2. STATUS PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Funkcijska doba

Predsednik republike je izvoljen za funkcijsko dobo petih let. Prve volitve so bile sočasno z volitvami za državni zbor. Različna mandatna doba predsednika republike in poslancev državnega zbora lahko prispeva k zagotavljanju kontinuitete delovanja države in h krepitvi politične stabilnosti. V sestavi parlamenta, posebej še izvoljenega po proporcionalnem načelu, se po naravi stvari nujno izraža večstrankarski politični pluralizem, pri neposredno izvoljenem šefu države pa prihaja do izraza širok ljudski konsenz o splošnih vrednotah in usmeritvah, ki naj jih pooseblja predsednik države. Politično pluralno sestavljeni parlament in od njega oblikovana vlada ter neposredno izvoljeni predsednik republike, v prihodnje izvoljen ob drugem terminu, potencialno vnašajo v medsebojna razmerja ustavnih organov elemente različnosti in dinamičnosti, ki se pa morajo gibati v okviru ustavno določenih funkcij, nalog in pristojnosti posameznih organov in v primeru konfliktov in sporov razreševati na ustavno predviden pravni način, po določenem postopku in pred pristojnimi organi.

Protokolarni položaj

Predsednik republike je protokolarno prvi državni organ Republike Slovenije. Skoraj odveč, pa vendar velja navesti, da protokolarnega položaja predsednika republike ne gre enačiti z njegovimi funkcijami, nalogami in pooblastili oziroma pristojnostmi (prim. Rupnik, 1994: 193, 194).

Inkompatibilnost

Po ustavni določbi je funkcija predsednika republike nezdružljiva z opravljanjem druge javne funkcije ali poklica (105. člen). Stvari primerno, "nevtralno" opravljanje funkcije predsednika in njegova avtoriteta zahtevajo, da je prost drugih obveznosti in njegovo neodvisnost. Predsednik s svojim delovanjem ne sme vzbujati vtisa pristranosti. Potreba po distanci oziroma "nevtralnosti" predsednika glede na strankarsko politično usmeritev in strankarske organe narekuje, da kot kaže praksa v Nemčiji že iz Weimarske dobe, predsednik pusti mirovati svoje članstvo v politični stranki in se ne udeležuje strankarske dejavnosti. Vendar ustavnopravno k temu ni zavezan.(2). Seveda pa potreba po distanci oziroma "nevtralnosti" predsednika države ne pomeni, da bi moral zaradi svoje funkcije zatajiti svoje mnenje in prepričanje, kar bomo v odnosu do parlamenta še obravnavali.

Prisega

Pred nastopom funkcije izreče predsednik republike pred državnim zborom prisego v besedilu, ki je določeno v ustavi (104. člen). Besedilo prisege predsednika vlade in ministrov je enako (103. člen U). V primerjalni literaturi je problematizirano enako besedilo prisege, ki pa pri tem vendar izraža, da je tudi predsednik ustavni organ med ustavnimi organi.(3)

Imuniteta

Predsednik republike ne uživa imunitete. Primerjava z nemško ureditvijo pokaže, da ima nemški zvezni predsednik imuniteto. Imuniteta zveznega predsednika se razlikuje od poslanske imunitete v tem, da ima poslanec imuniteto za mnenje in glas v parlamentu ali v njegovem odboru in za kaznivo dejanje, zvezni predsednik pa samo za slednje. Za odvzem imunitete je pristojen Bundestag.

Spori o pristojnostih

O sporih o pristojnostih med državnim zborom, predsednikom republike in vlado odloča ustavno sodišče.

Osebni položaj in Urad predsednika republike

Določbe Zakona o poslancih o materialnih in drugih pogojih za delo poslancev ter o pravicah poslancev po prenehanju mandata se primerno uporabljajo tudi za predsednika republike. Predsednik republike ima pravico do plače v višini, ki se določi po Zakonu o poslancih za predsednika državnega zbora.(4) Navedena določba je v poglavju o prehodnih in končnih določbah, kar še posebej kaže na njeno provizoričnost. Spričo pomena funkcije predsednika države tako doma kot z vidika mednarodnih odnosov je očitno vprašljiva določba o plači v višini, ki se določi za predsednika državnega zbora. Tozadevne določbe Zakona o poslancih se smiselno uporabljajo tudi za pravice predsednika vlade. Pravico do plače, ki se določi za predsednika državnega zbora, ima tudi predsednik ustavnega sodišča. Varuh človekovih pravic pa ima pravico do plače v višini, ki je določena za predsednika ustavnega sodišča. Pravico do plače v višini, ki je določena za predsednika ustavnega sodišča, ima tudi predsednik računskega sodišča. Generalni direktor Agencije za revidiranje pa ima pravico do plače v višini, določeni za predsednika računskega sodišča. Ta ureditev praktično izenačuje plače vseh navedenih nosilcev državnih funkcij.(5)

