DR. MIHA RIBARIČ: FUNKCIJA IN PRISTOJNOSTI PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Ljubljana, 1. september 1992
Objavljeno: (1992): Funkcije in pristojnosti predsednika republike, Zbornik razprav, Nova ustavna ureditev Slovenije, Pravna fakulteta, Društvo za ustavno pravo Slovenije, ČZ Ur.l. RS, Ljubljana.
Miha Ribarič
FUNKCIJA IN PRISTOJNOSTI PREDSEDNIKA REPUBLIKE
Ustava Republike Slovenije je namesto dosedanjega Predsedstva republike kot kolegijskega organa uvedla predsednika republike kot individualnega organa. Ustava razlikuje med funkcijo Predsednika republike in njegovimi pristojnostmi. Ustavno opredeljena funkcija je: predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. člen).
Pristojnosti predsednika republike so določene tako v členu, ki ima tak naslov (107. člen), kot tudi v drugih določbah ustave.
Predsednik republike (107. člen):
- razpisuje volitve v državni zbor (razčlenjeno v 3. odst. 81. člena);
- razglaša zakone (najkasneje 8 dni po njihovem sprejemu - 1. odst. 91. člena);
- imenuje državne funkcionarje, kadar je to določeno z zakonom;
- postavlja in odpoklicuje veleposlanike in poslanike republike in sprejema poverilna pisma tujih diplomatskih predstavnikov;
- izdaja listine o ratifikaciji;
- odloča o pomilostitvah;
- podeljuje odlikovanja in častne naslove;
- opravlja druge zadeve, določene s to ustavo.
Na zahtevo državnega zbora mora predsednik republike izreči mnenje o posameznem vprašanju (2. odst. 107. člena). V obrazložitvi predloga ustave (Poročevalec Skupščine Republike Slovenije, št. 30, z dne 12.12.1991) je navedeno, da je z vidika odnosov med državnim zborom in predsednikom republike pomembna novost, po kateri je predsednik republike dolžan izreči mnenje o posamezni zadevi, če to zahteva državni zbor, medtem ko je po osnutku dajal tako mnenje po lastni presoji in na lastno pobudo. Dolžnost predsednika republike izreči mnenje je torej nedvoumno opredeljena, ostaja pa odprto, ali ima pravico predsednik republike izreči mnenje o "posameznem vprašanju" tudi, če ni zahteve državnega zbora. Ustavno zagotovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja (39. člen) velja za vsakogar in torej tudi za predsednika republike. Dalje menim, da ima predsednik republike pravico izreči mnenje o zadevah v zvezi z opravljanjem svoje funkcije in pristojnosti tudi, če tega izrecno državni zbor ne zahteva. Ureditev postopka za obravnavo mnenja je stvar poslovnika državnega zbora.
Predsednik republike po novi ustavi nima več pristojnosti dosedanjega predsedstva za sprejemanje stališč. Po prej veljavni ustavni ureditvi je Predsedstvo republike obravnavalo vprašanja s področja ljudske obrambe, varstva z ustavo določene ureditve, mednarodnih odnosov in druga temeljna politična vprašanja. O teh vprašanjih je zavzemalo stališča, o njih obveščalo skupščino in ji lahko dajalo pobude in predloge za njihovo reševanje (1. točka amandmaja LXXXII, prej veljavna določba 1. odst. 376. člena). Po prejšnji ustavi je skupščina lahko zahtevala od Predsedstva republike, da da stališče o posameznih vprašanjih iz svoje pristojnosti, ki imajo pomen za delo skupščine (3. odst. 382. člena), po novi ustavi pa lahko državni zbor zahteva samo mnenje predsednika republike o posameznem vprašanju.
Predsednik republike skliče prvo sejo novega državnega zbora (3. odst. 81. člena). Predsednik republike lahko zahteva tudi sklic izredne seje državnega zbora (85. člen). Ustava ne določa pogojev za sklic izredne seje državnega zbora.
