaka skupnost pa potrebuje tudi integracijo in personificirano predstavljanje njene enotnosti v različnosti. Tu ima predsednik države torej tudi funkcijo integracije. Dalje, potrebuje parlamentarni vladni sistem organ, ki iz neodvisnega položaja in na podlagi tako imenovane rezervne funkcije kot jo imenujejo v nemški literaturi, v primeru kriz, le-te pomaga razreševati skupaj z vlado in parlamentom. Predsednik države izpolnjuje svoje naloge kot ustavni organ med drugimi ustavnimi organi, pri čemer je protokolarno pred drugimi ustavnimi organi, to je pred parlamentom in vlado, ki nosita težo oblasti in imata pristojnosti za odločanje. Navesti velja misel prejšnjega nemškega predsednika Richarda von Weizsäckerja, da je pomanjkanje oblastno politične pomembnosti na določen način temelj njegove moči kot duhovne sile v politični skupnosti. Zvezni predsednik poskuša predstavljati, kar vse povezuje (Schlaich, str. 583).
Po ustavi predstavlja državo izključno predsednik republike. Za opravljanje te funkcije ne potrebuje nobenega dodatnega posebnega pooblastila. Funkcije predstavljanja države določene v ustavi in za katero je izključno pooblaščen predsednik republike, ne gre enačiti s pooblastilom sklepati pogodbe po Dunajski konvenciji o pogodbenem pravu z dne 23. maja 1969. Po tej konvenciji se na podlagi svojih funkcij in brez obvezne predložitve pooblastila štejejo za predstavnike svoje države poleg šefov držav tudi šefi vlad in ministri za zunanje zadeve - za vse akte, ki se nanašajo na sklenitev pogodbe (7. čl.). Konvencijska določba ima poseben pomen za presojo normativnega in dejanskega položaja šefa države v tistih ustavnih ureditvah, v katerih je šef države pooblaščen za sklepanje mednarodnih pogodb kot je to npr. v Nemčiji in Avstriji.
Po ustavni določbi je funkcija predsednika republike nezdružljiva z opravljanjem druge javne funkcije ali poklica (105. čl.). Stvari primerno, "nevtralno" opravljanje funkcije predsednika in njegova avtoriteta zahtevajo, da je prost drugih obveznosti in njegovo neodvisnost. Gre za institut inkompatibilnosti. Predsednik s svojim delovanjem ne sme zbujati vtisa pristranosti. V nemški literaturi poudarjajo, naj ima predsednik distanco - "nevtralnost" do strankarsko- političnih usmeritev in strankarskih organov. Seveda pa predsedniku tudi pri opravljanju funkcije ni potrebno zatajiti svoje občanske eksistence in svojih mnenj ter prepričanja. Potrebno zadržanost si vsak zvezni predsednik postavlja sam. Pri tem ga ob upoštevanju dejstva, da to vprašanje ni nedvoumno normirano, vodi njegovo lastno razumevanje funkcije. Že iz časov državnih predsednikov iz weimarske dobe je praksa, da zvezni predsednik pusti mirovati svoje članstvo v politični stranki in se ne udeležuje strankarske dejavnosti. Ustavnopravno pa k temu ni zavezan (Schlaich, str. 531). Schlaich poudarja, da pomeni pojem nevtralnosti bolj usmeritev za opravljanje predsedniške funkcije kot pa njeno konkretno opredelitev. Pristojnosti zveznega predsednika kažejo, da z njimi ni mišljena politična vzdržnost in indiferentnost. Zvezni predsednik je kljub nevtralnosti politična sila. Vsi dosedanji nemški predsedniki so bili "politični predsedniki". Pač pa ima predsednik obveznost k nevtralnosti do skupin oziroma strankarskopolitične nevtralnosti oziroma odprtosti. Vlada mora včasih za uveljavitev svojih ciljev, določeno smer, stranko, oziroma skupino izključiti iz svojega interesa in svoje pozornosti, predsednik pa naj ne bi tako ravnal. To pa ne izključuje, da se ne bi po svoji presoji od primera do primera distanciral od določene stranke ali usmeritve ali pa nasprotno, da bi se do njih afirmativno postavil, da bi nekaj potrdil, pohvalil ali se za nekaj zahvalil. Nevtralnost ne pomeni vedno neintervencije. Predsednik lahko pride do ocene, da mu za izpolnitev njegovih obveznosti vest in občutek za pravičnost narekujeta, da se zoperstavi določeni politični stranki ali usmeritvi. V takem primeru se predsednik angažira in poistoveti z določeno usmeritvijo, z določeno politično tendenco in to izrazi s kritičnimi, lahko tudi nepopularnimi izjavami. Seveda mora pri tem predsednik paziti, da ne zapravi svoje avtoritete. Pri tem se navaja besede Bagehota, da ima suveren tri pravice: pravico biti naprošen za nasvet, pravico spodbujati in pravico opozarjati; suveren z velikim občutkom in preudarnostjo tudi ne bo hotel drugih pravic, kajti prav te mu omogočajo, da jih uporabi z največjim učinkom.