Po navedeni določbi Zakona o poslancih določi predsednik republike organizacijo in delovanje svojih služb. To je tudi storil. Službe predsednika republike so organizirane v Uradu predsednika republike.(6)

Odgovornost

Če predsednik republike pri opravljanju svoje funkcije krši ustavo ali huje krši zakon, ga državni zbor lahko s kvalificirano večino glasov vseh poslancev obtoži pred ustavnim sodiščem. Le-to ugotovi utemeljenost obtožbe ali obtoženega oprosti, z dvotretjinsko večino glasov vseh sodnikov pa lahko odloči o odvzemu funkcije. Potem, ko ustavno sodišče dobi sklep državnega zbora o obtožbi, lahko odloči, da predsednik republike do odločitve o obtožbi začasno ne more opravljati svoje funkcije.(7)

Ustava določa, da državni zbor lahko odredi preiskavo o zadevah javnega pomena, mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora ali na zahtevo državnega sveta. V ta namen imenuje komisijo, ki ima v zadevah poizvedovanja in preučevanja smiselno enaka pooblastila kakor pravosodni organi (93. člen).

Ureditev v slovenski ustavi, da državni zbor mora odrediti preiskavo na zahtevo tretjine poslancev državnega zbora, je takoimenovana manjšinska preiskava. Od držav Evropske unije ima, kolikor je meni znano, tako ureditev samo še Zvezna republika Nemčija. Slovenska in nemška ustavna ureditev torej pozna poleg parlamentarne preiskave, uvedene z večinsko odločitvijo, še parlamentarno preiskavo uvedeno na zahtevo kvalificirane manjšine.

Parlamentarna preiskava se odredi o zadevah javnega pomena. Kaj je to, pa pobliže ni določeno. Če pojem zadeve javnega pomena ni konkretneje pravno opredeljen, to po mojem mnenju še ne pomeni, da je lahko predmet parlamentarne preiskave enostavno vsaka zadeva, ki jo kot tako opredeli državni zbor s svojo odločitvijo. Če za neko zadevo državni zbor ni pristojen ali je pristojen samo v določenem obsegu, potem taka zadeva ne more biti predmet parlamentarne preiskave, oziroma je lahko predmet parlamentarne preiskave samo v obsegu pristojnosti državnega zbora.

Parlamentarna večina nima pravice zavrniti zahteve kvalificirane manjšine iz razloga, ker se z njo politično ne strinja. Nastaja pa vprašanje, ali jo lahko večina zavrne zaradi tega, ker je po njenem mnenju zahteva v nasprotju z ustavo. Subjekt odločitve o uvedbi parlamentarne preiskave je po ustavi vedno državni zbor. Tudi ko je državni zbor dolžan odrediti preiskavo na zahtevo kvalificirane manjšine poslancev, je to odločitev državnega zbora in ne odločitev kvalificirane manjšine in zato nosi državni zbor za tako odločitev odgovornost. Poslovnik o parlamentarni preiskavi ne samo da ne ureja situacije, ko bi parlamentarna večina presodila, da je zahteva za uvedbo parlamentarne preiskave v nasprotju z ustavo, pač pa celo določa, da o zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave državni zbor ne glasuje. Šele če že v teku parlamentarne preiskave nastane dvom o njeni vsebini, ne pa o njeni ustavnosti, lahko po predpisanem postopku pride do odločitve državnega zbora, ki jo pa vedno lahko blokira kvalificirana manjšina. Primerjava z nemško pravno ureditvijo pokaže, da ima parlamentarna večina možnost odkloniti zahtevo po uvedbi parlamentarne preiskave, če bi bila ta po njenem mnenju v nasprotju z ustavo, kvalificirana manjšina pa ima na razpolago možnost takoimenovane organske tožbe pri zveznem ustavnem sodišču. To vprašanje bi kazalo urediti v ustavi in v njej v temelju urediti tudi odnos med institutom ustavne obtožbe in institutom parlamentarne preiskave.

Politična opredeljenost parlamentarne preiskave, ki je ključna že po sami definiciji tega instituta, v pravni državi ne bi smela pomeniti negacije njenih načel in veljavnega pravnega reda.

Če na primer Zakon o parlamentarni preiskavi določa, da se opravi v zadevah javnega pomena zato, da se ugotovi in oceni dejansko stanje, potem to dejansko stanje, ki ga je v preiskavi šele potrebno ugotoviti in oceniti, ne sme biti že vnaprej ugotovljeno, ker bi bila s tem parlamentarna preiskava že prejudicirana, njen institut pa zlorabljen.

Odprto je vprašanje, ali je zoper sklep o uvedbi parlamentarne preiskave in zoper odločitev preiskovalne komisije dopustno pravno sredstvo. Po ustavi je vsakomur zagotovljena pravica do pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam subjektom, v tem primeru državnih organov, s katerimi ti odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Parlamentarna preiskovalna komisija je sicer res pomožni organ parlamenta, vendar uresničuje svoja pooblastila v imenu državnega zbora, torej državnega organa do tretjih, tako do državnih organov kot do oseb, fizičnih in pravnih izven tega kroga.

