POSTOPEK
1. Zadeva se je začela s pritožbo (št. 26828/06) proti Republiki Sloveniji, ki so jo po 34. členu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljnjem besedilu: konvencija) pri Sodišču 4. julija 2006 vložili hrvaški državljan Milan Makuc in deset drugih pritožnikov. Po smrti Milana Makuca se je zadeva preimenovala v Kurić in drugi proti Sloveniji. V postopku obravnave pred velikim senatom je ostalo osem pritožnikov (glej 4. odstavek spodaj). 2. Pritožnike sta pred Sodiščem zastopala A. G. Lana in A. Saccucci, odvetnika iz Rima. 3. Slovensko vlado (v nadaljnjem besedilu: vlada) je zastopal L. Bembič, državni pravobranilec. 4. V sodbi z dne 26. junija 2012 (»glavna sodba«) je veliki senat z večino glasov razglasil, da je pritožba v delu, ki se nanaša na pritožnika Dabetića in Ristanovićevo, nesprejemljiva zaradi neizčrpanja notranjepravnih sredstev. 5. V nadaljevanju je soglasno razsodil, da so bile kršene pravica do »zasebnega ali družinskega življenja« ali pa obojega (8. člen konvencije), pravica do učinkovitega pravnega sredstva (13. člen) in prepoved diskriminacije (14. člen v povezavi z 8. členom) preostalih šestih pritožnikov: Kurić, Mezga, Ristanović, Berisha, Ademi in Minić. 6. Po ugotovitvah velikega senata je bil bistveni razlog teh kršitev dolgotrajno omahovanje slovenske oblasti, da kljub temeljnim odločbam ustavnega sodišča zakonsko uredi prebivališče pritožnikov po njihovem nezakonitem izbrisu iz registra stalnega prebivalstva 26. februarja 1992 in jim zagotovi ustrezno zadoščenje. Tako ravnanje pa ni prizadelo samo pritožnikov v tej zadevi, temveč tudi veliko drugih oseb (celotno skupino tako imenovanih »izbrisanih«, nekdanjih državljanov Socialistične federativne republike Jugoslavije (SFRJ) s stalnim prebivališčem v Sloveniji, katerih imena so bila izbrisana 26. februarja 1992) (glej Kurić in drugi proti Sloveniji [VS], št. 26828/06, 96. odstavek, 408.–409. odstavek in 412. odstavek, ESČP 2012 (izvlečki)). 7. V tej zvezi se je Sodišče odločilo, da uporabi postopek pilotne sodbe v skladu s 46. členom konvencije in 61. členom Poslovnika Sodišča, in sklenilo, da mora tožena vlada v enem letu po razglasitvi glavne sodbe, tj. najpozneje do 26. junija 2013 (glej 9. točko izreka in 415. odstavek glavne sodbe), sestaviti odškodninsko shemo na državni ravni kot splošen ukrep. V nadaljevanju je ugotovilo, da so bile spremembe in dopolnitve Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki (»spremenjeni in dopolnjeni ZUSDDD«) uveljavljene šele pred kratkim in da je še prezgodaj preverjati, ali je bila z zgoraj navedenimi spremembami in različnimi ukrepi, ki jih je sprejela vlada, dosežena zadovoljiva zakonska ureditev prebivališča izbrisanih (glej 410.–411. odstavek glavne sodbe). 8. Pritožniki so v skladu z 41. členom konvencije zahtevali, da se jim prisodi odškodnina za premoženjsko in nepremoženjsko škodo zaradi kršitev, ugotovljenih v tej zadevi, pa tudi povračilo stroškov in izdatkov, nastalih v postopku pred Sodiščem. 9. Sodišče je menilo, da vprašanje uporabe 41. člena za zahtevke pritožnikov za premoženjsko škodo še ni zrelo za odločanje, in ga je pridržalo, toženo vlado in pritožnike pa pozvalo, da v treh mesecih po pisnem obvestilu o glavni sodbi predložijo pisna stališča do zadeve in predvsem Sodišče obvestijo o morebitnem doseženem dogovoru. Natančneje, menilo je, da je treba vprašanje uporabe 41. člena rešiti ne samo glede na morebitni dogovor, dosežen med strankami, temveč tudi glede na posamezne ali splošne ukrepe, ki jih bo sprejela tožena vlada pri izvršitvi glavne sodbe (prav tam, 424. odstavek in 10. točka izreka glavne sodbe; glej tudi Broniowski proti Poljski (prijateljska poravnava) [VS], št. 31443/96, 3. in 36. odstavek, ESČP 2005-IX, in Hutten-Czapska proti Poljski (prijateljska poravnava) [VS], št. 35014/97, 3. in 33. odstavek, 28. 