Sicer pa velja, da zvezni predsednik izoblikovani politiki državnega vodstva, to je parlamenta in vlade, ne sme nasprotovati. Praviloma jo je dolžan podpirati. V tem smislu obstaja pozitivna nevtralnost v določeni vezanosti na opredeljeno usmeritev in vlado. Seveda so pri tem tudi izjeme. Predsednik lahko namigne na določeno smer preko vprašanj, preko spočetka previdnih k soglasju spodbujajočih namigov in nato z jasnejšim načinom lahko izrazi svoje mnenje. Pri tem pa je bistveno, da on nima pristojnosti za odločanje in da ne sme postaviti v dvom obveznost odločitev pristojnih organov. Zvezni predsednik ima obveznost upoštevati naloge in funkcije drugih ustavnih organov, kar velja seveda tudi obratno. To poimenujejo tudi z zvestobo ustavnega organa ali z ustavnopravno obveznostjo lojalnosti. V tem smislu je obveznost k skupinski in strankarskopolitični nevtralnosti del te ustavnopravne obveznosti, to je spoštovanja nalog in ciljev drugih ustavnih organov (Schlaich, str. 576 in nasl.).
Problem nevtralnosti zveznega predsednika in njegovega odnosa do vlade in parlamenta povezujejo v nemški literaturi z institutom tako imenovanega protipodpisa. Gre za ustavno določbo, po kateri morajo imeti vse odredbe in ukrepi zveznega predsednika za njihovo javnost protipodpis zveznega kanclerja ali pristojnega zveznega ministra. Določene izjeme pri uporabi tega instituta ne spreminjajo njegovega pomena. Slovenska ustava tega instituta ne pozna. Primerjalno pravno gledano niso razvidni razlogi, zakaj v slovenski ustavi tega instituta ni. V okviru te razprave se ne spuščam v podrobnejša razmišljanja o tem institutu. Navedem naj le še svoje mnenje, da institut kontrasignature v načelu ni nezdružljiv s splošno koncepcijo slovenske ustave.
Po slovenski ustavi je predsednik republike opredeljen kot vrhovni poveljnik, podrobnejše urejanje obrambe, vrste, obsega in organizacije, pa je prepuščeno zakonu, po katerem pa nima predsednik republike skoraj nobenih pristojnosti za opravljanje funkcije vrhovnega poveljnika. S tem, ko je po ustavi predsednik republike vrhovni poveljnik in ker je po ustavi odgovoren za opravljanje svoje funkcije v celoti (109. čl.), je odprto vprašanje njegove odgovornosti kot vrhovnega poveljnika. Vrhovni poveljnik je odgovoren ne samo za tisto, kar je storil, ampak tudi za tisto, kar je opustil, kar ni preprečil. Vsekakor bi kazalo oceniti ali zakonsko določene pristojnosti na področju obrambe realizirajo ustavno funkcijo vrhovnega poveljnika in sicer predvsem z vidika zagotavljanja podrejenosti vojske civilni državi, transparentnosti odnosov med državo in njenimi organi, to je med državnim zborom, vlado, ministrom za obrambo, predsednikom republike in vojsko. Zahteva po podrejenosti vojske civilni državi zahteva povsem nedvoumne pravne določbe o tem, kdo ukazuje vojski; zagotavljanje politične nevtralnosti vojske; transparentnost financiranja; pravno razdelan nadzor parlamenta in njegovih delovnih teles na področju obrambe in vojske; jasno razmejitev pristojnosti in odgovornosti vseh subjektov odločanja in naposled vgraditev varovalk v pravni sistem, ki naj onemogočijo, da bi katerikoli nosilec javne funkcije s pomočjo vojske deloval zoper veljavni ustavni red. (Obširneje v Ribarič: Odnos med predsednikom Republike Slovenije in vlado)