Po ustavi izrecno velja domneva nedolžnosti. Najbrž ne bi smelo biti sporno, da v sklep o uvedbi parlamentarne preiskave ne samo, da ne sodijo ugotovitve, ki na primer prejudicirajo politično odgovornost, ki jo je treba v parlamentarni preiskavi šele ugotoviti, in še toliko manj ugotovitve, ki prejudicirajo storitev kaznivega dejanja. Za odločanje o slednjem ni v nobenem primeru pristojen parlament, pa tudi ne preiskovalna komisija kot njegov pomožni organ.

Niti Zakon o parlamentarni preiskavi niti poslovnik ne vzpostavljata zveze s postopkom obtožbe.(8)

Predmet obtožbe predsednika republike je kršitev ustave ali hujša kršitev zakona, storjena pri opravljanju njegove funkcije. Poslovnik o parlamentarni preiskavi izrecno ne določa, da bi v primeru, če bi bil namen parlamentarne preiskave pripraviti predlog za uvedbo postopka obtožbe predsednika republike, moral zahtevek vsebovati opis očitane kršitve ustave ali hujše kršitve zakona. Poleg tega je navedena formulacija precej nedoločna. Ustreznejša bi bila izrecna določba, da mora predlog za uvedbo postopka obtožbe vsebovati opis dejanja ali opustitve, zaradi katerih je predlagana obtožba in določbe ustave in zakonov, ki naj bi bile kršene ter naposled predlog dokazov. Za razliko od tega poslovnik o parlamentarni preiskavi ne zahteva obvezno predloga dokazov kot vsebine zahteve, ampak le, kolikor so ti dokazi znani.

Iz primerjave med ureditvijo obtožbe in parlamentarne preiskave sledi, da je parlamentarno preiskavo mogoče uvesti celo brez predloga dokazov. In dalje, celo, ne da bi bil predmet parlamentarne preiskave tako nedvoumo opredeljen, da bi bilo jasno, ali gre za parlamentarno preiskavo, katere namen je priprava obtožbe predsednika republike. Namen bi bil namreč lahko opredeljen samo generično z navedbo enega od namenov po Zakonu o parlamentarni preiskavi, namreč zaradi ugotovitve in ocene dejanskega stanja, ki je lahko podlaga za odločanje državnega zbora o politični odgovornosti nosilca javne funkcije, ne da bi bilo pri tem izrecno navedeno, za katero javno funkcijo gre in kdo je njen nosilec, ali pa bi bila določena oseba lahko imenoma navedena, vendar brez opredelitve, da gre za nosilca funkcije predsednika republike (ali predsednika vlade ali ministra).

Poslovnik o parlamentarni preiskavi tudi ne zahteva, da se v zahtevi in potem seveda v sklepu točno opredeli predvideni obseg parlamentarne preiskave, ampak prav nasprotno, po poslovniku se navede predvideni obseg parlamentarne preiskave samo po potrebi.

Če ni nedvoumno opredeljen predmet parlamentarne preiskave, njen obseg in predlog dokazov, potem seveda tudi ni nujno, da je iz sklepa o uvedbi parlamentarne preiskave razvidno, na koga se preiskava sploh nanaša.

Na podlagi podrobne analize prihajam do sklepa, da je v parlamentarni preiskavi preiskovanec dejansko lahko obtoženec in torej na zahtevo kvalificirane manjšine pride v tak status neposredno izvoljeni predsednik republike, ne da bi bilo sploh potrebno v zahtevi za uvedbo parlamentarne preiskave navesti določbe ustave in zakonov, ki naj bi bili huje kršeni in ne da bi bilo treba navesti dokaze za to.

Samo kot podrobnost, ki pa je vendar značilna za nezadostno pravno urejenost na tem področju, naj navedem, da je v parlamentarni preiskavi vabljen preiskovanec pod grožnjo prisilne privedbe, v postopku obtožbe, pa predsednik republike ni dolžan priti niti na sejo državnega zbora, ki odloča o predlogu obtožbe niti na javno obravnavo pred ustavno sodišče.