4. 2008). Sodišče je do izvedbe ustreznih splošnih ukrepov odložilo obravnavo pritožb iz istega vzroka (glej 415. odstavek glavne sodbe). Nazadnje je veliki senat vsakemu uspešnemu pritožniku (Kurić, Mezga, Ristanović, Berisha, Ademi in Minić) prisodil 20.000 evrov (EUR) za nepremoženjsko škodo ter pritožnikom skupni znesek 30.000 EUR za stroške in izdatke, ki so nastali do te faze postopka pred velikim senatom, preostali del njihovih zahtevkov iz tega naslova pa je zavrnil. 10. Sestava velikega senata je bila določena v skladu z določbami četrtega in petega odstavka 26. člena konvencije ter 24. člena poslovnika. 31. oktobra 2012 se je končalo mandatno obdobje Nicolasa Bratze kot predsednika Sodišča. Na tem mestu ga je nasledil Dean Spielmann in prevzel predsedovanje velikemu senatu v obravnavani zadevi (drugi odstavek 9. člena poslovnika). Jean-Paul Costa, Nicolas Bratza, Françoise Tulkens in Nina Vajić so po poteku svojega mandata še naprej sodelovali pri obravnavanju zadeve v skladu s tretjim odstavkom 23. člena konvencije in četrtim odstavkom 24. člena poslovnika. Na podlagi tretjega odstavka 24. člena poslovnika je Anatolyja Kovlerja, ki ni mogel več sodelovati, nadomestil Mark Villiger. 11. Po začetnem podaljšanju ustreznega roka v zvezi z nerešenimi zahtevki za pravično zadoščenje v skladu z 41. členom in možnostjo prijateljske poravnave v smislu postopka pilotne sodbe v skladu s sedmim odstavkom 61. člena poslovnika je predsednik velikega senata ugodil drugi taki zahtevi tožene vlade in obvestil stranke, da bo Sodišče, ker ni bilo ustreznega predloga prijateljske poravnave, do 24. junija 2013 razsodilo o zahtevkih za premoženjsko škodo. 12. Poleg tega je Sodišče na podlagi zahteve tožene vlade po enoletnem podaljšanju roka za oblikovanje odškodninske sheme na državni ravni (glej sedmi odstavek zgoraj) 9. aprila 2013 obvestilo stranke, da ni pripravljeno ugoditi tej zahtevi. Po mnenju Sodišča je to zadeva, ki bi jo moral obravnavati Odbor ministrov skladno z drugim odstavkom 46. člena konvencije. Sodišče se je 14. maja 2013 glede zahteve tožene vlade po ponovni proučitvi te odločitve, ob upoštevanju negotovosti zakonodajnega postopka v zvezi z odškodninsko shemo na državni ravni in sorazmerno skromnega napredka, ki je bil dosežen do tega datuma, odločilo, da ne bo ugodilo zahtevi, pri čemer je poudarilo, da se ta odločitev ne sme razlagati tako, da kakor koli vpliva na prihodnjo odločitev Odbora ministrov pri opravljanju nadzornih funkcij v skladu s 46. členom konvencije. 13. Pritožniki in tožena vlada so 24. junija 2013 predložili svoja pisna stališča do nerešenih zahtevkov za pravično zadoščenje v skladu z 41. členom konvencije. Obe stranki sta izrazili pripravljenost za sklenitev prijateljske poravnave, vendar nobena ni dala konkretnega predloga. Zato se je Sodišče odločilo, da bo o nerešenih vprašanjih razsodilo v skladu z 41. členom konvencije, in je o tem obvestilo stranke.
DEJSTVA
14. Prvi pritožnik Mustafa Kurić se je rodil leta 1935 in živi v Kopru (Slovenija). Je oseba brez državljanstva. Druga pritožnica Ana Mezga je hrvaška državljanka. Rodila se je leta 1965 in živi v Portorožu (Slovenija). Tretji pritožnik Tripun Ristanović se je rodil leta 1988 in zdaj živi v Sloveniji. Je državljan Bosne in Hercegovine. Četrti pritožnik Ali Berisha se je rodil leta 1969 na Kosovu. Po najnovejših znanih podatkih je srbski državljan. Trenutno živi v Nemčiji. Peti pritožnik Ilfan Sadik Ademi se je rodil leta 1952. Živi v Nemčiji in je makedonski državljan. Šesti pritožnik Zoran Minić se je rodil leta 1972. Kot trdi tožena vlada, je srbski državljan. Ni znano, kje točno živi.