Predsednik republike ima pristojnosti v zvezi z izrednim stanjem in vojno (92. člen). Izredno stanje se razglasi, kadar velika in splošna nevarnost ogroža obstoj države. O razglasitvi vojnega ali izrednega stanja, nujnih ukrepih in njihovi odpravi odloča na predlog vlade državni zbor. Državi zbor odloči tudi o uporabi obrambnih sil. Kadar se državni zbor ne more sestati, odloča o teh zadevah predsednik republike. Odločitve mora dati v potrditev državnemu zboru takoj, ko se ta sestane.
Kadar se državni zbor zaradi izrednega stanja ali vojne ne more sestati, lahko predsednik republike na predlog vlade izdaja uredbe z zakonsko močjo (108. člen). Z uredbo z zakonsko močjo se lahko izjemoma omejijo posamezne pravice in temeljne svoboščine, kakor to določa 16. člen ustave. 16. člen ustave pa ne govori le o omejitvi z ustavo določenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ampak tudi o njihovi začasni razveljavitvi. Po tej določbi je z ustavo določene človekove pravice in temeljne svoboščine izjemoma dopustno začasno razveljaviti ali omejiti v vojnem in izrednem stanju. Razveljaviti ali omejiti pa se smejo le za čas trajanja vojnega ali izrednega stanja, vendar v obsegu, ki ga tako stanje zahteva, in tako, da sprejeti ukrepi ne povzročajo neenakopravnosti, ki bi temeljila le na rasi, narodni pripadnosti, spolu, jeziku, veri, političnem ali drugem prepričanju, gmotnem stanju, rojstvu, izobrazbi, družbenem položaju ali katerikoli drugi osebni okoliščini. Tudi v vojnem in izrednem stanju pa že ustava izključuje možnost začasnega razveljavljanja ali omejevanja pravic, ki so določene v 17., 18., 21., 27., 28., 29. in 41. členu.
Odprto je vprašanje ali je ustavodajalec hotel pri uredbah z zakonsko močjo dopustiti le možnost omejitve posameznih pravic in temeljnih svoboščin in je zavestno izključil tudi možnost začasne razveljavitve, vse seveda ob pogojih 16. člena. Če bi se postavili na slednje stališče, potem bi lahko le državni zbor sprejel poleg omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin tudi njihovo razveljavitev, seveda vse ob pogojih 16. člena. Ker je po 92. členu za razglasitev vojnega ali izrednega stanja, za nujne ukrepe in njihovo odpravo pristojen državni zbor, če pa se ne more sestati, je za odločanje o vseh teh zadevah pristojen predsednik republike, se zdi, da gre pri pooblastilu za omejitev v 108. členu, ki pa se sklicuje na 16. člen, ki ima poleg omejitve na prvem mestu tudi razveljavitev, prej za redakcijsko pomanjkljivost kot zavestno vsebinsko odločitev. Tudi vsebinsko gledano bi moral veljati enak režim za kakršnokoli omejitev pravic in temeljnih svoboščin. Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah na primer, vsebinsko gledano, enako obravnava kakršnokoli omejitev ali odmik od temeljnih človekovih pravic. Menim, da presoja ustavne podlage za poseganje v tako pomembno področje, kot so pravice in temeljne svoboščine, ne bi smela biti prepuščena taki ali drugačni, pa če še tako restriktivni interpretaciji. Vsekakor pa je nedvoumna ustavna določba, da mora predsednik republike uredbe z zakonsko močjo predložiti v potrditev državnemu zboru takoj, ko se ta sestane.
Predsednik republike ima pristojnosti pri volitvah predsednika vlade (111. člen). Predsednik republike po posvetovanjih z vodji poslanskih skupin predloži državnemu zboru kandidata za predsednika vlade. Če kandidat ne dobi potrebne večine glasov, lahko predsednik republike po ponovnih posvetovanjih predloži drugega ali ponovno istega kandidata. Če je več kandidatov, potem se najprej glasuje o kandidatu predsednika republike. Če ni izvoljen noben kandidat, predsednik republike razpusti državni zbor in razpiše nove volitve. Možna je ponovna procedura, kar vse je v ustavi podrobno opredeljeno.