Nobenega dvoma ne sme biti, da mora biti v demokratični pravni državi vsak nosilec javne funkcije odgovoren in odstavljiv. Prav tako pa ne bi smelo biti nobenega dvoma, da je odgovornost potrebno in mogoče v pravni državi uveljavljati samo na pravno korekten način. Pri uveljavljanju ustavnopravne odgovornosti predsednika države je prisotnost političnih interesov evidentna. Zanimiva je ugotovitev, da v nemški literaturi, s sicer redkim soglasjem o kakem vprašanju, predsedniške obtožbe ne jemljejo resno. Predsednik namreč nima izvirnih lastnih pooblastil, poleg tega praviloma sprejema akte po načelu protipodpisa. Pri tem pa je izražena tudi bojazen, da bi v resnem primeru lahko ustavno sodišče, ki ima dalekosežno samostojnost pri ocenjevanju državnopolitičnih potreb, sprejelo mnenje vladajočih političnih sil, ki bi stale za ustavno obtožbo.(9)

Nadomeščanje

V primeru trajnega zadržka, smrti, odstopa ali drugega prenehanja predsednikove funkcije, opravlja začasno do izvolitve novega predsednika funkcijo predsednika republike predsednik državnega zbora. Predsednik državnega zbora opravlja začasno funkcijo predsednika republike tudi med njegovo zadržanostjo (106. člen U).

V nemški literaturi navajajo, da zastopanje nemškega zveznega predsednika po predsedniku Bundesrata, ne pa po predsedniku ustavnega sodišča, kaže, da je funkcija zveznega predsednika koncipirana kot funkcija politika s pravicami do političnega sodelovanja.(10) Tako mnenje lahko sprejmemo tudi za ureditev nadomeščanja predsednika republike po predsedniku državnega zbora v slovenski ustavi.

Nadomeščanje pomeni prevzem vseh pooblastil predsednika republike. Ustava pobliže ne opredeljuje niti trajnega niti začasnega zadržka. Razen navedenih primerov ter odločitve ustavnega sodišča o odvzemu funkcije ali, da je predsednik republike začasno ne more opravljati, ostaja opredelitev trajnega ali začasnega zadržka neurejena in odprta. Odprto pa ostaja tudi vprašanje, kdo je upravičen ugotoviti trajen zadržek in še posebej začasno zadržanost.

Ustava pa sploh ne ureja situacije, ko ne gre za zadržanost, zaradi katere predsednik državnega zbora začasno opravlja funkcijo predsednika republike v celoti in z vsemi pooblastili, ampak ko bi šlo za nadomeščanje po pooblastilu oziroma za delitev dela med predsednikom in njegovim zastopnikom. Če je na primer predsednik republike na državnem obisku v tujini, je tam prav zaradi opravljanja svoje funkcije. Tudi sicer samo dejstvo odsotnosti predsednika republike iz države še ne pomeni nujno njegove zadržanosti, zaradi katere ne bi mogel opravljati svojih funkcij. Odločitev o razglasitvi zakonov, na primer lahko ob sedanjih tehničnih sredstvih sprejme predsednik republike kjerkoli. Ne glede na to, da ustavni pogoj zadržanosti pobliže ni opredeljen v nobenem predpisu, iz narave stvari izhaja, da je pogoj zadržanosti izpolnjen iz kateregakoli razloga, ki onemogoča dejansko opravljanje funkcije predsednika republike. Menim, da ni ustavnega zadržka, da v primeru, ko predsednik republike opravlja svojo funkcijo, je pa oviran, da bi doma opravil potrebne uradne zadeve, za opravljanje teh zadev pooblasti predsednika državnega zbora. V takih primerih torej predsednik državnega zbora ne opravlja funkcije predsednika republike v celoti, ampak samo za opravljanje nalog po pooblastilu. Tako pooblastilo je lahko povsem konkretizirano z navedbo naloge ali nalog ali pa bolj splošno. V vsakem primeru pa gre lahko tu le za opravljanje nalog, ki jih je v predpisanem roku ali sicer v državnem interesu potrebno opraviti brez odlašanja.

Ustava ne ureja odgovornosti predsednika državnega zbora za kršitev ustave ali hujše kršitve zakona, kadar nadomešča predsednika republike. Če predsednik državnega zbora opravlja funkcijo predsednika republike, ni odvezan spoštovanja ustave in zakonov in mora biti prav tako odgovoren kot tisti, ki ga nadomešča. Če zastopamo stališče, da je dopustna obtožba pred ustavnim sodiščem zoper predsednika državnega zbora zaradi kršitve ustave ali zakona pri opravljanju funkcije predsednika republike, bi lahko tako obtožbo vložil le državni zbor sam, ki ima pa itak na razpolago enostavnejšo možnost, da razreši predsednika državnega zbora, če se tako odloči.

Ustava ne ureja, kdo bi v primeru razrešitve ali siceršnjega prenehanja funkcije predsednika državnega zbora ali sicer, ko predsednik državnega zbora zaradi trajne ali začasne zadržanosti ne bi mogel nadomeščati predsednika republike, začasno opravljal funkcijo predsednika republike. Podpredsednik državnega zbora sploh ni ustavna kategorija. Podpredsednike uvaja poslovnik državnega zbora. Po poslovniku ima državni zbor največ tri podpredsednike. Podpredsedniki pomagajo predsedniku državnega zbora pri njegovem delu in opravljajo v dogovoru z njim posamezne zadeve iz njegovega delovnega področja. Če je predsednik odsoten, ga nadomešča eden izmed podpredsednikov, ki ga določi predsednik državnega zbora.(11) Menim, da ni samo po sebi razumljivo, vsekakor pa bi bilo lahko zelo sporno, da predsednika državnega zbora pri začasnem opravljanju funkcije predsednika republike nadomešča kateri od podpredsednikov državnega zbora.