I. RAZVOJ DOGODKOV PO GLAVNI SODBI
15. Rok za oddajo prošenj za dovoljenje za stalno prebivanje po spremenjenem ZUSDDD za izbrisane je potekel 24. julija 2013. Ta zakon je bil sprejet, da bi uredil še preostala neskladja med ZUSDDD in ustavo po odločbi ustavnega sodišča z dne 3. aprila 2003, ter je začel veljati 24. julija 2010. 16. Spremenjeni ZUSDDD je omogočal pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje z učinkom za naprej (ex nunc) in za nazaj (ex tunc), tj. od 26. februarja 1992, tistim izbrisanim, ki so v skladu z opredelitvijo zakona »dejansko živeli« v Sloveniji. Uredil je tudi status otrok izbrisanih in predvidel izdajo odločb z učinkom za nazaj tistim izbrisanim, ki jim je bilo podeljeno slovensko državljanstvo, ne da bi prej pridobili dovoljenje za stalno prebivanje (glej 71. odstavek in 76.–79. odstavek glavne sodbe). 17. Pobuda (št. U-I-85/11) za presojo ustavnosti spremenjenega ZUSDDD, ki jo je Društvo civilna iniciativa izbrisanih prebivalcev skupaj z drugimi posamezniki 26. aprila 2011 predložilo ustavnemu sodišču (glej 81. odstavek glavne sodbe), se še vedno rešuje. 18. Ustavno sodišče je 10. januarja 2013 izdalo odločbo v zvezi z državno odgovornostjo po 26. členu ustave v zadevi, ki izvira iz sistemskega problema dolgotrajnosti postopkov (glej Lukenda proti Sloveniji, št. 23032/02, 89.–98. odstavek, ESČP 2005–X). Menilo je, da 26. člena ni mogoče razlagati ozko in da pomeni tudi odgovornost države za nezakonito ravnanje, ki ga ni mogoče pripisati posamezniku ali posameznemu organu, ki spada v pristojnost države, ampak zgolj državi sami. To velja tudi za zagotovilo sojenja brez nepotrebnega odlašanja, za katero so odgovorne vse tri veje oblasti – zakonodajna, izvršna in sodna – in ne zgolj sodišča. Odločba ustavnega sodišča je pomembna za izvrševanje glavne sodbe v tej zadevi. 19. Maja 2013 je vlada širši javnosti predstavila začetni predlog zakona, namenjenega uvedbi odškodninske sheme na državni ravni za izbrisane. 20. 25. julija 2013 je vlada državnemu zboru predložila Predlog zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (glej 7. odstavek zgoraj). Zakon s spremembami in dopolnitvami je bil sprejet 21. novembra 2013 ter je bil 3. decembra 2013 objavljen v Uradnem listu RS št. 99/2013. Veljati je začel 18. decembra 2013, uporabljati pa se bo začel 18. junija 2014. 21. Zakon določa, da bodo do odškodninske sheme upravičeni tisti izbrisani, ki so pridobili dovoljenje za stalno prebivanje iz katerih koli razlogov ali jim je bilo podeljeno slovensko državljanstvo. Upravičenci pa so tudi tisti izbrisani, ki so neuspešno vložili tako vlogo med veljavnostjo prejšnje zakonodaje, tj. pred uveljavitvijo spremenjenega ZUSDDD, vendar ob upoštevanju nekaterih v njem določenih pogojev: da njihova vloga ni bila zavrnjena zaradi nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo Republike Slovenije, mednarodne odnose ali zaradi pregona kaznivih dejanj, kot je določeno v ustrezni zakonodaji, ali iz katerih koli drugih razlogov, navedenih v 3. členu ZUSDDD; da postopek v zvezi z njihovo vlogo ni bil ustavljen zaradi nesodelovanja stranke; in da so dejansko živeli v Sloveniji. Zadnji pogoj je treba razlagati v smislu 1. č člena spremenjenega ZUSDDD (glej 77.–79. odstavek in 211. odstavek glavne sodbe). Pri opredelitvi kroga upravičencev je vlada upoštevala odločitev velikega senata, da pritožbo v delu, ki se nanaša na Dabetića in Ristanovićevo, razglasi za nesprejemljivo zaradi neizčrpanja notranjepravnih sredstev (glej 4. odstavek zgoraj) glede na ugotovitev, da ta pritožnika na noben način nista izrazila želje prebivati v Sloveniji, tj. nista uporabila nobenih pravnih sredstev, da bi uredila svoj status prebivalca, kar kaže, da za to nista imela dovolj interesa (primerjaj 292. odstavek glavne sodbe). Vse zahtevke za povračilo škode po novem zakonu je treba vložiti najpozneje v treh letih po začetku njegove veljavnosti ali po prejemu odločbe o stalnem prebivanju ali slovenskem državljanstvu. Vsekakor pa obdobje izbrisa ne sme presegati datuma začetka veljavnosti tega zakona. 