V zvezi s funkcijo predsednika republike kot vrhovnega poveljnika in pristojnostmi, ki jih ima predsednik republike v izrednem in vojnem stanju (92. in 108. čl. ustave) je odprto vprašanje Sveta za nacionalno varnost ali Sveta za obrambo kot posvetovalnega telesa pri predsedniku republike. Tak svet bi lahko skliceval in mu predsedoval predsednik republike. Sestavljali bi ga na primer po položaju predsednik vlade, predsednik državnega zbora, ministri za zunanje zadeve, za obrambo in za notranje zadeve in drugi funkcionarji, ki bi jih določil zakon, v neposredni vojni nevarnosti in med vojno pa tudi predstavniki vseh strank, zastopanih v državnem zboru. Tako posvetovalno telo bi lahko pomenilo močan in primerno uravnotežen nadzor pri izvajanju pristojnosti predsednika republike na tako pomembnem in občutljivem področju kot sta obramba in nacionalna varnost. Tako telo bi lahko prispevalo k okrepitvi koordinacije med vlado, parlamentom in predsednikom republike na področju zunanje politike, obrambe in nacionalne varnosti kot celote. S tem bi lahko prispevalo k uresničevanju odgovornosti, ki jo ima predsednik republike kot vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil ter v vojnem in izrednem stanju, kadar se državni zbor ne more sestati.
V primeru nadomeščanja predsednika republike po predsedniku državnega zbora se odpira vprašanje njegove odgovornosti. Po ustavi v primeru trajnega zadržka, smrti, odstopa ali drugega prenehanja predsednikove funkcije, opravlja začasno do izvolitve novega predsednika funkcijo predsednika republike predsednik državnega zbora. Predsednik državnega zubora opravlja začasno funkcijo predsednika republike tudi med njegovo zadržanostjo (106. čl. U).
V nemški literaturi navajajo, da zastopanje nemškega zveznega predsednika po predsedniku Bundesrata, ne pa po predsedniku ustavnega sodišča, kaže, da je funkcija zveznega predsednika koncipirana kot funkcija politika s pravicami do političnega sodelovanja. Tako mnenje lahko sprejmemo tudi za ureditev nadomeščanja predsednika republike po predsedniku državnega zbora v slovenski ustavi.
Nadomeščanje pomeni prevzem vseh pooblastil predsednika republike. Ustava pobliže ne opredeljuje niti trajnega niti začasnega zadržka. Razen navedenih primerov ter odločitve ustavnega sodišča o odvzemu funkcije ali, da je predsednik republike začasno ne more opravljati, ostaja opredelitev trajnega ali začasnega zadržka neurejena in odprta. Odprto pa obstaja tudi vprašanje, kdo je upravičen ugotoviti trajen zadržek in še posebej začasno zadržanost.
Ustava pa sploh ne ureja situacije, ko ne gre za zadržanost, zaradi katere predsednik državnega zbora začasno opravlja funkcijo predsednika republike v celoti in z vsemi pooblastili, ampak ko bi šlo za nadomeščanje po pooblastilu oziroma za delitev dela med predsednikom in njegovim zastopnikom. Če je na primer predsednik republike na državnem obisku v tujini, je tam prav zaradi opravljanja svoje funkcije. Tudi sicer samo dejstvo odsotnosti predsednika republike iz države še ne pomeni nujno njegove zadržanosti, zaradi katere ne bi mogel opravljati svojih funkcij. Odločitev o razglasitvi zakonov na primer lahko ob sedanjih tehničnih sredstvih sprejme predsednik republike kjerkoli. Ne glede na to, da ustavni pogoj zadržanosti pobliže ni opredeljen v nobenem predpisu, iz narave stvari izhaja, da je pogoj zadržanosti izpolnjen iz kateregakoli razloga, ki onemogoča dejansko opravljanje funkcije predsednika republike. Menim, da ni ustavnega zadržka, da v primeru, ko predsednik republike opravlja svojo funkcijo, je pa oviran, da bi doma opravil potrebne uradne zadeve, za opravljanje teh zadev pooblasti predsednika državnega zbora. V takih primerih torej predsednik državnega zbora ne opravlja funkcije predsednika republike v celoti, ampak samo za opravljanje nalog po pooblastilu. Tako pooblastilo je lahko povsem konkretizirano z navedbo naloge ali nalog ali pa bolj splošno. V vsakem primeru pa gre lahko tu le za opravljanje nalog, ki jih je v predpisanem roku ali sicer v državnem interesu potrebno opraviti brez odlašanja.