Nikjer tudi ni predpisano, da predsednik državnega zbora ne more takrat, ko opravlja funkcijo predsednika republike, opravljati funkcije predsednika državnega zbora. Menim, da iz narave stvari izhaja nezdružljivost sočasnega opravljanja obeh funkcij.

Zanimiva je navedba v nemški literaturi, da predsedniku Bundesrata pripadajo vse tiste pravice in obveznosti predsednika, ki služijo izpolnitvi njegovih nalog. Uživa imuniteto, v zvezi s pooblastili, ki jih ima kot zastopnik predsednika, je podvržen tudi možnosti obtožbe pred ustavnim sodiščem, ne pridobi pa pravnega položaja in protoklarnih predpravic zveznega predsednika. Pooblastil predsednika namreč ne opravlja kot njegov namestnik, ampak v svoji lastnosti predsednika Bundesrata.(12)


3. FUNKCIJE PREDSEDNIKA REPUBLIKE

Predsednik republike deluje na podlagi ustave. Njegove naloge in pooblastila so določena z ustavno opredelitvijo njegove funkcije in njegovih pristojnosti. Po ustavno določeni funkciji predsednik republike predstavlja Republiko Slovenijo in je vrhovni poveljnik njenih obrambnih sil (102. člen). Pristojnosti predsednika republike so določene tako v členu, ki ima tak naslov (107. člen) kot tudi v drugih določbah ustave (Ribarič, 1992). V pojem funkcij zajemam naloge, pooblastila in pristojnosti predsednika republike. Seveda v tem prispevku obravnavam le nekatere, upoštevaje razpoložljivi prostor in vidik državnega zbora.

Vsebine funkcije predstavljanja ustava izrecno ne opredeljuje, pač pa je vrsta v ustavi določenih pristojnosti povezana s predstavljanjem države. Po nemški ustavi zvezni predsednik mednarodnopravno zastopa zvezo. V imenu zveze sklepa pogodbe s tujimi državami, daje poverilnice in sprejema poslanike. Za odločitve zveznega predsednika velja praviloma načelo protipodpisa, pri pogodbah pa je potrebno upoštevati pristojnost zakonodajnega telesa (59. člen GG). Po avstrijski ustavi zvezni predsednik predstavlja republiko na zunaj in ima prav tako pristojnosti glede poslanikov ter sklepanja državnih pogodb (65. člen). Po italijanski ustavi je predsednik republike državni poglavar in predstavlja državno enotnost (87. člen).

Sicer pa je značilna navedba v nemški literaturi, da iz besedila njihove ustave ne izhaja jasna slika opravljanja funkcije zveznega predsednika. Ta funkcija pusti osebnosti nosilca funkcije širok prostor. Pri nobenem drugem ustavnem organu se tako ne prepletajo vnaprejšnje razumevanje in vzori v razlaganju norm ustave. Za zveznega predsednika ugotavljajo, da zanesljivo ni vladajoči predsednik, prav tako pa ni nobene določbe v ustavi, ki bi že vnaprej izključevala politizacijo predsedniške funkcije. Sedanji ustavnopravni položaj nemškega predsednika je vsekakor rezultat kontinuirane državne prakse od prvega povojnega predsednika dalje.(13)

Funkcija predstavljanja republike nedvomno pomeni, da jo predsednik republike predstavlja tako doma kot na zunaj v meddržavnih odnosih. V Sloveniji že razpolagamo z določenimi izkušnjami pri opravljanju predsedniške funkcije. Maja 1990 so bili na prvih demokratičnih večstrankarskih volitvah poleg parlamenta izvoljeni tudi predsednik in člani Predsedstva republike, ki so skupaj s parlamentom in vlado odigrali ključno vlogo pri osamosvajanju Slovenije v samostojno in neodvisno državo junija 1991. Decembra 1992 pa je bil na podlagi nove ustave izvoljen prejšnji predsednik predsedstva Milan Kučan za prvega individualnega predsednika republike. V praksi se potrjuje, da pri dejavnosti predsednika republike ne gre za "čisto" reprezentiranje, ampak za aktiven odnos predsednika do družbe in države, čemur bi lahko rekli promocija in varstvo ustavnih vrednot. Z vsebinskega vidika zagotavlja predsednik republike s svojim delovanjem promoviranje in varstvo ustavnih vrednot, to je pravne in socialne države in njene demokratične ureditve. V tem sklopu ima svoje mesto tudi zavzemanje za moralne vrednote. V slovenskih razmerah je institucija predsednika republike eden od ključnih faktorjev zagotavljanja stabilnosti države v obdobju tranzicije. Gre za zagotavljanje stabilnosti tako s političnega kot s socialnega vidika in položaja države v mednarodnih odnosih. Zagotavljanje delovanja demokratičnega večstrankarskega parlamentarnega političnega sistema, pravne države, delitve oblasti, prehoda na tržno ekonomijo ob zagotavljanju socialne varnosti, vključevanja v mednarodno skupnost na enakopravnih osnovah, so procesi, v katerih ima svojo pomembno vlogo tudi institucija predsednika republike. Tak odnos javnost tudi pričakuje od predsednika države, kar je še posebej utemeljeno z njegovo neposredno izvolitvijo, pri aktualnem predsedniku pa tudi z velikim deležem volivcev, ki so ga izvolili, in s podporo v volivnem telesu, ki jo kažejo javnomnenjske raziskave.