22. Znesek odškodnine se izračuna na podlagi pavšalnega zneska 50 EUR za vsak zaključen mesec izbrisa, ki pokriva premoženjsko in nepremoženjsko škodo. Obdobje izbrisa za tiste izbrisane, katerih vlogam ni bilo ugodeno, bo končano s pravnomočno zavrnilno odločbo. Če je bilo izdanih več zavrnilnih odločb, bo končano z zadnjo odločbo, v zvezi s katero je bil izpolnjen pogoj dejanskega življenja v Sloveniji (glej 21. odstavek zgoraj). Taki izbrisani lahko vložijo svoje prošnje v treh letih od datuma zadnje zavrnilne odločbe. 23. Poleg tega bodo lahko izbrisani, če menijo, da so upravičeni do dodatne odškodnine, vložili zahtevek v skladu s splošnimi pravili Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 83/2001). Zakon odpravlja zastaranje za uveljavljanje zahtevkov po Obligacijskem zakoniku, kot so ga doslej razlagala slovenska sodišča (glej 83. odstavek glavne sodbe), in uvaja novo triletno obdobje za uveljavljanje odškodnine iz tega naslova. Tisti izbrisani, katerih vloge so bile zavrnjene, lahko vložijo zahtevke v treh letih od datuma pravnomočne zavrnilne odločbe. Obrazložitveni memorandum navaja, da je omejitev zneska povračila škode odvisna od sedanjih finančnih razmer v Sloveniji in vidikov v zvezi s socialno državo. 24. Odškodnino te vrste je v zvezi s pavšalnim zneskom mogoče zahtevati v upravnem postopku ali v zvezi z zahtevki za dodatno odškodnino v sodnem postopku, pri čemer je določeno, da celotni znesek ne sme presegati trikratnega pavšalnega zneska 50 EUR za vsak mesec izbrisa. 25. Poleg tega lahko izbrisani, katerih vloge za povračilo škode so bile zavrnjene ali postopki ustavljeni, vložijo nove vloge. 26. Tisti, ki so upravičeni do več kot 1.000 EUR odškodnine, prejmejo takojšnje plačilo v višini 1.000 EUR, preostali del pa se jim izplača v obrokih. 27. Upravičeni bodo tudi do drugih oblik pravičnega zadoščenja, da se olajša njihovo ponovno vključevanje v slovensko družbo. Te oblike vsebujejo plačilo obveznega zdravstvenega zavarovanja in dodatkov s strani države ter prednostno obravnavo v programih socialnega varstva; dostop do drugih oblik državne podpore in državnih subvencij; ugodnosti in prednostno obravnavi pri stanovanjskih zadevah (neprofitna najemnina); dostop do izobraževalnega sistema; in nazadnje prednostno obravnavo pri programih za tujce, ki niso državljani držav članic Evropske unije, zato da bi se vključili v kulturno, gospodarsko in družbeno življenje v Sloveniji. 28. Obrazložitveni memorandum navaja, da je do julija 2013, ko je bila priprava zakona končana, 10.046 od 25.671 izbrisanih, vključno s 5.360 mladoletniki (glej tudi 33. in 69. odstavek glavne sodbe), uredilo svoje prebivališče (2.807 s pridobitvijo dovoljenja za stalno prebivanje in 7.239 s pridobitvijo slovenskega državljanstva). Nekateri od izbrisanih so umrli, neznano število pa je Slovenijo zapustilo. 29. Glede na podatke, objavljene na spletni strani Ministrstva za notranje zadeve 25. julija 2013, je bilo v skladu s spremenjenim ZUSDDD prejetih 849 vlog za dovoljenje za stalno prebivanje z učinkom za naprej (ex nunc) (174 vlog je bilo zavrnjenih, izdanih je bilo 138 dovoljenj za stalno prebivanje; 537 vlog pa je bilo na ta dan še nerešenih). Poleg tega je bilo prejetih 627 vlog za dovoljenje za stalno prebivanje z učinkom za nazaj (ex tunc), 417 vlog je bilo odobrenih, 76 vlog je bilo zavrnjenih ali je bil postopek ustavljen, 134 vlog pa je bilo na ta dan še nerešenih.
PRAVO
I. UPORABA 41. ČLENA KONVENCIJE
30. 41. člen konvencije določa:
1. Navedbe pritožnikov
(i) Socialni dodatek
Pokojninske pravice
(i) Mustafa Kurić
II. UPORABA 46. ČLENA KONVENCIJE
131. 46. člen konvencije v zvezi s tem zagotavlja:
2. Končna sodba Sodišča se pošlje Odboru ministrov, ki nadzoruje njeno izvršitev ...«
IZ TEH RAZLOGOV SODIŠČE SOGLASNO
1. razsoja,
Sestavljeno v angleškem in francoskem jeziku in 12. marca 2014 poslano v skladu z drugim in tretjim odstavkom 77. člena Poslovnika Sodišča. Michael O’Boyle Dean Spielmann namestnik sodnega tajnika predsedn Podatki o posegih v dokument