Če je bila izglasovana nezaupnica vladi ob pogojih, ki so določeni v 117. členu, predsednik republike razpusti državni zbor in razpiše nove volitve. Pri tem velja upoštevati, da se po 4. členu ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije do konstituiranja državnega zbora in državnega sveta ter izvolitve predsednika vlade in imenovanja ministrov, določbe 117. člena o zaupnici vladi ne uporabljajo.
Ustava ne ureja primer prenehanja funkcije predsednika vlade iz drugih razlogov, npr. zaradi trajnega zadržka, smrti, odstopa, odločitve ustavnega sodišča v postopku obtožbe. V teh primerih je torej odprto vprašanje pristojnosti predsednika republike pri predlaganju kandidata za predsednika vlade in glede razpusta državnega zbora, če po izvedenem postopku ni izvoljen nov predsednik vlade.
Na predlog predsednika republike, vlade ali tretjine poslancev državnega zbora izreka ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje ustavnega sodišča (2. odst. 160. člena).
O sporih o pristojnostih med državnim zborom, predsednikom republike in vlado odloča ustavno sodišče (9. alinea 1. odst. 160. člena). Ustava ima sicer splošno določbo, da predlagateljeve zahteve za začetek postopka pred ustavnim sodiščem določa zakon (2. odst. 162. člena). Vendar je samo po sebi razumljivo, da je predlagatelj lahko katerikoli od treh organov, med katerima ali katerimi je spor o pristojnostih.
Sodnike ustavnega sodišča izvoli državni zbor na predlog predsednika republike (1. odst. 163. člena).
Pet članov sodnega sveta izvoli državni zbor na predlog predsednika republike (131. člen).
Pred nastopom funkcije izreče predsednik republike pred državnim zborom prisego, da bo spoštoval(a) ustavni red, da bo ravnal(a) po svoji vesti in z vsemi svojimi močmi deloval(a) za blaginjo Slovenije (104. člen).
Funkcija predsednika republike je nezdružljiva z opravljanjem druge javne funkcije ali poklica (105. člen).
Ustava ureja odgovornost predsednika republike. Če predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije krši ustavo ali huje krši zakon, ga državni zbor lahko obtoži pred ustavnim sodiščem. Le-to ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti, z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov pa lahko odloči o odvzemu funkcije. Ustavno sodišče lahko po sprejemu sklepa državnega zbora o obtožbi odloči, da predsednik republike do odločitve o obtožbi začasno ne more opravljati svoje funkcije (109. člen). Podobno je urejena tudi obtožba zoper predsednika vlade in ministre.
V primeru trajnega zadržka, smrti, odstopa ali drugega prenehanja predsednikove funkcije opravlja začasno do izvolitve novega predsednika funkcijo predsednika republike predsednik državnega zbora. Predsednik državnega zbora začasno opravlja funkcijo predsednika republike tudi med siceršnjo zadržanostjo predsednika republike (106. člen). Ustava pa ne ureja odgovornosti predsednika državnega zbora za kršitev ustave ali huje kršitve zakona, kadar nadomešča predsednika republike. Če bi bila dopustna obtožba pred ustavnim sodiščem zoper predsednika državnega zbora zaradi kršitve ustave ali zakona pri opravljanju funkcije predsednika republike, bi lahko tako obtožbo vložil le državni zbor sam, ki ima pa tako na razpolago preprostejšo možnost, da razreši predsednika državnega zbora, če se tako odloči. O razrešitvi predsednika državnega zbora ustava nima določb. Prav tako ne ureja, kdo bi v tem primeru ali sicer, ko predsednik državnega zbora ne bi mogel nadomeščati predsednika republike, začasno opravljal funkcijo predsednika republike.
Predsednik republike se izvoli na neposrednih splošnih in tajnih volitvah (103. člen). Po ustavnem zakonu za izvedbo ustave se prve volitve predsednika republike opravijo hkrati z volitvami v državni zbor. Ustavni zakon nadalje določa, da do izvolitve predsednika republike opravlja njegove funkcije, kakor jih določa nova ustava, Predsedstvo Republike Slovenije (3. člen). Z novo ustavo določene funkcije predsednika republike torej opravja obstoječe Predsedstvo republike v sedanji sestavi predsednika in štirih članov.