Pri oceni domačih izkušenj nam ob upoštevanju vseh okolnosti, ki izhajajo iz narave stvari, nedvomno lahko koristijo tudi tuje izkušnje. V Nemčiji ugotavljajo, da so javni govori in nastopi že od prvega povojnega predsednika dalje najpomembnejši instrument zveznega predsednika za uresničevanje njemu pripadajoče naloge integracije. Razpravljali so o tem, ali imajo javni govori in navzočnost zveznega predsednika ustavnopravno kvaliteto. Dejansko predsednik k taki dejavnosti pravno ni zavezan. Enotni pa so si v tem, da gre tu za nastopanje predsednika v njegovi uradni lastnosti in da mora upoštevati pravne možnosti in omejitve svoje funkcije. Znotraj teh meja pa si predsednik sam postavlja merila svojega ravnanja. Če se on pri tem obrača na manjšine, na svet umetnosti ali gospodarstva, je to njegova politična odločitev. Pri tem igra pomembno vlogo, kako so ravnali predhodniki, potrebno je upoštevati pluralnost v družbi in ne nazadnje učinek na javnost. Vse to oblikuje "zahtevnostni profil", ki izpostavlja predsednika mnogostranskim pričakovanjem. Kako uresničuje to svojo vlogo, pa je njegova stvar. Ta svoboda predsednika je znak edinstvenosti funkcije predsednika.

Poleg javnih nastopov zveznega predsednika je njegova najpomembnejša funkcija tista, ki jo je izrazil v znani formuli Walter Bagehot (1867), da ima suveren pravico biti zaprošen za nasvet, pravico spodbujati in pravico opozarjati. Zato pa so potrebne informacije in zaupni razgovori. Tako se srečuje zvezni predsednik redno s predsednikom zvezne vlade, s frakcijami Bundestaga, z raznimi skupinami in zvezami in cerkvami. Tudi za to dejavnost velja, da je zvezni predsednik lahko v veliki meri tudi ne bi opravljal, ne da bi s tem kršil svoje ustavnopravne obveznosti. Pač pa je v skladu z njegovo strankarsko politično nevtralnostjo, da ne opravlja razgovorov samo z izbranimi strankami oziroma frakcijami.(14)

Informiranje predsednika republike s strani državnega zbora je urejeno v njegovem poslovniku, s strani vlade pa v njenem poslovniku. V okviru informiranja velja posebej opozoriti na pomembnost tekočega informiranja s področja zunanjih zadev in obrambe. Ta vprašanja so urejena v Zakonu o zunanjih zadevah, Zakonu o obrambi in v posebnem Navodilu o izvrševanju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju, ki ga je sprejel minister za obrambo po predhodnem soglasju predsednika republike.(15)

S funkcijo predstavljanja je neposredno povezano in je takorekoč njen sestavni del izrekanje mnenj. Ustava ima izrecno določbo, da na zahtevo državnega zbora mora predsednik republike izreči mnenje o posameznem vprašanju (2. odst. 107. čl.). Poslovnik državnega zbora ureja postopek tudi v primeru, če predsednik republike državnemu zboru pošlje svoje mnenje o posameznem vprašanju brez njegove zahteve (294. čl.). Poslovnik določa pravico predsednika republike, da tudi neposredno na seji državnega zbora obrazloži "svoja mnenja in stališča do posameznih vprašanj" (295. čl.). Ustavno zagotovljena svoboda izražanja misli, govora in javnega nastopanja (39. člen) velja za vsakogar in torej tudi za predsednika republike. Predsednik republike torej lahko izraža svoje mnenje o katerikoli stvari, o "posameznem vprašanju", ožjem ali širšem sklopu problematike tako kot vsak drug. Po mojem razumevanju navedena ustavna določba pomeni samo pooblastilo državnemu zboru, da lahko zahteva mnenje od predsednika republike in hkrati omejuje državni zbor, da sme zahtevati mnenje samo o posameznem vprašanju, na drugi strani pa zavezuje predsednika republike, da na tako zahtevo državnega zbora mora izreči svoje mnenje. Navedena ustavna določba pa v ničemer ne omejuje predsednika republike, da bi dal državnemu zboru mnenje, tudi če ga ta ni posebej zahteval. To posebej potrjuje tudi navedena poslovniška določba. Ne nazadnje ima vsak državljan pravico do vlaganja peticij in do drugih pobud splošnega pomena (45. čl. U). Dalje menim, da ima predsednik republike pravico, ne samo kot vsakdo, izraziti mnenje in kot vsak državljan dajati pobude splošnega pomena, ampak da ima še posebej in zlasti kot predsednik republike ne samo pravico, ampak tudi dolžnost izreči mnenje o zadevah v zvezi z opravljanjem svoje funkcije in pristojnosti in ga nasloviti javnosti ali komurkoli drugemu, in tudi državnemu zboru, čeprav tega izrecno državni zbor ni zahteval.