Ustava ne ureja odgovornosti predsednika državnega zbora za kršitev ustave ali hujše kršitve zakona, kadar nadomešča predsednika republike. Če predsednik državnega zbora opravlja funkcijo predsednika republike, ni odvezan spoštovanja ustave in zakonov in mora biti prav tako odgovoren kot tisti, ki ga nadomešča. Če zastopamo stališče, da je dopustna obtožba pred ustavnim sodiščem zoper predsednika državnega zbora zaradi kršitve ustave ali zakona pri opravljanju funkcije predsednika republike, bi lahko tako obtožbo vložil le državni zbor sam, ki ima pa itak na razpolago enostavnejšo možnost, da razreši predsednika državnega zbora, če se tako odloči.
Ustava ne ureja, kdo bi v primeru razrešitve ali siceršnjega prenehanja funkcije predsednika državnega zbora ali sicer, ko predsednik državnega zbora zaradi trajne ali začasne zadržanosti ne bi mogel nadomeščati predsednika republike, začasno opravljal funkcijo predsednika republike. Podpredsednik državnega zbora sploh ni ustavna kategorija. Podpredsednike uvaja poslovnik državnega zbora. Po poslovniku ima državni zbor največ tri podpredsednike. Podpredsedniki pomagajo predsedniku državnega zbora pri njegovem delu in opravljajo v dogovoru z njim posamezne zadeve iz njegovega delovnega področja. Če je predsednik odsoten, ga nadomešča eden izmed podpredsednikov, ki ga določi predsednik državnega zbora. Menim, da ni samo po sebi razumljivo, vsekakor pa bi bilo lahko zelo sporno, da predsednika državnega zbora pri začasnem opravljanju funkcije predsednika republike nadomešča kateri od podpredsednikov državnega zbora.
Zanimiv je navedba v nemški literaturi, da predsedniku Bundesrata pripadajo vse tiste pravice in obveznosti predsednika, ki služijo izpolnitvi njegovih nalog. Uživa imuniteto; v zvezi s pooblastili, ki jih ima kot zastopnik predsednika, je podvržen tudi možnosti obtožbe pred ustavnim sodiščem; ne pridobi pa pravnega položaja in protokolarnih predpravic zveznega predsednika. Pooblastil predsednika namreč ne opravlja kot njegov namestnik, ampak v svoji lastnosti predsednika Bundesrata (Schlaich, str. 537 in nasl.).
Predsednik republike razglaša zakone najkasneje osem dni po njihovem sprejemu. Državni svet pa lahko v sedmih dneh od sprejetja zakona in še pred njegovo razglasitvijo zahteva, da državni zbor o njem še enkrat odloča (91. in 107. čl.). Sprejeti zakon se torej lahko pošlje predsedniku republike v razglasitev šele po preteku sedmih dni in je osmi dan za predsednika republike prvi in zadnji dan, ko mora opraviti razglasitev. Sedem dni mora poteči od sprejema zakona tudi upoštevaje določbe Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi glede na možnost za vložitev zahteve za razpis naknadnega referenduma (Ur. l. RS, št. 15/94, s spremembami in dopolnitvami ter odločitvami ustavnega sodišča).
Odpira se vprašanje ali ima predsednik republike formalno in materialno pravico preizkusa. V nemški literaturi navajajo, da ima zvezni predsednik nesporno formalno pravico preizkusa. Pod tem je razumeti, da zvezni predsednik preizkusi ali je določen zakon v zakonodajni pristojnosti zvezne države, ali je bila za sprejem zakona kvalificirana večina v Bundestagu in v Bundesratu in ali je bil tudi sprejet s tako večino in ali je bilo potrebno soglasje Bundesrata in je bilo soglasje tudi dano. Nemški predsednik je skratka zavezan, da presodi ali je zakon sprejel pristojni organ in na predpisan način. Pri tem velja upoštevati, da je zakon predložen predsedniku od predsednika vlade in pristojnega ministra s protipodpisano listino o razglasitvi zakona. Če zvezni predsednik odkloni podpis, obvesti o tem predsednika vlade z ustrezno utemeljitvijo in če se on s tem ne strinja, lahko sprožijo postopek pred ustavnim sodiščem, ki odloči o tem, ali so pomisleki zveznega predsednika utemeljeni ali pa mora izdati listino o razglasitvi zakona. Po prevladujočem mnenju ima zvezni predsednik poleg formalne pravice do preizkusa tudi materialno pravico preizkusa (skladnost z ustavo) (Spath, str. 81 in nasl.).