Ustavni zakon govori samo o opravljanju ustavno določenih funkcij ne pa tudi ustavno določenih pristojnosti. Predpostavljam, da ustavni zakon nima namena razlikovati med funkcijami in pristojnostmi predsednika republike, ki naj jih do izvolitve novega predsednika opravlja predsedstvo.
Ustavni zakon govori torej samo o opravljanju funkcij, kakor jih določa nova ustava, pri tem pa izrecno ne govori o opravljanju zadev, ki jih je predsedstvo upravičeno ali dolžno opravljati na podlagi veljavnih zakonov. Vendar tudi tu po mojem mnenju ne bi smelo biti nobenega dvoma, da predsednik republike oziroma predsedstvo v prehodnem obdobju do izvolitve predsednika republike opravlja vse zadeve, ki so mu dane v pristojnost z veljavnimi zakoni. Ustavni zakon za izvedbo ustave namreč določa, da predpisi in drugi splošni akti, ki so veljali na dan razglasitve ustave, to je 23. decembra 1991, ostanejo v veljavi. Določbe predpisov, ki niso v skladu z novo ustavo, je treba z njo uskladiti najkasneje do 31.12.1993. Do izteka uskladitvenega roka tudi ni mogoče začeti postopka za oceno ustavnosti, razen če ti predpisi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine (predpisi sprejeti oziroma prevzeti do 25.6.1991 - 1. člen).
Navedeno pomeni, da je treba pri opravljanju funkcij in pristojnosti predsednika republike upoštevati določbe nove ustave in določbe veljavnih zakonov.
Prostor mi ne dopušča, da bi obravnaval pristojnosti predsednika republike, ki so določene v veljavnih zakonih. Zato bom to tematiko le nakazal. Na področju zunanjih zadev je potrebno upoštevati zakon o zunanjih zadevah (Ur.l. RS, št. 1/91), na področju obrambe države zakon o obrambi in zaščiti (Ur.l. RS, št. 15/91), zakon o vojaški dolžnosti (Ur.l. RS, št. 18/91), na področju notranjih zadev zakon o notranjih zadevah (Ur.l. SRS, št. 28/80, 38/88, 27/89 in Ur.l. RS, št. 19/91), zakon o Svetu Predsedstva SR Slovenije za varstvo ustavne ureditve (Ur.l. SRS, št. 22/81 in 38/88) in na področju centralne banke zakon o Banki Slovenije (Ur.l. RS, št. 1/91).
Predsednik republike oziroma Predsedstvo republike v prehodnem obdobju sta dolžna svoje funkcije in pristojnosti opravljati tako, kot so določene v novi ustavi in v veljavnih zakonih, ki so bili sprejeti v skladu s prejšnjo ustavo. Odprto je vprašanje, ali in katere v zakonih določene pristojnosti so samo stvar dimenzije, torej presoje različnih okoliščin in s tem predmet politične odločitve zakonodajalca, ali pa nekatere v zakonih določene pristojnosti glede na novo ustavo ne bi bile več dopustne. Predsednik republike seveda ni upravičen, da bi sam presojal, katere zakonske določbe niso v skladu z novo ustavo in jih zato ne bo upošteval. Tudi ustavno sodišče po citirani določbi ustavnega zakona ne more presojati teh splošnih aktov, razen če posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine. Vsekakor pa je treba pri odločanju o razglasitvi vojnega ali izrednega stanja, nujnih ukrepih, njihovi odpravi in uporabi obrambnih sil neposredno uporabiti ustavne določbe, da o tem odloča državni zbor - v prehodnem obdobju skupščina, predsednik oziroma Predsedstvo republike pa samo, kadar se ta ne more sestati. Odločitev mora dati v potrditev državnemu zboru - skupščini takoj, ko se ta sestane. Če predsednik oz. Predsedstvo republike ne bi izvrševala svojih z zakoni določenih pristojnosti zaradi dvomov o njihovi ustavnosti., bi lahko prišlo do škodljivih opustitev za republiko, posebej še na področju obrambe države in nacionalne varnosti sploh.
dr. Miha Ribarič
|