Poslovnik državnega zbora posebej določa, da če je predložen predlog obtožbe zoper predsednika vlade, mora na zahtevo državnega zbora izreči svoje mnenje o predlogu obtožbe tudi predsednik republike (o predlogu obtožbe zoper ministre pa predsednik vlade) (3. odst. 308. člena). Sklepamo lahko, da gre pri tem za mnenje o političnih vidikih predloga obtožbe. K takemu sklepu še posebej navaja določba poslovnika državnega zbora, da o pravnih vidikih predloga obtožbe poda mnenje Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve državnega zbora (2. odst. 308. člena).

V praksi je državni zbor dvakrat zahteval mnenje predsednika republike. Državni zbor je po končani prvi obravnavi predloga Zakona o obrambi 26.10.1993 sprejel predlog zakona kot ustrezen, pri tem sprejel o posamičnih vprašanjih tudi vrsto stališč, naložil vladi, naj pripravi predlog zakona za drugo obravnavo za januarsko sejo državnega zbora in končno zahteval od predsednika Republike Slovenije, da poda svoje mnenje o (za prvo obravnavo) predloženem zakonu v roku 30 dni. Državni zbor je torej zahteval mnenje o predlogu zakona, ki ga je, sicer res z nekaterimi konkretnimi pripombami, sprejel. Področje obrambe vsekakor zasluži posebno obravnavo, ki presega dani okvir tega prispevka. Podrejenost vojske civilni državi, transparentnost financiranja, povsem nedvoumne pravne določbe o tem, kdo ukazuje vojski, zagotavljanje politične nevtralnosti vojske, pravno razdelan nadzor parlamenta in njegovih delovnih teles na področju obrambe in vojske, razmejitev pristojnosti in odgovornosti vseh subjektov odločanja, vgraditev varovalk v pravni sistem, ki naj onemogočijo, da bi katerikoli nosilec javne funkcije s pomočjo vojske deloval zoper veljavni ustavni red, so teme, ki se jim taka obravnava ne bi smela izogniti.

V drugem primeru je državni zbor zahteval od predsednika republike, da na seji državnega zbora "obširneje pojasni svoje izjave o možnih scenarijih političnih dogajanj v Sloveniji, o katerih je govoril v javnosti". Sklep je utemeljil s sklicevanjem na ustavno določbo in poslovniško določbo o zahtevanju mnenja, v samem izreku sklepa pa zahteval obširnejše pojasnilo o njegovi izjavi. Predmet mnenja, ki ga je zahteval državni zbor, je torej pojasnilo predsednika o njegovi izjavi, torej mnenje o svojem lastnem mnenju. Predsednik republike se je na zahtevo državnega zbora odzval in svoje pisno mnenje predložil ob svojem nastopu v državnem zboru in ga tudi neposredno obrazložil na sami seji državnega zbora 20.4.1994. Pred tem je Komisija za poslovnik državnega zbora 13.4.1994 na zahtevo predsednika državnega zbora sprejela razlago poslovnika. V tej razlagi med drugim zavzema stališče, da mora biti zahteva po mnenju od predsednika republike o posameznem vprašanju čimbolj določna, da ne bo omogočala različnih tolmačenj. Zahteva se lahko nanaša le na vprašanja iz pristojnosti državnega zbora oziroma iz pristojnosti predsednika republike. S sklepom državnega zbora je potrebno določiti tudi rok. Predsednik republike sam odloča, ali bo mnenje podal le pisno ali pa ga želi tudi ustno predstaviti na seji državnega zbora. Pri tem naj predsednik republike tudi ustno predstavljeno mnenje pisno predloži poslancem pred sejo ali na seji državnega zbora. Državni zbor lahko sklene, da povabi predsednika republike, naj tudi ustno obrazloži pisno posredovano mnenje. Tako povabilo pa formalno ne zavezuje predsednika republike. Pač pa mora državni zbor omogočiti predsedniku republike, ki želi pisno mnenje predstaviti tudi ustno na seji državnega zbora, da to stori. Mnenje predsednika republike se na seji državnega zbora obravnava kot posebna točka dnevnega reda. O mnenju predsednika republike državni zbor ne razpravlja. Predsedniku republike poslanci tudi ne morejo postavljati vprašanj. Državni zbor lahko le zahteva, da predsednik republike to mnenje izreče. Potem, ko je na podlagi lastne odločitve ali povabila državnega zbora predstavil svoje mnenje tudi na seji državnega zbora, predsedujoči državnega zbora ugotovi, da je predsednik republike predstavil - izrekel svoje mnenje o določenem vprašanju in točka dnevnega reda je s tem zaključena. Državni zbor torej ne more odločati o mnenju predsednika republike in ne more skleniti, da ga sprejme ali zavrne. Pač pa državni zbor lahko v skladu s poslovniško določenim postopkom razpravlja in odloča o vsakem vprašanju iz svoje pristojnosti in zato lahko tudi sklene, da bo razpravljal in odločal o vprašanjih, o katerih je izrekel mnenje predsednik republike. Pri tem mora skleniti, kdo in do kdaj naj pripravi ustrezno gradivo in da bo vprašanje uvrščeno na naslednjo ali eno od naslednjih sej državnega zbora. V nasprotju s poslovnikom bi bila odločitev, da bi se z obravnavo tega vprašanja razširila seja državnega zbora, ki je v teku.