Menim, da ostaja odgovor na prvo in drugo vprašanje odprt. V načelu ne bi bilo mogoče izključiti možnosti, da bi prišlo do očitne kršitve ustave bodisi iz formalnega bodisi iz materialnega vidika in bi grozil nastanek posledic, ki jih v eventualnem postopku pred ustavnim sodiščem ne bi mogli preprečiti. V takem primeru bi moral predsednik republike tehtati med konkretno ustavno obveznostjo razglasitve zakona in splošno ustavno obveznostjo spoštovati ustavo. Če bi do take situacije prišlo, bi lahko odločalo ustavno sodišče bodisi v sporu glede pristojnosti bodisi v postopku obtožbe in eventualno tudi v postopku ustavne pritožbe.
Za odgovorno opravljanje funkcije predsednika republike je potrebna in pomembna tudi njegova informiranost. Informiranje predsednika republike s strani državnega zbora je podrobno urejeno v njegovem poslovniku, s strani vlade pa v njenem poslovniku. Vlada sodeluje s predsednikom republike pri vprašanjih iz njegove pristojnosti in ga seznanja o vprašanjih, pomembnih za njegovo delo (80. čl. Poslovnika Vlade RS, Ur. l. RS, št. 13/93, 84/98). Upoštevati velja tudi določbe Zakona o zunanjih zadevah, Zakona o obrambi (Ur. l. RS, št. 82/94, 44/97, 87/97, 13/98), Navodila o izvrševanju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju (Ur. l. RS, št. 64/95) in Zakona o Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (Ur. l. RS, št. 23/99).
Zaradi primerjave naj navedem, da po nemški ustavi zvezni predsednik potrjuje poslovnik vlade (65. čl. GG). Poslovnik določa, da predsednik vlade zveznega predsednika tekoče obvešča o svoji politiki in poslovanju posameznih ministrov in sicer tako, da mu pošilja bistvena gradiva, pismena poročila o zadevah posebnega pomena in po potrebi osebno (§ 5). Šef urada zveznega predsednika se redno udeležuje sej vlade (§ 23). Tako se tudi v praksi izvaja.
Literatura:
- Franc Grad (1997): Ustavno pravo Slovenije, Franc Grad, Igor Kaučič, Visoka policijsko-varnostna šola, Ljubljana.
- Miha Ribarič (1992): Funkcije in pristojnosti predsednika republike, Zbornik razprav, Nova ustavna ureditev Slovenije, Pravna fakulteta, Društvo za ustavno pravo Slovenije, ČZ Ur. l. RS, Ljubljana.
- Miha Ribarič (1992): Predsednik republike in človekove pravice, TiP, št. 7/8, Ljubljana.
- Miha Ribarič (1995): Uveljavljanje odgovornosti predsednika republike, Zbornik Instituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Brdo pri Kranju.
- Miha Ribarič (1996): Predsednik Republike Slovenije in parlament, Politološki dnevi (1996, Portorož), Slovenski parlament - izkušnje in perspektive, Zbornik referatov, Slovensko politološko društvo, Ljubljana.
- Miha Ribarič (1996): Predsednik republike v procesu političnega odločanja, 2. strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, Rogaška Slatina, 26. in 27.november 1996, Izobraževanje in usposabljanje v javni upravi 3/1996, Inštitut za javno upravo.
- Miha Ribarič (1997): Odnos med predsednikom republike in vlado, Politološki dnevi, Portorož, 6. in 7. junij 1997, Demokracija - vladanje in uprava v Sloveniji, Zbornik referatov, Slovensko politološko društvo, Ljubljana.
- Miha Ribarič (1997): Nekateri vidiki ustavnega položaja predsednika republike, 3. strokovno srečanje pravnikov javnega prava, Portorož, 3. - 5. december 1997, Izobraževanje in usposabljanje v javni upravi 1/1997, Inštitut za javno upravo.
- Klaus Schlaich (1992): Der Bundespräsident, v Handbuch des Staatsrechts, II, C.F. Müller, Heidelberg.
- Franz Spath (1990): Das Bundespräsidialamt, Droste Verlag Düsseldorf.
|