Zanimiva je tudi navedba v poročilu Komisije za poslovnik, da je nekaj poslancev pred razpravo o mnenju Komisije za poslovnik opozorilo, da je sklep državnega zbora z dne 29.3.1994 oblikovan v nasprotju z 293. členom poslovnika, saj državni zbor ne more zahtevati pojasnila predsednika republike o njegovih izjavah, temveč le mnenje o posameznih vprašanjih. Hkrati so člani komisije menili, da odločanje o tem vprašanju ni predmet odločanja komisije in zato o tem vprašanju niso posebej razpravljali in odločali.

Tudi v tem primeru pa je predsednik republike dolžan izreči svoje mnenje samo na zahtevo državnega zbora. Prošnja predsednika državnega zbora takega sklepa državnega zbora ne more nadomestiti. V praksi je bilo to že potrjeno (novembra 1994).


OPOMBE:

(1) Schlaich; 992: 524.
(2) Schlaich: 530-531.
(3) Schlaich: 532-533.
(4) Zakon o poslancih, Ur.l.. RS, št. 48/92, 41. čl.
(5) Zakon o Vladi Republike Slovenije, Ur.l. RS, št. 4/93, 1. odst. 41. čl.; Zakon o ustavnem sodišču, Ur.l. RS, št. 15/94, 71. člen.; Zakon o varuhu človekovih pravic, Ur.l. RS, št. 71/93, 1. odst. 47. čl.; Zakon o računskem sodišču, Ur.l. RS, št. 48/94, 1. odst. 9. čl.; Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, Ur.l. RS, št. 58/95, 1. odst. 1.k čl.
(6) 3. odst. 41. čl. Zakona o poslancih; Odlok o organizaciji in delovanju služb predsednika republike, Ur.l. RS, št. 20/93.
(7) 109. čl. U; 1. odst. 63.čl. Zakona o ustavnem sodišču, obširneje Ribarič, 1995.
(8) Zakon o parlamentarni preiskavi, Ur.l. RS, št. 63/93; Poslovnik o parlamentarni preiskavi, Ur.l. RS, št. 63/93.
(9) Schlaich: 535 in nasl.
(10) Schlaich: 537.
(11) 112. čl. Poslovnika državnega zbora, Ur.l. RS, št. 40/93, 80/94.
(12) Schlaich: 538.
(13) Schlaich: 542.
(14) Schlaich: 543-544.
(15) Zakon o zunanjih zadevah, Ur.l. RS, št. 1/91; Zakon o obrambi, Ur.l. RS, št 82/94; Navodilo o izvrševanju obveznosti do predsednika republike na obrambnem področju, Ur.l. RS, št. 64/95.


LITERATURA:

• Miha Ribarič (1992): Predsednik republike in človekove pravice, TiP 7/8, Ljubljana;

• Miha Ribarič (1995): Uveljavljanje odgovornosti predsednika republike, Zbornik Instituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani; Brdo pri Kranju;

• Ciril Ribičič (1994): V Državna ureditev Slovenije, Skupina avtorjev, ČZ Ur.l. RS, Ljubljana;

• Janko Rupnik (1994): Ustavno pravo Republike Slovenije, Knj. 2, Janko Rupnik, Rafael Cijan, Božo Grafenauer, Pravna Fakulteta, Maribor;

• Klaus Schlaich (1992): Der Bundesprasident, v Handbuch des Staats Rechts, II, C.F. Muller, Heidelberg.